「营建署欢送茶会致辞—珍重再见」 Restrospect and Prospect of Construction and Planning Affairs-Retirement Remarks of Yi-Hou Lin 林益厚 Yi-Hou Lin 这是一个温馨与感性的时刻，感谢各位同事与朋友之情，我将永远记得。 大家都喜欢谈理性与感性，在这感性的时刻，我却想谈一些理性的事。七月五日本部陈主 任秘书一大早来告知我，部长要调整我的职务。我中午立刻和内人商量後，决定提前退休 ，并且在办妥退休程序前先行休假。下班前将退休及休假申请送至部长办公室，部长来不 及接见我即批准，所以我目前的职务是「休假待退」中。 如此突然的决定离开，有许多与同事面商的事还没谈完，我想藉这个时刻谈一谈。大家都 知道，我一向对事不对人，谈通案不谈个案，因此，我所谈的，如有不妥，尚请大家包涵 。 今天我想要谈的是： 一、关於国土规划与国土计划法 这个议题一直很热门，但有批评却没有对策，因此一年谈过一年。现在更是热门，总统府 有小组，行政院有委员会，民间也有很多人在谈。其实我们很早就有国土计划与国土计划 法了。 试问高山、坡地、都市、河川与海岸……，哪一块土地不是国土？森林法、山坡地保育利 用条例、水土保持法、国家公园法、都市计划法、区域计划法……，哪一个法不是在管理 国土？依上述目的事业法所拟的计画，哪一个不是国土计划？很多人认为：如果有国土计 画，为何国土利用那麽乱，居住环境那麽令人不满意？我觉得这个问题值得探讨，法律无 法落实应该是其中之一。上述个别国土法若不能解决国土不当使用的问题，那麽我们能期 望新的所谓整体国土法能贯彻执行吗？更何况，新的整体国土法与上述各项目的事业国土 法的竞合如何处理？我们在讲国际化、全球化，先进国家除日本外，有那几个国家有国土 法？ 二、关於法律不能落实的问题 我有很多朋友在证券、银行、司法、税务领域有很大的成就，他们常感慨台湾什麽都好， 就是建筑管理与都市环境不良。这些大学时代朋友的IQ和我都差不多，为什麽在不同领域 工作，三十年後我的工作绩效却差他们那麽多？其实建筑管理与都市计划是有形的，而上 述的领域是无形的。有形的外表是无形的写照，我们的股票内线交易、金融超贷、司法不 公、税务弊端不也是时常发生？假如把这些业务分别画成一条线，我想建管与都计是重叠 画不出来，但至少是一条曲线，但股市、金融、司法、税务……恐怕是连曲线都画不出来 ，而是一团剪不断理还乱的线。 三、关於公共设施保留地的问题 我们现在有约两万公顷的公设地无法取得。补偿费用约五兆元，大家都非常的头痛，年轻 的都市计划学者更是对我们这些L.K.K.前辈颇有微词。我们刚过了一世纪，1900年台湾人 口约300万人，2000年2,200万人，一百年整整增加了1900万人，1900年至1950年增加500 万人，1950年至2000年增加1,400万人。过去五十年政府与民间为了食衣住行育乐所需土 地与基层建设，付出了最大的努力，才有今天的成果。假如再回到1950年，为创造都市环 境，我们即实施都市设计、环境影响评估、整体开发……，我想我们有可能会创造少数美 仑美奂的欧美式都市，但大多数的人可能连住的地方及可走的路都没有。假设历史重来， 面临五十年需容纳1,400万人的国土规划，我们年轻一代的规划师要如何着手呢？一定要 大费周章。 四、关於国民住宅 一般人认为国民住宅是指中华民国国民的住宅，其实完全误会了。国民住宅是政府补贴( 年息、售价等)提供中低收入家庭(自己的能力无法在市场满足需求的人)居住的住宅。新 加坡1960年开始大量兴建国民住宅(他们称之为Public Housing)，成绩斐然。我国在1975 年颁布的国宅条例，希望学习新加坡。并规定土地增值税20%，提拨国宅基金，以显示政 府的决心。二个院辖巿及25县巿二十余年来提拨比例都不到2%，法律无法落实又是一个明 显例子。其不足的经费仅能向银行借贷，现在借款余额是1822亿元。有一次在立法院，一 位立法委员说土地增值税不能依法提拨，县巿政府违法，应移送法办，我说如果二十五县 市全部移送，就是制度的问题。目前各县市配合眷村改建分回的空闲国宅还有12,000户待 销售，另有8,000户将陆续完工，最後会有20,000户余屋。有人建议政府可利用这些空闲 国宅，推行出租国宅以加惠买不起国宅的人。其实解决方法很简单，只要能编列预算支付 向银行借的土地及建设费用600亿元，然後每个月再补贴租金与营运成本的差距，这个构 想就可实现了，这是先进国家的经验。但现今国家财政这麽困难，经费来源的配套措施在 那里？ 五、关於国家公园 大家都以为国家公园是国家的公园，其实它是保育的代名词，也是国际语言，太本土化的 人可能听不懂。当国家公园内保育与开发冲突时，保育一定优先考虑，因为保育是其主要 的目的。十九世纪的美国国家公园先趋者万万没想到「无心插柳柳成荫」，国家公园原是 为了保育，但却达到了利用的价值。在一个有百分之八十以上人口住在都市的社会里，每 逢假日民众最想去的就是保留原始风貌的国家公园，因此，国家公园成为现代人假日的好 去处。有得即有失，争议性的问题随之出现。旅游所需之膳宿及游乐性设施究竟应设在公 园内还是公园外？有人说加拿大的班夫国家公园，公园内有一家路易士大旅馆，加拿大国 家公园能设大旅馆，为何阳明山的马槽不能？其实，路易士旅馆是在国家公园设置之前就 有了；而且加拿大要开几个钟头的车子才能找到一家旅馆，阳明山一下山半小时就有无数 家旅馆，这两件事怎能混为一谈？当我们白天到垦丁国家公园从事生态旅游，天黑後住在 恒春或车城街上与万里桐有什麽差别？如果我们住在恒春与车城不会破坏万里桐的好山好 水，又能敦亲睦邻繁荣恒春与车城，为什麽一定要选择万里桐的土地作为旅馆用地？国家 公园的精神—保育与永续利用并存—即在此。效率、品质、安全是政府施政的三大目标。 效率的问题是快与慢，品质的问题是价值判断，这些多少还可以商量，唯有安全问题则是 不能妥协的。当一个开发基地曾有崩塌，安全尚有疑虑，二十年前资料不全，计划为二层 楼之住宿区，我们经过了灾害，还要提高为三楼，有何正当性？有人说，如果三楼有危险 ，二楼也有危险，那我们为何不把它变更为特别景观区予以禁建？ 六、关於行政裁量 营建署有数十种法律，有一百多种子法与行政命令，有的朋友常问我，如何处理多如牛毛 的行政裁量？我说积三十四年之工作，我已有不少经验。法律不外乎常理，一个一般人不 懂的法条，就无法要求人民遵守。因此，每当需要行政裁量时，我即先思考，是否合理， 合理从宽，不合理从严。当你们签述「於法并无不可」时，我的批示通常是「不可」，因 为「法律是最低的道德标准」，我常用「失德」不用「违法」，道理即在此。我们很多同 仁还不太能了解，建筑技术规则所规定的标准是最低值，都市计划所谈的容积率是最大值 ，可惜我们的社会谈到安全标准，大家都选择最低标准，谈到有价值的容积率都希望最大 值。 七、关於污水下水道 污水下水道、雨水下水道及道路工程是我们的主要工程业务。一般而言，县巿长最重视道 路建设，其次是巿区排水，最後才是污水下水道。我初接署长职务时，全国污水下水道接 管率才7.2%，为各界所诟病。现在政府非常重视污水下水道建设，列为施政重点，凡是接 管率30%以下的县市，接管费全免，建设补助款更是高达90或100%。因此，配合政策，落 实计画，是我们应该做的事。我们改组了污设队，订下了县巿实施重点，设计完成的赶快 审核，发包的赶快开工，完工的赶快验收，污水厂完工者赶快建设主、次干管。假如至93 年台北巿超过70%，高雄巿40%，台北县22%、台中巿20%、台南巿22%，则91至93年达总成 率17%是没问题的。所以我以「前段班」来形容这五个县巿，并加速推动，其余县巿列为 後段班继续努力，总目标能达到，各别县巿则唯有尽力而为。 八、关於营造业法 我们现在还没有营造业法，行政程序法通过後，认为依建筑法而立的营造业管理规则，因 行政程序法通过，处罚条款因而失效，无法约束不守法的业者。林肯大郡山坡地灾害、 921大地震以後，大家认为营造业法非立即通过不可，我们也尽很大的努力。无奈，71条 文仅通过64条，还有7条，因三大议题各方角力，无法取得共识而搁置。这三大议题是：( 1)营造业的专任工程人员是采聘任或签证？技师公会希望聘任，营造公会希望签证；(2) 丙级营造厂工地主任是否可续任专任工程人员？及(3)我们现在进入了WTO，全世界已无丙 级升乙级，乙级升甲级的制度，基於互惠原则，我们必须取消我国独一无二的这项制度。 可是好不容易由丙级升乙级、乙级升甲级之甲级营造厂却因进入WTO而失去原有的利益。 因此，技师公会，营造公会、工地主任协会互相拔河，闹成一团，营造业法因而无法通过 。如今我离开了，遗憾莫此为甚。 九、关於地方补助款 报载，我和部长因补助款分配意见不合而去职。其实补助款永远是不够的。我们每一项补 助经费都有作业要点，例如，91年度巿区道路养护经费，区区7亿元，都巿计画范围内的 道路随时都需要养护，尤其是防汛期过後，道路破洞难免，因此，100万、200万的地方补 助是常理，我们过去依惯例是年初依道路面积、人口、地方财政等要素合理先分配6或7成 ，剩下的於三月、六月、九月底由地方政府或民意代表申请，再依需要而分配。所谓有原 则即有例外，有些地方难免要多争一点，但是只要大原则抓住，其他就是枝节了。 十、关於政府再造 中央政府再造即将展开，同仁都关心未来何去何从，依据政府改造委员会之规划，营建署 所辖业务，将改隶如下： (一) 国土计画政策：改隶行政院国家发展委员会。 (二) 新生地管理：改隶财政部。 (三) 基础建设、国民住宅、建筑管理、上下水道、巿区道路、新巿镇开发：改隶通讯运 输部。 (四) 国土、区域及城乡规划、国家公园管理：改隶环境资源部。 我曾在总统府专业小组及部务会议表达意见，提出个人看法，我认为营建署业务如依上述 拆分移并，实有再商榷的余地，机关组织功能设计之原则，同业务属性及机能一致之单位 不宜分开，俾利业务之推动。依据前开调整方案，目前营建署业务不宜拆分移并为四个部 门掌理的理由如下： (一) 目前营建署掌理之国土规划、区域计画及都巿计画为土地使用管制之最高指导原则 ；而建筑管理为落实计画、管制与管理之工具；土地使用类别及强度，端赖有效之建筑 管理，始能克竟其功。 (二) 住宅建设则需依循城乡发展计画而拟订住宅政策，都巿发展之目的即在於提供优良 的居住品质，故各国均将住宅与都巿建设隶属同一部会。 (三) 公共设施基础建设如道路、雨、污水下水道、学校、公园，绿地等之提供，实为素 地变成建地，不可或缺之基础建设，通常由中央提供法令及经费补助，由地方办理。但 基本上，公共设施基础建设系为土地计画实施之根本，是以土地利用规划及管理与城乡 实质基础建设实密不可分，仍属同一部会。 由以上，就专业观点，土地使用规划、建筑管理、住宅政策及基础建设等，应隶属同一部 会，而不宜拆开分隶，以减少协调之困难。至於放在那一部会，则属政策问题，以欧洲国 家为例，环境保育优先，故放在「环境部」，我国邻近之日本，则放在「国土交通省」。 至於国家公园业务，世界各国大都设在「环境部」，但美国为国家公园之先驱，却放在内 政部。我国目前国家公园现阶段仍属栖息地的保护阶段，为防止人为破坏，设有警察队， 拥有建筑管理权，故与土地规划与管理机关放在同一部门亦无不妥。 以上意见，仅为专业观点，有关营建署业务之分合，如政策决定，我们当依照办理。 十一、关於轻言传重语 七月五日以後，亲朋好友陆续欢送我，席间难免谈些应景的话。我告诉我们的管理处处长 ，我当署长以後，新的同仁陞迁，我会召见并因人而异交代一、两句话，事後并追踪，有 些人做到了，有些人没听进去，我是轻言传重语，希望他们能改进少数的缺点，有些人却 依然如故，因此陞迁也受到了限制，无法继续更上层楼。 有一个星期天中午，当我正与高龄84岁的母亲吃午饭时，内政部前国会组陈组长来电说， 台中都会公园某厕所没水非常脏，要我立即处理，并告知指责的立委大名，我说当立刻办 理。我心想，一星期难得只有星期天中午能和母亲吃顿饭，於是关掉手机继续吃饭，想不 到因我关机让长官产生很大的误解。营建业务包山包海，实在很难每件事都面面俱到。我 告诉所属机关首长，每一位同事上班时应努力工作，但下班後也该让他们有自己的时间安 排家里的事，有些人下班要照顾幼儿，有些人要照顾老迈父母，为长官者应对属下有所体 恤，而且要轻言传重语。 十二、关於天若有情天亦老 七月六日休假待退中，陪以前的长官参观太鲁阁国家公园，我们的「阿宝」解说员，一路 说来，唱作俱佳。当我们到了印第安人头石时，她说，因为日子久了，最近印第安人长了 胡子，石头也会老。我顺口说句千古对联。听说古时候有一个人，说出「天若有情天亦老 」的上联让人家对，结果经过几百年才有人对出「月如无恨月常圆」。「天无情，月有恨 」仍是千古不变的道理，在上位的资源分配永远不足，无法照顾过去共同奋斗的夥伴，是 可想而知的，在下位者如受一点委屈也不需要一提再提。 十三、关於我的小孙女 我的女儿出嫁了，小孙女刚满二岁，每个星期都回娘家看阿公、阿嬷。她最喜欢说：「是 什麽」、「做什麽」、「怎麽办」。有一天我突然想起古人的「含饴弄孙」，我坐在沙发 上，口含着糖，脚轻轻弄她一下，她说：「做什麽？」我说我在「含饴弄孙」，她却说： 「不要打我」，祖孙想的落差居然那麽大。又有一天我一大早起床，等着她醒，想带她去 麦当劳吃早餐，她醒来後，我赶快准备推车带她下楼，到了楼下，她不走，看着我的脚说 ，阿公穿拖鞋不可出去，我才发现服装不整，换了鞋才出门。二岁的小娃儿竟如此聪慧， 这不是21世纪及e—世代的特徵吗？很多朋友说，我说话太坦白率直，不适合当署长，面 对一位二岁的21世纪新新人类，我都无法瞒过，大家IQ相近，如果我说的是一套，做的又 是另外一套，有可能瞒过大家吗？ 十四、关於开与关 我当了三年半的署长，今年六月二十二日至七月一日，第一次公费出国赴荷兰海牙参加第 26 届国际都巿发展会议(INTA 2002)，好不容易出了国，参加会议，到处参观，也买了一 些书。回国後，七月五日即遭告知将我调离署长职务，来不及撰写出国报告，请容许我先 以口头报告再补书面。这次在荷兰碰到一位懂荷兰古文的教授，他正在撰写荷兰据台历史 ，刚到台湾开会後返回荷兰。他说台湾现在有些口水战，谈了一些没有营养的话题，内耗 资源。荷兰人不会如此，荷兰人对於「开」与「关」这明确的事实，他们都认为可以体会 各自的立场。荷兰有很多运河，也有很多道路，当道路突然被拉开让船过去时，对船上的 人而言，航道是开了，但对於车子上的人而言道路却关闭了。当船过，路桥放下，车子自 然通行，可是後面船上的人却觉得航道被关了。 因此，「开」或「关」只是站在不同立场而已。这句话是我这次出国开会最好的心得，想 不到，回国後马上派上用场，今天我的公职之门是关了，但我却觉得我的民间工作之门却 是开了，不但是开，而且开了个大门。 纸短话长，想与同仁面谈的话太多太多，无法一一详述，理性的事谈得完，但与大家的情 感谈不完，在这个温馨的时刻，我想还是该说再见了，在此互道珍重，後会有期。 http://0rz.tw/574Z6 -- 偶成　宋‧朱熹 　　少年易老学难成，一寸光阴不可轻； 　　未觉池塘春草梦，阶前梧叶已秋声 --

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