文章来源：国际经济情势双周报 1710期 英国联合政府下的财经政策 余佩儒 中华经济研究院国际经济所分析师 一、前言，联合政府的诞生历程 2010年5月6日的英国大选并未为这场势均力敌的选举划下句点。事实上，隔 日的投票结果指出保守党、工党和自民党分别获得的议席是306、258和57席（细 部情况如表1所示），无任何政党在国会获得过半席次，形成「僵局国会（hung parliament）」，为自1974年以来首度出现的现象，也埋下英国政府究竟如何组成、英国 财经走向更复杂的变数。 即便英国国会大选已经结束，政局却无法立刻明朗化，英国三党开始为筹组 新政府博弈，其中自民党成为左右政局的关键少数。当时首相布朗（工党）首先 於5月7日就选举结果，表示愿与自由民主党商谈联合组阁事宜。根据英国宪法， 如果出现无绝对多数议会，现任首相有权首先尝试组成执政联盟。然而，对局势 有举足轻重的自民党党魁克雷格却比较倾向保守党，5月8日卡麦隆和克雷格进行 「建设性且友好」会谈、5月9日两党再次协商、5月10日继续协商，最终保守党和自民党 达成组成联合政府的共识，结束工党13年来的执政，这也成为65年以来英国第一个联合政 府，布朗则宣布辞去首相及工党领袖的职务。 5月11日英国保守党党魁卡麦隆出任新政府首相，43岁的卡麦隆成为英国自 1812年以来最年轻的首相，和他同龄的自民党党魁克雷格则出任副首相，自民党 另外还有4人入阁，为英国政党制度划时代的突破与新气象，一改过去保守党和工党两大 政党轮流执政的局势。格外受到外界关切的是，两党的组合在许多议题上意见相左，中右 性质的保守党和中左派的自民党如何联合执政是一大挑战。《经 济学人》（2010年5月）表示僵局国会并非长久之计，过去在1974年仅维持几个月的时间 ，而再一次的大选以产生绝对多数的大党为可能的方式之一。因此，即便保守党和自民党 达成协议，不会在今後5年任期内随意解散议会重新选举，两党能否真的化解分歧、落实5 年联合政府才是关键。 5月25日，英国女王伊丽莎白二世宣读保守党和自民党组成的新联合政府未来 1年内的施政大纲，其中「如何削减钜额财政赤字，恢复经济成长」为最主要的关 切点。事实上，英国新政府必须面对二战後最严重的财政赤字危机，高达1,630亿英镑。 国际货币基金组织（IMF）预测，2010年英国财政赤字占GDP比率将达到11.4%；OECD预测 ，到2011年底，英国净公共债务占GDP的比率将达到70%。因此，财政问题为新联合政府的 重大挑战。 英国整个联合政府的形成历程如图1所示。在此背景下，本文先行检视新政府 5月公布的联合政府新计画，主要着眼於财经方面；其次，从2010年新的预算来看英国的 发展新走向与具体措施；第三，特别针对英国联合政府与欧盟和美国之间的关系作进一步 的探讨；最後则试着研析英国新政下可能的困难与挑战。 二、英国联合政府下的新计划 2010年5月25日，英国新一届议会开幕注1，英国女王伊丽莎白二世宣读新联合 政府未来一年内的施政大纲，内容概述联合政府计划在上任後18个月内通过的22 项立法，其中优先项目为削减钜额财政赤字，恢复经济成长。 事实上，由保守党和自民党组成的新联合政府制定为期18个月的工作计画， 致力於英国经济复苏，并强化公民个人自由。对於削减目前1,630亿英镑的钜额财政赤字 的作法，以大幅削减政府及公共开支为主，其他还包括成立一个独立的经济预测机构、放 弃增加徵收个人所得税的原定计画，对银行增加徵税，并将给予英格兰银行更多的监督权 等。 另一方面，新政府提出的法案还包括政治体制及选举制度改革内容。其中， 决定通过公投方式改革英国现行选举制度，这体现新联合政府中自民党的政见。 但也道出两个不同党派组成的联合政府存在政治主张上的分歧，其他还包括对於 战略防御开支的看法，保守党宣称是必要的，而自民党认为这方面的巨大开销是 无谓的浪费；在欧美关系方面，保守党反对英国与欧盟关系过分亲密，甚至一度 提出要全民公投决定是否留在欧盟，自民党则主张英国进一步融入欧盟，并加入 欧元区；在移民问题上，保守党主张限制外来移民，自民党则提出大赦非法移民。 令人好奇的是，存在巨大分歧的保守党和自民党之所以会达成联合政府的协议，其实是利 益交换下的成果。在双方进行连续5天的谈判过程中，外界一度认为 政治立场较接近的工党与自民党之间更易达成合作的妥协。甚至在与保守党谈判 处於胶着状态中，自民党内部出现要求与工党组成少数派政府的声音。最终，保 守党显然必须做出更大的让步：自民党获得包括副首相在内的5个内阁职位，而保守党与 自民党之间分歧较大的若干政策实施计画也将被迫搁置。 以下就新政府於5月公布的「联合政府：政府的计画」（The Coalition: our programme for government）作进一步的检视，此为半世纪以来首度由两个政党共创的联 合政府计画。在作法上有别於过去集权和由上而下的政府控制方式，而是将更多的权力和 机会分散给人民（设立网站广纳民众意见），以建立自由、公平和负责任的社会。对联合 政府而言最迫切的任务即是解决负债问题，且在两政党的领导下，新政府具时代转变、挑 战传统和激进革新的潜力。譬如，新政府将支持永续成长和企业，追求区域和产业的平衡 ，以及促进绿色产业的发展。同时， 联合政府也致力於发展新的政策作法，强调透明化，作为一个智慧型的政府。 为期5年的联合政府计画，主要是由自由、公平和责任三大价值所驱动。以下 就本文关切的财经议题作进一步的阐述，包括：减少赤字、银行、税务、工作和 福利、企业、运输和政治改革等面向的发展走向，具体的措施可以从後面2010新预算作更 进一步的了解。 (一) 减少赤字 英国政府需要立即的行动，以改善赤字的问题，相关的作法有： 1. 视削减赤字和持续确保经济复苏为英国最迫切的议题。 2. 加速削减结构性赤字，主要靠的是减少支出而非增加税收。 3. 提供若干保护措施给低收入的民众。 4. 在紧急预算中订定削减赤字的计画，并且成立独立的预算责任办公室（Office for Budget Responsibility, OBR）。 5. 在2010至2011年度，针对非一线的服务行业（non-front line services），进行一个 价值60亿英镑的财政支出削减。 6. 在秋天公布「支出检讨」（Spending Review）报告。 7. 减少「儿童信托基金」（Child Trust Fund）的费用和对高收入者的税务减免。 8. 在各个政府部门设立有力的财务准则，并透过更有智慧的方式管理纳税人血 汗钱。 9. 减少法人机构的家数和成本。 (二) 银行 近年来，在过度借贷和法规不当之下引发金融风暴，英国认为目前的金融法 规有其缺陷，必须重建一个具责任感和永续的银行体系。具体的想法包括： 1. 改革银行体系和法规系统，以免重蹈金融危机的覆辙、推动更具竞争力的经济体、维 持复苏和保护工作。 2. 徵收银行税。 3. 着手处理金融服务业不被接受的分红问题。 4. 银行以服务企业为主，促进金融服务的多元化，以建立更有竞争力的银行业。 5. 提出有效的方案确保中小企业的信用流动。 6. 为降低银行体系的系统性风险，将成立独立的委员会以调查复杂的议题。 7. 排除加入欧元。 8. 正视白领阶级犯罪的问题，成立单独的机构以处理严重的经济罪犯。 英国联合政府认为税务系统有改革的必要，方能更具竞争力、简易、环保和 公平。一些相关税务的行动有： (三) 税务 1. 提高所得税的个人免税额（personal allowance），以协助中低收入户。进一步，调 高个人所得税免税门槛1,000英镑。 2. 改革航空旅游的税制，新航空税以每趟飞机，而不是以每位乘客计算。 3. 徵收环境税。 (四) 工作和福利 英国政府认为社会福利系统必须鼓励责任感和公平性，一方面帮助那些无法 工作的人，另方面提供找工作的人相关训练和支持。具体的想法包括： 1. 结束现有跟工作计画相关的福利，重新建立起单一的福利，以协助失业的人重回工作 ；同时也改革补助机制。 2. 支持国家最低工资，因为此举保护低收入工作者和工作的诱因。 3. 重新评估目前「无工作能力救济」（Incapability Benefit）的申请者，其进入职场 的准备度。 4. 透过新计画「Work for Yourself」支持准创业家，安排企业导师和提供新创贷款。 5. 透过一系列的服务学院（Service Academies），提供职前训练和工作安排。 6. 发展当地的工作俱乐部（Work Clubs），失业者可以聚集在一起交流技能、寻找机会 、保持联络与相互支持。 7. 研究如何简化福利系统以改善工作的诱因。 (五) 企业 英国政府视企业为经济成长和创新的驱动力，并且认为必须采取行动以促进 企业的发展、支持绿色成长和建立新的经济模型。在此经济体下，不能仅依赖部 分的经济部门，而是必须分散到不同的地区和产业间。一些作法如下说明： 1. 相关法规成立落日条款（sunset clauses）。 2. 确保小型企业可以自动减免税。 3. 改革公司税的系统，使英国成为G20中最具竞争力的一国，同时也保护制造业。 4. 提供民众批判法规的机会。 5. 检视就业和工作环境的相关法规，以确保员工和雇主可以享有最大化的弹性， 同时也维持公平性和提供具竞争力的环境。 6. 减少成立新企业所需的时间（ 减少注册一间新企业所需填写的表格， 往 「one-click」注册模式迈进），带动英国成为可以最快成立一间新公司的国家。 7. 促进小型企业的采购，包括政府合约的四分之一应该提供给中小型企业，以及在线上 公布政府标案。 8. 致力於使英国成为欧洲领先的高科技出口国，提供高科技公司、小型企业和新创公司 在研发上的减免。 9. 改善英国旅游业的竞争力，并正视旅游业对英国的重要性。 (六) 运输 英国政府认为建设现代化的运输是必要的，包括运输部门要更为永续、更严 格的排放标准、新的运输技术，具体的一些想法有： 1. 建立国家充电网，提供给电动车、可外接充电式混合汽车。 2. 提供较长期的铁路经营权，给予营运商足够的诱因进行改善，以符合乘客需求，譬如 更好的服务、更佳的车站和轨道车辆。 3. 改革对运输计画的决策过程，因而提案中的低碳优势会被重视。 4. 提升顾客对英国铁路运营商铁路网（Network Rail）的评价。 5. 建立高速铁路网作为发展低碳经济的重要计画。 6. 支持Crossrail注2工程和进一步的铁路网电气化。 7. 支持永续的旅游活动，包括骑脚踏车和健行。 8. 引进新的大型货运卡车（Heavy Goods Vehicle, HGV）系统。 9. 停止中央政府补助新的固定测速机，转而透过更有效率的作法让道路更安全。 (七) 政治改革 英国新政府认为当前的政治体系已不符使用，迫切需要根本性的政治改革， 包括选举改革的公投、跨党派之间的合作、政治体系更为透明化。具体作法有： 1. 新政府将推行国会为固定的5年任期，如要提早解散，需得到55%国会议员的支 持。 2. 就改革选举制度进行公投，决定是否改成「选择性投票制」（Alternative Vote， 属於「绝对多数决制」的一种），同时，此公投内容也将决定是否减少选区，且 将选区调整为更一致的规模。 3. 减少国会津贴和官僚。 4. 向独立议会标准局（Independent Parliamentary Standards Authority）谘商， 如何改善议员最终薪资退休金系统。 5. 引入新的「民众审视阶段」，民众有机会在线上对法案提出评论。 6. 改善市民服务，奖励最佳人民公仆，解雇最不具效率的。 7. 特别顾问的数量有所限制。 8. 对於受到欧盟补助超过两万五千英镑的计画，都必须公布计画细节内容。 三、英国2010年新预算：责任、自由、公平 对英国政府而言，最迫切的议题就是降低预算赤字，IMF指出英国为G7和G20 国家中预算赤字最高的。新的联合政府的作法可以反映到秋天即将公布的「支出 检讨」（Spending Review），该分文件将阐述整个国会的支出规划，包括政府如何降低 赤字及建立起自由、公平和具责任的社会。为完成此项任务（降低赤字和改革公共服务） ，阶段性的时间表和流程如图2所示，尤以6月22日公布的「紧急预算」（Emergency Budget），订出5年的计画以重建英国经济，该预算案被英国独立的财政研究所（ Institute for Fiscal Studies）视为二战结束以来最严厉的削减公共开支行动。即便紧 急预算的本质偏向「紧缩预算」，引发诸多争议，但新政府试图透过一系列的措施拯救经 济，以期在5年之内消灭英国的财政赤字，仍是值得进一步观察的。细部内涵如下所阐述 。 长期以来，英国经济过度仰赖少数的部门和地区，为追求更均衡的发展，需 要的是以储蓄、投资和企业驱动的新经济成长模式，而非举债。因此，英国新政 府於6月提出的预算案开启英国经济转型、私部门带动的永续成长及跨区域和产业的平衡 发展。主要发展领域包括： (一) 责任 (Responsibility)：减少赤字 英国政府的当务之急就是落实一系列降低赤字的计画。为此，英国於5月成立 一个新的单位─「预算责任办公室」（Office for Budget Responsibility, OBR），并 且透过相关计画，预期到2010至2015年度每年减少400亿英镑的结构性赤字，其中八成透 过减少支出，两成透过增税达成。 1. 预算责任办公室（OBR）：事前预算（pre-Budget）的预测 预算责任办公室为解决英国财政问题而采取的首项措施， 作为强力监管机 构，OBR的职责是对英国财政部的政策进行持续评估。此种作法为国际上机制变革的首次 尝试，英国财政政策的决策必须以经济和公共财政的独立预算为考量 而预算责任办公室则扮演这项事前预算的责任，以避免政府伪造数据。这种大胆 积极的模式受到IMF的认同。 OBR预测指出： (1) 英国政府部门的净借款在5年的期间维持为占GDP比率 4%； (2) 英国结构性的赤字在2014至15年度占GDP比率2.8%， 目前的比率为 1.6%；(3) 英国负债到2014至15年度会增加到占GDP比率74.4%，债务利息付款为670亿英 镑。另一方面，受财政紧缩计画影响，英国经济成长将更为缓慢，但自2013年开始经济成 长将加速。OBR指出2010年GDP成长预期为1.2%、2011年GDP成长预期为2.3%、2012年和 2013年达到2.8%和2.9%。（参见表2） 为解决日益扩大的财政缺口，英国政府透过以下两大作法达到收支平衡：支 出措施和税收措施。支出的部分预计2015至16年度从占GDP比率48%降低到40%；税收则从 37%增加到39%。（参见图3） 2. 减少支出相关措施：到2010至15年度每年减少320亿英镑 一方面冻结年薪超过2.1万英镑之公务员的薪资2年，预计2014至15年度，每年 可节省33亿英镑；另方面删减总额110亿英镑的儿童及住房福利。事实上，对社会福利的 削减可能引发社会不稳定，包括罢工浪潮，并且增加穷苦人家所承受的负担。 3. 增加税收相关措施：到2010至15年度每年增加80亿英镑 在税收这部分的方案中，最受到关注与争议的是，从2011年1月4日起把消费增 值税（VAT）从目前的17.5%增加到20%，预期为国库增加130亿英镑收入。举例来说明VAT 增加的概念，目前117.5英镑的商品将会增加到120英镑，VAT增加最直接的影响是加重消 费者负担，进而降低生活水准。就生产和经销商而言，商品销量可能下降，经济间接会受 到打击。最大的争议点是这项增税计画在这次整个增售税计画中占很重的比率；同时，这 一政策也违背自由民主党在加入联合政府之前所奉行的主张。 (二) 自由 (Freedom)：企业 近年来英国经济体较缺乏竞争力，且过度依赖公部门的成长。为此，新政府 试图提供企业做长期投资的信心，并降低税收和法规面的负担。另一方面，该预 算也提供建立永续低碳经济的诱因，和吸引私部门对英国基础建设的投资。 1. 调降公司税：增加企业竞争力 自2010年4月起的4个会计年度，将中、大型企业适用的公司税税率，自28%逐 步调降至24%；小型企业则自22%调降至20%。到2014年时，英国的公司税税率将是7大工业 国（G7）中最低的，也将是20国集团（G20）中第5低。 2. 开徵银行税（Bank Levy） 英国政府将自2010年1月起课徵银行税，以鼓励银行资金投资到风险较小的资 产配置，此作法受到法国和德国的支持。 3. 增加国民保险雇主支付 自2010年4月起，国民保险雇主支付部分门槛每周提高21英镑。 4. 提高提高小型企业财务融资保证（Enterprise Finance Guarantee） 在2010年3月底前，将透过企业财务融资保证计画，提供相关企业7亿英镑（约 10亿美元）的额外贷款。 (三) 公平 (Fairness) 在此部分旨在确保社会上的每个角落都对减少赤字有所贡献。英国新政府的 作法为建立起长期的税收和福利系统，以奖励工作和提升经济竞争力。因此，该 预算重新建立起税收和福利架构的愿景，透过相关措施以鼓励人们担负起各自的 责任。 1. 调高个人所得税免税门槛 自2010年4月起，调高个人所得税免税门槛1,000英镑，从6,475英镑升至7,475 英镑。此举意味着全国将有88万的最低收入群不需要支付所得税。 2. 调高资本利得税 针对较高个人所得的英国民众，调高资本利得税率由原本的18%到28%。但是 针对自行创业的人，所赚的前200万英镑可以享受10%的优惠资本利得税税率，未来将由现 行的200万英镑增加为500万英镑，以鼓励民众创业。 3. 冻结地方议会税（Council Tax） 自明年4月起，将与英格兰的地方政府合作，冻结地方议会税1年。 4. 减少福利政策 自2010年4月起，儿童福利冻结三年；降低住房补贴；减少教育投入；推动退 休年龄提高到66岁；减少年收入4万英镑以上的税收优惠。 四、英国联合政府下与欧盟和美国之间的关系 5月27日，英国外交大臣威廉海格（William Hague）发表新联合政府下的外交 策略，指出新政府将寻求灵活、积极外交理念，追求更大的世界影响力。新政府 的作法有别於前任首相一味追随美国，忽略其他国家，导致英国与它们之间的关 系处於倒退或停滞不前。在新策略中，英国将更系统化地将外交政策利益连结起 来，特别是诸如巴西、印度和中国这些新兴国家带来的机会和挑战。基於上述的 种种作为，英国新政府的外交策略让外界感觉到一个与前工党政府有所不同的「新英国」 ，根据民调显示：54%的英国人认为，联合政府将使英国的国力得到提升。然而，另一派 的说法是，由於英国新政将大幅削减政府开支，势必会影响到英国在全球的角色，包括美 国领导的阿富汗战争，现在英国是驻阿富汗国际部队中人数排名居第二的国家，而新政府 不但不能提供维持当前外交政策的能力，相反可能还会实行缩水的外交政策。易言之，不 管未来英国的外交策略是提升还是降低英国在全球的影响力，不容忽视的仍是英国与欧盟 和美国长期以来的外交关系，以及未来可能更加重视的新兴国家。 (一) 英国联合政府与欧盟：积极参与欧盟，但不加入欧元区 与前政府相比，卡麦隆领导下的新政府在外交方面的最大特点是更加重视与 欧盟的关系。新政府在阿富汗、伊拉克等问题上的对外政策没有太大改变，但却 希望与欧洲其他国家保持较密切的关系，在当前的欧盟经济体中扮演「积极参与 者」角色，但仍表明不加入欧元区。值得格外注意的是，由於英国未在3,780亿英镑（约 合4,400亿欧元）的救援方案上签字，无论是欧元区还是非欧元区国家的官员都表示，如 果英国陷入金融危机，是无法得到欧盟的援助。 (二) 英国联合政府与美国：保持「特殊关系」，但关系渐趋平淡 英国与美国外交的一个主要特点，依然是保持同美国的「特殊关系」。然而， 英美特殊关系在金融危机继续深化的背景下，也遇到新的难题：由於美国与英国 一样都高度依赖金融産业的收入，需要海外资本流入，所以存在着一定的竞争性。 实际上，在金融危机下的政府必须更加开源节流、减少开支，但是美国依然执行 海外扩张政策，维持着一场代价昂贵的阿富汗战争；相对地，当前英国新政府必 须专注解决内政问题，特别是钜额的预算赤字，因而在国防支出、国际角色的扮 演上，英国可能会实行缩水的外交政策，未来英国与美国的关系可能不再特别亲 密。 更重要的是，美国在更需要其他国家合作的时候，对牺牲英国利益不会有什 麽犹豫，因而英国有人提出逐渐结束英美特殊关系的主张，美英特殊关系将进入 更为平淡的时期。事实上在英国出现新首相後，美国总统欧巴马以「特别关系」 来形容美英关系，同时更说出「除英国之外，美国别无更亲密的友人和盟邦」。欧巴马这 样表述其实有弦外之音，因为工党执政下的英国，对美国「亦步亦趋」，甚至被称为「美 国小跟班」的时代，可能不复见。 五、英国新政府可能的困难与挑战 2010年5月11日为英国政党制度划时代的重要日子，由英国保守党卡麦隆和自 民党克雷格共组的新联合政府自此展开。然而，就英国本身面临的巨大财政缺口、 两党如何在分歧下共组新政府、新的政治改革产生的冲击，以及如何在庞大赤字 下平衡新的外交策略等四大层面，都是英国新政府必须处理的烫手山芋。 首先，削减财政赤字为英国联合政府面临最迫切的问题。为此，新政府大幅 削减公共开支，可能造成社会不稳定，像是罢工浪潮和增加穷人的负担等。然而， 此次的紧缩预算也有正面的影响，投资人认为新政府预算足够严苛，英镑随之走 强。其次，中间偏右的保守党和中左派的自民党如何联合执政是一大考验，包括 两党在选举制度、战略防御开支、欧美关系和移民问题的分歧。第三，根据两党 协议，就改革选举制度问题进行全民公投，未来英国政坛上出现联合政府的可能 性也会增加，政治联盟可能会成为常态。最後，就外交策略上来看，英国积极参 与欧盟，但不加入欧元区；与美国保持「特殊关系」，但关系渐趋平淡，以及未来 可能更加重视新兴国家，如何在削减赤字的压力下，发展外交策略并提升国际影 响力是英国必须拿捏的 。 未来，英国如何落实上述一系列削减赤字的措施，并带动经济成长与发挥全 球影响力，低碳经济的发展可能是未来不能忽视的走向，包括在低碳运输和绿色 产业方面的着力。 注释： 注1：议会开幕多在11月，但是碰上大选年，议会便解散。待大选结束後，新一届政府组 阁完成。 注2：Crossrail是为增加伦敦交通承载量，解决伦敦市中心上下班时的拥塞而新建的又一 火车路线。Crossrail横跨伦敦东西，长约118公里。Crossrail目前已通 过国会批准将於2010年正式开始动工；整个工程预计将於2017年完工并正式 投入使用。 参考文献： 1.HM Government （2010）, “The Coalition: our programme for government”. 2.HM Treasury （2010）, “The Spending Review framework”. 3.HM Treasury （2010）, “Budget 2010”. 4.英国联合政府新政网站，http://programmeforgovernment.hmg.gov.uk. 5.英国政府财政部网站，http://www.hm-treasury.gov.uk/home.htm ----------------- 给大家参考 虽然政策出炉总是看起来十分美好，未必能落实 但其中规划的一些想法和预计采取的手法还是有不少值得参考的地方 -- ˙ - . ˍ ◣ _- .︿. ˍ◣ . ↘ 千山鸟绝，万径踪灭 ↙ - ﹒ ˍ ▂▄ 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