全球暖化加剧下 台湾之整体治水政策 —以台南县为例 台南县长 苏焕智 2007.06.20 一、前言 近年来地球暖化现象加剧，暴雨暴潮、气候异常情形频繁，而台湾这几年几乎 遇雨成灾，尤其2005年夏天，台湾西南沿海地区三次大水灾，促使中央积极推动8 年800亿的区域排水治水方案，而各县市政府为了治水，也有将水利课提升为一级 单位的水利局，台南县政府即自2006年7月正式成立水利局。 二、系统化思维的治水对策 治水为古今中外之大事，但如何治水，却非仅是编列预算即可解决，如尧舜时 代鲧之治水对策，采用围堵而无成效，直至鲧之子大禹采取疏导之方案才成功。 过去治水的工程在地方经常是「头痛医头，脚痛医脚」，由地方申请作那几段 ，就作那几段，缺乏河川流域系统之整体规划及整体之思考，区域排水亦然，缺乏 整体规划。传统的作法及思维，就是作堤防、提高堤防、设抽水站，将土沟一律改 为钢筋混凝土，欠缺流域上中下游整体规划之解决方案。 为了有效解决水患，台南县政府特别委请「水利总顾问」，针对台南县之总体 治水对策，依河川流域、区域排水流域，整体检讨、规划，并拟将之出版为「治水 白皮书」，供作各界关心台南县治水者之参考，并广徵各界意见，将我们对治水之 思考及经验传承下来，作为公民教育之一环。 以下即依流域之上、中、下游来探讨整体之治水对策。 三、上游—以台南县山区为例 台南县山区为浅山丘陵地区，特别是青灰岩地形及破碎山坡地。 （一）这样的地质，下雨即容易有大量的土石冲刷流失，目前菜寮溪淤积严重， 连带使得曾文溪淤积速度加快，其他主要河川如八掌溪、急水溪、盐水溪、 二仁溪等，淤积情形亦是相当严重。 为预防大量土石冲刷流失，实应以各支流、细支流之上游，广设农塘， 一方面阻挡土石流失，一方面亦减缓大水劲流之效果。此一措施的好处如下： 1.一方面农塘之堤坝，可以拦住快速流失的土石，减缓土石冲刷至主要河川之 河床，因而淤积、垫高、妨碍堤防外之外水流入主要河川之情形。目前主、 支流河川淤积严重，迄今未能清疏，亦为水患之关键因素。 2.冲刷之土石，受堤坝之拦阻，日久则形成一小冲积平原，亦可增加平坦可耕 地。 3.农塘可挡住山上往下之水流，亦可减缓河川之迳流，兼具滞洪池之功能，亦 可减缓水患。 4.农塘的水，可供山区农业灌溉之用，目前山区农业缺水严重，此农塘之水亦 不无小补。 5.农塘之水，可改善丘陵地区之气候，调节高温气候使凉爽化之效！ （二）农塘应选择在各细支流之野溪上游段，以台南县为例，於山区如南化、左镇 、玉井、楠西、大内、新化、龙崎及其他丘陵地区，若能「广设农塘」，则 其效果将非常显着！。 四、中下游—进入平地，平缓地带 （一）中央管河川，最严重的议题即是河川淤积实在太严重了！以台南县为例， 曾文溪、急水溪之河床，堤防内之高滩地均高於堤防外之平原，若不疏浚 ，河川之容水量将锐减，且外水根本无法进入河川。此外，淤积的速度远 高於清淤的计画及速度。中央管河川若不及时疏浚，台湾的水患将无法解 决！ （二）中央管重要河川疏浚的困难为何？ 1.每年预算有限，河床内又有许多私有土地尚未徵收，金额庞大，全台湾私有 土地在河川行水区内者有几千亿待徵收，所以清淤、疏浚永远来不及。 2.河川疏浚，经常为黑道把持，疏浚的官商勾结传闻甚嚣尘上，造成司法单位 追究的风险很高，水利官员皆视之为畏途，而一有疏浚官司，疏浚工程即停 摆，当然疏浚速度赶不上淤积速度。 （三）如何解决目前疏浚之瓶颈？ 1.如何解决目前预算有限问题？ 水利署应将中央管重要河川疏浚之法线、疏浚之底部高程予以规划清楚，在 该规范内之土地及土石方之处理方式： （1）属於国有土地者，可授权地方政府，并开放民间竞标开采土石，中央只负 责监督及验收之落实作业。如此一来，一方面达疏浚之目的，二方面也可 供应土石，对当前公共工程缺乏土石确有极大助益，中央不但不用花钱即 可获得收益。而地方政府之参与，亦可收及时疏浚之时效。 （2）属於私有土地者，可开放该私有土地持有人於法线高程范围内开采土石出 售，中央不但可以不用花钱，甚至可以获得开采之权利金收入。 2.如何解决目前黑道把持及司法风险，而使水利单位人员怯步之瓶颈？ 经济部水利署，应与警政署及法务部及各地区地检署，共同召开会议；制订 一个有保障、免受黑道威吓、且能落实即时监督、验收之可行方案，以保护 水利单位工作人员，使之积极去推动疏浚工作。上述方案，如即时监视系统。 （四）疏浚早日落实乃台湾治水政策之第一要务，为落实此案，中央应成立「中央 管河川疏浚基金」，以各流域为各个独立之分帐，并限期於几年内达成； 此外，应将此案列为国家之重大政策，以6年内达成全面疏浚完成为目标。 （五）目前中央管重要河川，其堤防、桥梁之高程设计，皆依100年防汛标准计 算；然而河川疏浚工作未落实，其基准点、基准高程如何确立？若因未疏浚而 持续淤积，将导致高程改变，原本100年的防汛标准，可能只剩50年甚至30 年之标准。而更严重的问题是，原本流注入中央管河川的区域排水，将可能因 河川淤积、河床过高，而无法排入河川，因而导致水患。 （六）区域排水汇入主要河川之汇流口，除制作水门外，亦应配套施作抽水站： 中央管河川，皆为重要河川，通常其上游集水区为高山、丘陵地区，集水 面积大，在台风豪雨季，由山区奔流而来的大水，往往高於堤外平原高程，甚 至高於堤外之水位，若区域排水与主要河川汇流处无水门之设置，则平常区域 排水无法汇入主要河川，亦无法预防河川大水倒灌出堤防外；然而若只有水门， 而不搭配抽水站，则台风豪雨时水门关上，虽可防止河川大水倒灌，但也同时 阻断了区域排水排入河川，势必淹水。以台南县为例，曾文溪在台风豪雨时， 沿线水门关闭，即导致沿线乡镇淹水，如大内、官田、麻豆、安定、善化，皆 年年受害。 因此，主要河川兴建堤防时，於区域排水汇入口，除设置水门外，亦应配 套施作抽水站。然而，目前水利署之作法，皆将作抽水站之责任，推给地方政 府，而一座抽水站搭配滞洪池，经费庞大，远非地方政府能力所及。 五、下游—出海口地区 台湾滨海地区水患，尤其是西南沿海地区之水患，除了源自上游集水区之豪大 雨外，另一个重要因素是海水倒灌及地层下陷问题。 （一）海岸防灾应有更专责的单位： 目前关於海岸防灾，几乎没有主管单位，而由水利署本部设河海组及各河 川管理局，依各主要河川范围负责海堤及海岸之防护，因人力严重不足，其性 质颇有沦为兼办之疑虑；然而，海岸防灾之课题与河川防灾之管理，在专业面 上牵涉河海交错，且海洋水利之专业更为复杂。 而值此地球暖化、暴雨暴潮年年突破纪录，对於滨海低地及海岸、海堤之 规划、兴辟、管理应有一整合型之专业机构。现阶段，似可考虑於水利署下， 先设立一「海岸保护管理局」。目前台南县已先於水利局下设立「海岸保护课」。 （二）应优先保护「天然防波堤」—沙洲及「海岸水库」—泻湖： 1.沙洲可将暴潮阻挡於外海，避免海岸受大浪之冲刷、侵蚀，可谓为天然防波堤 ；而泻湖可蓄纳来自陆地之豪大雨，可说具有海岸水库之功能。 台湾过去对沙洲、泻湖研究很少，其功能、价值很少被重视，再加上「经济 开发、填海造陆、人定胜天」的思维，过去的沙洲泻湖，从荷郑、清治、日 据时期，即有围海成塭，逐渐将内海（即泻湖）为成养殖鱼塭，或填海造陆 开辟为盐田，近年来更大规模开辟为工业区，如彰滨工业区、云林麦寮工业 区。无论开辟养殖鱼塭、盐田、工业区，往往皆伴随着地层下陷的危机。而 沿海保护海岸的天然防波堤—沙洲，也因各河川水库之兴建及工业区填海造 陆，大量减少沙源而消失或减少。美国纽澳良洲（New Orleans）因卡崔纳台 风（Katrina）所导致几近灭城之灾，即导因於沙洲、泻湖之消失，而使海浪 直扑城市。 2.从历史而言，台湾西南沿海之水患，乃因对於沙洲、泻湖的轻忽，任其受各 项开发影响而流失，直至天然防波堤--沙洲消失，乃大量兴建海堤。 在此，呼吁政府对於现存之天然防波堤--沙洲应优先予以保护，例如台南县 尚有七股泻湖、新浮仑汕、网仔寮汕、青山港汕及北门泻湖之王爷港汕、北 门汕，以及云嘉附近的外伞顶洲，皆须特别保护，以维护其自然防波堤之机 能。 3.泻湖除了丰富的渔业资源，可说是鱼苗、幼鱼之重要栖地，及鱼群於台风、 寒流的避难栖息地；泻湖另一个众所周知的功能，即海岸水库之功能：当沙 洲将台风暴潮巨浪阻挡於外海时，泻湖的水位会比外海低一公尺以上（甚至 更多），泻湖即可扮演海岸水库之功能，可容纳来自平原之豪大雨的水量。 如果暴潮巨浪横越沙洲，泻湖水位与外海趋平，则泻湖之海岸水库功能即大 幅降低，而暴潮巨浪直扑海岸，即引发海水倒灌，再加上山上、平地来的水， 则西南沿海一带即沦为水乡泽国。 因此为防止海水倒灌，需维护天然防波堤--沙洲，而沙洲的维护，其高度至 少3M以上至5M，而宽度至少200M。 4.为避免海水倒灌，政府应每年编列预算来维护天然防波堤—沙洲。 过去大家认为沙洲的变化乃大自然不可抗力，听任其自然衍化，但事实并非 如此，沙洲之生、成、衰、败，有其一套海洋动力学及东北季风风吹沙之逻 辑，如果能适时、适地维护，则可确保泻湖、沙洲的永续功能。 目前台南县政府成立海岸保护课後，所进行之沙洲防护计画如下： （1）抽取泻湖内淤积之沙，作为沙洲加高、加固之沙源，而达到一方面疏浚 泻湖及航道之淤积，二方面利用此一沙源，将沙洲加高至3M，并加宽至 100M，同时利用编篱定沙及海式固袋来巩固沙洲，避免被海水冲刷流失。 (2）以抽取自泻湖及河口淤积之沙，来填补被海浪冲破之沙洲缺口，避免海 浪直接扑打内陆之堤岸。 （3）在秋、冬之际，因东北季风盛行，造成沙洲小型沙尘暴，沙洲之沙源流 入泻湖，导致沙洲流失变低，而泻湖则逐步淤积，经年累月，沙洲低於 海平线，不仅海浪可以越过，且易被冲刷淤平，并逐步被侵蚀，如遇台 风暴潮，则容易成为缺口。因而每年秋冬之际，应先施作「防止风吹沙 之拦沙设施」。 （4）在春天之际，在沙洲上种植保护沙洲之植被，以避免沙洲之沙源被东北 季风直接吹走 （5）由於水库兴辟後，本地海岸已成侵蚀型海岸，为避免此处沙洲被侵蚀， 本府经实验发现海式固袋可增加沙滩之生成，因此，於沙洲之低潮位线， 放置海式固袋，在涨潮时会有离岸潜堤之效果，对於沙洲具有不错的保 护效果。 水利署宁可花钱作海堤、消波块破坏海岸的景观，而对於「天然防波堤」 --沙洲，却一直认为不是它的职责，真是令人遗憾！ 我们认为水利署应该正视沙洲是天然防波堤，是防止天灾水患、海水倒灌最重 要的一环，应责无旁贷负起责任来！ 5.有关泻湖的面积大小多少，才能发挥适当的「海岸水库」功能？ 假设沙洲已完全坚固，可完全抵挡暴潮巨浪，则泻湖的面积大小多少才能发 挥适当的「海岸水库」的功能？此一课题，包含几个变数，即： （1）泻湖出海口的断面（含宽度及深度）。 （2）集水区的总面积。 （3）泻湖的面积及深度（即可换算及量体及可容受之量体）。 实有必要进一步研究。 （三）应有防止地层下陷之决心及作为 地层下陷之原因很多，大家比较集中归责於养殖业抽取地下水。政府应有 决心提出一套兼顾解决养殖业者生存权、工作权及避免抽取地下水之方案。 六、区域排水与中央管河川之治水区别 中央管河川为了预防上游来自高山、丘陵广大集水区之大水，大多需建造堤防 ，以阻挡来自高山丘陵之大水。但区域排水其集水区几乎都是平地，少部分为 丘陵地区，其集水面积较小，所以是否需如河川建造高提防？若因建堤防，反 而妨害区域排水，是值得检讨的课题。 过去中央水利单位，即要求区域排水之桥梁提高2至3M，以符合治水之安全频率 ，显然存有区域排水盖堤防之迷思！这是需要检讨的。 七、建道路及堤防均应作高程管理，并作「区域排水影响评估」 过去许多水患，皆因进行道路工程、堤防工程及开发土地而破坏地形地貌，甚 至改变了原有的区域排水，但这些工程事先均未作「区域排水影响评估」，所 以工程完工後，要再作修正却很麻烦，花费的金钱也更多。因而实宜比照环评 ，应先要求开发单位作此评估及预防之道。 八、结语 地球暖化、暴雨暴潮的气候正急遽恶化中，台湾的治水思维似乎尚未做好准备， 本文系以地方政府第一线的经验、观察，加以人民受害所直接承受压力之急迫感 ，以系统化思维的方法论，所提供的各项解决方案，在地方政府及中央可协助之财 力范围内，尽可能来实施，但也期待系统化治水对策，可成为全民治水公共政策 的参酌基础，共同为台湾的防灾防洪而努力。 --

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