学生法庭解释文 释字第四号 民国八十五年六月十四日 学生法官 李崇僖、徐志鸿、陈鋕雄 公告 本号解释之案号应为第四号。过去曾因大四学生可否参选问题，有人提出 规程解释之声请，虽然声请人在法庭公布解释文之前撤回声请，但学生法官对 该案已达成心证，并写好解释文。由於该未公布之解释文仍存於学生法庭卷宗 之中，致法庭误以为去年十二月研究生协会独立投票案之解释文，其案号应为 第四号而非第三号。今更正说明如上。 解释文 国立台湾大学学生会长选举罢免法第二十九条第一项第一款暨第二项，因 违法侵害国立台湾大学学生会自治规程第三条暨第二十六条会员之会务参决权 规定，依同规程第三十三条第一项应认定为无效。凡於台湾大学注册之在学学 生，得依自治规程所定之程序参与本会会务及本校校务，为自治规程第二条、 第三条所明定。学生之会务参决权，进一步为自治规程第伍章对学生会长及学 生代表之选举罢免锁定。是学生对学生会长及学生代表之选举权，构成会务参 决权之具体内容。立法机关无疑地负有自治规程上之义务使之实现，惟於实现 之际尤须恪遵自治规程第二十五条至第二十九条之指示。系争之选罢法第二十 九条第一项第一款虽为实现自治规程第二十五所指示之「民主精神」，但采取 否定选举效力及重行选举之手段以实现之，不仅无法适当地达成，还构成对学 生选举权的过度侵害，与民主法治下的「比例原则」抵触而无效。 国立台湾大学学生法官全体，根据自治规程第四章之授权，以合议方式掌 理规程之解释。规程之解释即为探求自治规程之内涵，因而构成规程之部分， 具有与规程相同之效力基於司法之被动性及法安定性之要求，学生法庭之解释 应自公布之日起生效。此亦为当今各国违宪审查制度所采，学生法庭解释第一 号亦早即适用相同之原则。但是，行政机关并不因此豁免於守法之义务，应依 行政法之一般原则改正其违法之处。若有权利受侵害之学生，亦得循合法适当 之程序救济。 解释理由 关於翁伯源等十三名学生代表连署声请之规程解释案，本庭认为所涉及之 相关条文为国立台湾大学学生会长选举罢免办法 ( 以下简称会长选罢法 ) 第 二十九条第一项第一款及第二项， 以及国立台湾大学学生会自治规程 ( 以下 简称本会自治规程 ) 第三条及第二十六条。 以下分就会长选罢法中该规定之 意义，以及本庭多数意见认为该规定抵触本会自治规程之理由，叙述如下： 一、会长选罢法第二十九条第一项第一款及第二款之意义： 会长选罢法第二十九条第一项第一款规定：「若左列情况发生，则举行会 长选举之第二次投票：一、投票结果投票率未逾百分之二十者，选委会应於开 票日五日内公告重行选举。」其所称之「投票率」系指开出选票之总数除以选 举执行委员会 ( 以下简称选委会 ) 所公告之选举人名册为依据而计算出之选 举人总数。同条款所谓之「重行投票」，系指重新开放候选人登记，重新进行 选举公告、竞选活动等事项，最後进行投票及开票等一连串活动而言。 首先，基於选举公告之「公定力」及「行政自我拘束原则」，应以选举公 告之选举人名册所认定的选举人总数为基数计算投票率。选举公告系办理选务 行政之选举委员会，依选罢法第十七条，针对具体之学生会长选举，对可得特 定之多数学生所为确认其选举权存在之意思表示，因而为「一般处分」。既然 为行政处分之一种，为求选举行政之遂行及救济必须依法之原则，该选举公告 未经合法撤销或废止前，仍然有效。又根据「行政自我拘束原则」，行政机关 对有效之行政处分亦须自我尊重之。是故，无论选举时已经公告之选举人是否 符合丧失选举权之要件，只要选委会未撤销其公告，仍有依法投票之权，办理 选务行政之人员不得拒却之。 然而上述选举公告效力之认定，其前提乃是选委会已依会长选罢法第十七 条为选举人名册及选举人总数之公告。至於选委会未依法公告，或只公告选举 人总数，未公告选举人名册时，其效力应视具体情形而作个案判断。由於此问 题并非声请人声请范围之所及，基於「不告不理」原则，本案不予处理。 其次，基於会长选罢法第二十九条第一项第一款之文义，应以开出选票之 总数为计算投票率之除数。同条项款规定：「投票结果投票率未逾百分之二十 者，选委会应於开票日五日内公告重行选举。」其中所称之「投票结果」，根 据会长选罢法第二十七及二十八条，系指有效票及无效票之总数。该总数应当 等於发出选票总数，也等於为领取选票而签名之总人数。因此，「投票结果」 乃指开出选票总数、发出选票总数或为领取选票而签名之总人数。至於这三种 票数若有发生不一致情形时，由於候选人得票数之认定乃由开出之结果而定， 关於选举结果各种票数之认定宜采同一标准，故仍以开出票数为准。另外，当 不同种类之选举合并办理选务，而发生误投票匦种类之情形时，本庭认为误投 之选票应算回该选票原所属种类之选举结果中。 至於，该条项所称之「重行投票」，考诸立法机关对同条项第二款之规定 ，基於体系解释之原则，立法机关之真意系「重新开放候选人登记，重新举行 投票」。盖会长出缺之情形，无法想像不开放候选人重新登记，而後重新投票。 二、会长选罢法第二十九条第一项第一款及第二项与自治规程第三条及第二十 六条抵触无效： 关於会长选罢法第二十九条第一项第一款之投票率门槛制度，於选举事项 方面，在现行各国宪政中未曾有此制之例。少数关於选举制度之论着中虽有略 为提及投票率极少 (例如只有百分之一的人投票) 的情形时是否合乎多数决原 则的问题，但未曾见有因而主张应设投票率门槛者。亦即无论宪政运作实例亦 或学说，皆未曾对本项规定之合宪性作过讨论。故本法庭基於维护自治规程最 高性之职责，须求助於目前公法上违宪审查之理论，方能对此规定是否有违本 会自治规程之问题予以回答。 首先，台湾大学在学学生透过选举学生会长之会务参决权为自治规程所明 文保障，此观自治规程第三条及第二十六条自明。 学生会会员对学生会长之选举权（以下称选举权）在如何之范围内受规程 之保障，以及受到何种程度之保障，学理上本有不同之意见。参酌德国宪法学 说，有「大构成要件理论」（同基本权范围之弹性说或基本权限制要件之外部 理论）及「小构成要件理论」（同基本权范围之固定说或基本权限制要件之内 部理论）之别，而各有联邦宪法法院之判决及学者支持。基本上，前者认为基 本权并无固定之范围，对基本权的限制都是由外而内所附加的，基本权可行使 的范围须待合法之限制要件所确定。反之，後者认为基本权有固定可掌握之范 围，基本权的限制要件及为基本权之界线，因而基本权可行使的范围自始即为 确定。二者最大之区别，即前者只确定具体事实的基本权属性，藉由属性之确 定而被认定为特定之基本权，而後始对基本权之限制条件进行违宪审查。後者 则藉由解释基本权之范围来涵摄具体之事实，一旦不落入基本权之范围，即非 基本权之侵害，因而不进行限制基本权的违宪审查。（陈怡凯，「基本权利之 冲突」，台大法研所硕士论文，第 49 至第 82 页，九五年）本庭多数意见基 於以下理由采取「大构成要件理论」审理本案：第一、「小构成要件理论」於 学生在规程上之权利保障不足。盖透过基本权范围之涵摄，即可将学生之权益 排除在司法保障之外。第二、「小构成要件理论」对於基本权范围无法清楚地 描述指明。第三、对於基本权之范围究竟是否合适，没有违宪审查之可能，因 而亦形成学生权利保障之漏洞。 本此对基本权利界限的「大构成要件理论」，本庭多数意见根据选举乃表 达选举人政治上之意思表示的属性，认为本案所涉及者乃选举权之限制合乎规 程与否之问题。亦即，任何对选举人政治上意思表示之之限制都构成基本权利 之限制，无论否定选举人表示意思之机会，或是限制其表示意思之时间、方式 皆属之。根据选罢法第二十九条第一项第一款之规定，立法者在投票率不足百 分之二十的情形下，否定了第一次投票时行使选举权之会员所为意思表达的效 力，即使其仍有第二次投票的机会，会员之选举权依然受到限制。本庭多数意 见认为，选举权之实现，不仅只是投票的机会及权利，更重要的是对於会员透 过投票方式所表达之意思，应承认其效力并尊重其意思决定，方可谓选举权之 实现。投票率门槛之规定，使行使权利的会员所表达之意思因立法者所设定之 条件而不被尊重，应即已构成对选举权的限制。纵使第二次投票赋予了会员再 一次行使选举权的机会，但在此过程中曾参与第一次投票的会员，必须承担重 新聆听政见之成本，并冒着投票日当天可能因不可预期之事故而无法行使投票 权的风险。再者，学生身份之流动性与暂时性，亦必然使得部分已经行使投票 权之会员丧失参与再次投票之机会。此外，虽然法规上明白指出必须办理第二 次投票，但事实上仍存在着届时选务机关因经费或其他因素而无法办理选举之 风险，会员是否能再行使投票权仍处於不确定状态。会长若因而长期出缺，将 无法顺利推展会务，故此制即使未限制会员的选举权，至少亦影响了会员在本 会之其他权益。 然而，并非一旦限制会员的基本权利，即当然构成违宪。此外，基於「合 宪性审查原则」，当法律规定存在多种可能的解释时，只要其中有一种解释可 被认为合宪，即应采取此种解释，而不应采取其他解释而认为该规定违宪。故 本庭多数意见针对会长选罢法第二十九条之文义，提出二种立法者可能追求之 目的，而一一审查其合宪性。 (A) 目的一：以重行选举来达成提高投票率之目的： 在此种目的下，期待以重行选举的方式来影响选务活动者之行为，从而促 使投票率提高。选举过程中主要的活动者有二：候选人及选委会。在候选人方 面，从过去的投票经验可知，历年来会长当选人个人的得票数从未有超过会员 总数百分之二十以上者，因此要跨越门槛，光靠最高票候选人之选票不够，尚 必须求助於其他候选人之票数加总方能跨越。但候选人彼此间存有竞争关系， 吾人不可能期待候选人告诉会员说：「不投给我没关系，请投给其他候选人， 以便提高投票率」。当候选人人数超过应选总额时，仅靠「竞争关系」即可使 候选人积极地进行宣传活动促使选举人踊跃前往投票。故各国常见之例，是在 候选人人数不足应选总额，竞争机置失其效力时，方设定当选人应达一定之「 得票数」或「得票率」的规定。例如我国今年三月所举行之总统选举，所依据 之总统副总统选举罢免法，即未设定任何投票率门槛，只有在候选人数只有一 组时，方对其当选时应有之得票率作出限制。本庭多数意见认为，投票率门槛 规定无法达到促使候选人更积极进行竞选活动之目的。 至於选委会方面，虽在此种目的解释下，可采取鼓励会员投票的积极作为 。然而从历年选务经验可知，当投票率超过百分之二十(过去一般皆超过三十) 时，事前选委会并未进行大规模宣传活动，以鼓励会员踊拥投票。但七十九学 年度学生代表期中选举时，选举委曾就投票率不足百分之二十五将导致学生代 表选举无效之事作过大声疾呼，结果却有文、工、研究所三个选区投票率不足 门槛的情形发生。因此即使投票率门槛制度促使了选委会积极进行选务宣传活 动，但投票率跨越门槛的结果，并不能证明与选委会之宣传活动间具有因果关 系。且当有投票率门槛时，会使得部分反对学生会之存在者，进行呼吁大家不 投票以使本会无法运作之宣传行为。於第一次投票时参选的部分候选人，亦可 能评估自己不可能在第二次投票时当选，因而乾脆退出第二次投票之竞选，更 有可能造成投票率降低的结果 ( 虽然最高票候选人的得票率可能提高)。由此 看来，投票率门槛制度所造成的效果，非但未必能达到「提高」投票率之目的 ，甚至有可能因而造成降低投票率的反效果。本庭多数意见认为，如果有台大 学生根本反对学生会的存在，应循体制外革命的积极方式来完成，在学生会内 部之体制内，应不可能容许有危害学生会自身存在的选举制度。 综上所述，如果立法者制定投票率门槛的目的是为了「提高」投票率，则 投票率门槛本身作为一种手段，并不确定能实现该目的，甚至有可能造成反效 果。而如果立法者制定此制度的目的是为了「降低」投票率，则此目的本身可 说即与选举制度作为学生会维持自身存在之民主正当性的手段之前提不一致， 应认为系不具有正当性的目的。 关於投票率之提高，在世界各国并非欠缺先例。例如中央选举委员会出版 之「各国宪法有关选举制度辑要」 ( 民国七十六年六月出版 ) 第七二六页， 指出在该书所调查之世界上八十个国家中，於宪法规定选举采自由投票之方法 者，仅有九国，而规定选举为公民之义务加以强制者，有比利时等十四国。这 些国家的规定可分为三类：一、仅宣示规定投票为选民之义务；二、同时规定 对不投票者之制裁，如墨西哥规定：「不投票者，则停止其公民权」；三、对 部分选民之投票加以强制，其他则不强制。如秘鲁强制六十岁以下男子参加投 票，六十以上者则任其自择。此外，尚有西班牙、荷兰、保加利亚、捷克、罗 马尼亚、卢森堡、澳大利亚、匈牙利、希腊诸国，则系於法律之位阶上规定强 制投票的制度。然该书亦强调：「强制投票」固然可以弥补在自由投票制下投 票率低落的弊端，但是否必能达成选贤与能的目标，还是问题。盖除非选民对 政治的兴趣随投票率而提高，否则大部分被迫而来的选民，投废票的情事势所 难免。即便所投者不是废票，亦未必是出於明智的判断。故现今各民主先进大 国如英、美、德、法、日等，皆仍未采用「强制投票」制度。另外，在德国曾 有以赠送鲜奶以吸引人民踊跃前往投票的作法，但未见於法规之中。此处本庭 所欲强调的是，不论「强制投票」或「奖励投票」之手段，皆可达到提高投票 率之目的，但本案所涉及的投票率门槛规定，却根本不确定能否造成投票率的 提高。故若对本门槛规定之目的作此解释，则其手段将不符合比例原则之第一 次级原则「适当性原则」。若认为第二次投票提供了投票率跨越门槛的可能性 ，因而符合「适当性原则」，则如同下述目的二的讨论一样，本庭多数意见亦 认为可采取其他对会员选举权限制较少的方法，因而此种法律手段不符合比例 原则之第二次级原则「必要性原则」。 (B) 目的二：以跨越投票率门槛作为承认会长当选人或整个选举活动之正当性 的条件： 对於会长当选人资格之取得设定一定要件，并非毫无前例。前述所称之「 得票数」或「得票率」制度即为适例。在设有得票门槛的选举制度中，当门槛 并未跨越时，即必须重新举行选举。例如法国总统选举制度，规定第一次投票 若无候选人得票超过开出票数百分之五十，则取得票数较高之前二名再进行第 二次投票。我国总统选举制度亦规定当候选人只有一组而其得票率未达全国人 民总数一定比例时，即应重新办理选举。学说上，例如国内学者叶赓勋在其所 着之「多数决的理论与实际」 ( 世纪书局， 第 121 页， 五五年 )亦有相关 之讨论。因此，本案投票率门槛规定之目的也可解释为以是否跨越投票率门槛 ，作为是否承认会长当选人之正当性的条件。 倘若此乃立法者所欲追求之目的，则此目的因系为提高会长当选人之民意 基础，以利其施政，应认为具有正当性。此外，投票率门槛规定作为一种手段 ，也应认为符合此项目的，故可通过比例原则中之「适当性原则」的审查。然 而在此应检讨者，在於此手段是否符合「必要性原则」，亦即是否为对会员选 举权造成侵害之最小手段？关於此点，本庭多数意见采取否定说。为证明此点 ，学生法庭必须提出至少一种手段，可达到同一效果，而所造成的选举权限制 较少。经查目前各种会议中，常设有「出席率」门槛，亦即当出席人数未达会 员总人数之一定比率时，不得进行会议或进行表决、选举。例如本会学生代表 大会开会之法定人数为三分之一，学生法庭规程解释庭必须有三分之二以上之 法官出席，又如我国国民代表大会选举主席时，亦须达一定之法定人数方可进 行投票。此种「出席率」制度应与「投票率门槛」所欲追求的目的类似，然而 其方法却不相同：出席率制度是当出席者到达一定人数後，方可进行表决；而 投票率制度却是不论人数多少先进行表决，而表决结果发现参加表决者不足一 定人数时，才将整个表决认定为无效。如果我们在选举制度中仿效出席率制度 要求事前须达一定人数的方式，可采取下述作法：在一定时间之後，统计各地 投票所之投票情形，发现投票率未达一定之门槛时，先暂时不开票，继续开放 投票，等到跨越门槛之後才停止投票进行开票；或者在第一次投票之开票工作 完成後，仍承认已投票者所表达之意思，而在第二次投票时仅给予在第一次投 票时未投票者再一次的投票机会。此种制度可造成的好处是：它不致於否定第 一次投票者行使选举权所表达的意志，又能达到现有的投票率门槛制度所欲实 现的目的。此种「延长投票时间」或「补充性投票」的方式，并非认为此种方 法毫无问题，或必然能产生跨越门槛的效果，而是认为在同样不可能必然能跨 越投票率门槛的前提下，此二种方法可达到会长选罢法第二九条之相同效果， 而又能对会员的选举权造成较小的限制。 综上所述，本庭多数意见认为关於会长选罢法第二九条第一项第一款不足 投票率门槛应重行投票之规定，不论对立法者之目的采取何种可能之解释，都 不可能通过比例原则的审查，故认为该规定过度限制本会自治规程第三条会员 参与会务之权利，应作无效之认定。最後，会长选罢法第二十九条第二项之规 定，因系以同条第一项第一款为适用之要件，基於法律完整性之要求，应一并 受无效之宣告。盖该条项所称之「第二次选举」，按法文之意系指因投票率未 逾百分之二十重行举行之选举。除此之外，别无「第二次选举」之规定。亦即 ，由於会长选罢法第二十九条第一项第一款因抵触本会自治规程而无效，已无 可能产生同条第二项「仍无法产生当选人」之情形，该条项之构成要件已不存 在，故应一并受无效之宣告。 至於会长选罢法第二十九条第一项第二款「重行选举」之规定，因非第九 届学生会长选举结果发生之状况，探求声请人之真意，不在请求范围之内，故 不作解释。 --

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