本人仅针对《自由经济示范区特别条例草案》（後简称《自经区特别条例》）中，示范区 土地如何取得部分提供浅见供参。 一、凸显政府过去浮滥进行土地徵收 根据《自经区特别条例》第13条第一项第一至五款之规定，示范区土地来自於「自由贸易 港区」、「农业科技园区」、「加工出口区」、「科学工业园区」、及「产业园区」等， 试问，这五大园区之土地过去是如何而来？不就是政府运用土地徵收强制取得的吗？土地 徵收有一严谨之要件，即「徵收之范围应以其事业所必须者为限（《土地徵收条例》第3 条参照）」，如果政府确实依法行政，那为何这五大园区依旧有庞大闲置土地未为使用？ 这明显与法令不符。以往徵收如果明显抵触法令，那为何不允许民众依《土地徵收条例》 第9条、或是第49条之规定，允许原土地被徵收人收回其土地、或是进行土地徵收之废止 ？政府除了有必要提出解释之外，本人也鼓励原土地被徵收人在《自经区特别条例》通过 之时，积极行使被徵收土地之收回权利、或是提出废止土地徵收之诉，取回其私有土地， 而未来《土地徵收条例》第9条有关於收回权20年之规定、及排除区段徵收行使收回权之 规定，也都要一并尽速修改。 二、凸显政府未来将浮滥进行土地徵收 根据《自经区特别条例》第18条之规定，未来新设示范区之土地将以「协议价购、徵收、 区段徵收方式取得私有土地」，内政部於今日所提评估报告中指陈，「徵收或区段徵收方 式取得者，系取得土地最後之可能选项，届时仍将依《土地徵收条例》相关规定办理协议 价购及公听会等程序，并慎予审查徵收之公益性与必要性，以保障土地所有权人及利害关 系人权益。」试问，过往原本要进行土地徵收的案件中，有多少面积及件数後来是采取协 议价购而来？请政府清楚明白的将其列出，不要欺骗国人。据本人认知，《土地徵收条例 》第11条有关於「应先与所有权人协议价购或以其他方式取得」之规定形同是废文，仅具 备形式宣传意义，根本无实质的作用，本人因此预测未来土地徵收之面积及件数都将再增 加，尤其是区段徵收方式将被大幅度的采用，这是因为区段徵收制度将可以为示范区之开 发与建设筹措财源（《自经区特别条例》第23条第2项参照）。 三、区段徵收制度有严重违宪之虞 众所皆知，我国土地徵收向来浮滥，引起民众诸多的抗争。除了为人诟病的「一般徵收」 之外，值得一提的就是我国所独创的「区段徵收」制度。何谓区段徵收？目前的土地法规 中几乎是没有定义，原本仅於《土地法》第212条第2项有如下规范，「谓於一定区域内之 土地，应重新分宗整理，而为全区土地之徵收。」这个定义不够精准，使得区段徵收随着 政治经济情势的变迁，而有不一样的诠释。民国75年《平均地权条例》做重要的修订，区 段徵收被定义为：「本质虽仍为政府以公权力强制取得土地之徵收性质，但事实上，已演 变为另一种形式之『强制性合作开发事业』。」从此，政府将区段徵收视为是民间合建的 土地开发，以此来规避土地徵收必备之徵收要件，区段徵收逐渐成为公部门取得公共设施 用地及挹注财政的最主要方式。 我们发现，政府财政愈是困窘，区段徵收制度愈是大受青睐，因为它除了可帮政府快速无 偿取得公共设施用地之外，并可获得大面积的可建筑用地（俗称配余地），经由配余地的 让售或标售，可用来挹注国家及地方财政的严重不足。因此，民国79年行政院特别核定「 凡都市计画扩大、新订或农业区、保护区变更为建筑用地时，一律采区段徵收方式开发。 」另外，由於《平均地权条例》第53条第1项及《土地徵收条例》第4条第1项几乎是无所 不包，後来又有十多种法规於制订或修订时，相继纳入区段徵收，这使得被徵收的私有土 地倍增，如今《自经区特别条例》也要将其纳入。据内政部统计截至2012年12月底止，全 国已办理完成区段徵收地区计95区，总面积约7,672公顷。 政府将区段徵收制度定位为「合作开发」，事实上，土地所有权人是被强迫参加，完全没 有拒绝的权利。政府认为透过都市计画手段，土地开发完成之後，原本的农地变更为建地 ，当地也增加了许多公共设施，土地的价格自然会上涨，因此原土地所有权人应是得利者 ，基於「土地使用变更回馈」及「使用者付费原则」，原土地所有权人因此必须有所贡献 ，其主要的做法大抵就是「捐地」。倘以原土地所有权人领回抵价地为例，虽然法令规定 被徵收地区的「抵价地总面积」不得少於百分之四十，但这并非表示原土地所有权人实际 领回的土地面积为百分之四十，根据权利价值折算，许多经验显示领回的土地面积大概约 为百分之三十左右而已，甚且是更低（有些农民告诉我，仅有百分之二十二），也就是说 ，土地所有权人因为「得利」，必须捐献约百分之七十左右的土地给予政府。这套精心设 计的制度看似合理，但是其实却隐藏了许多严重的问题。 第一、区段徵收虽与一般徵收有异，但它本质上仍然属於土地徵收之一种，是对人民财产 权、生存权及工作权的剥夺，这与宪法第15条、第23条、及相关大法官解释文（释字第 409号、第516号、第652号等）完全不符。因此，区段徵收仍然必须严格遵守土地徵收所 必备的严谨前提要件，如符合增进公共利益、必要性、比例性、最後迫不得已手段、及完 全补偿等。遗憾的，若以这些要件来检视目前许多区段徵收案例（如苗栗大埔、新竹竹东 二重埔、新竹竹北璞玉计画、淡海新市镇第二期、机场捷运A7站区、桃园航空城等），明 显可见皆是不吻合的。也就是说，被迫捐献多少土地及可以领回多少土地是一回事，但是 ，是否符合徵收要件才更是核心关键！ 第二、倘政府仍刻意要将区段徵收定位为「合作开发」，那麽双方应是公平的，政府在开 发之前就必须获得原土地所有权人同意，而非强迫他们一定要参加；或者，这样的「合作 开发」须由原土地所有权人发动，由他们提出开发及回馈计划，政府仅拥有审核权，而绝 不是越俎代庖，逼迫他们一定要开发。例如，目前针对老旧工业区的变更使用，政府特别 订定了《都市计画工业区检讨变更审议规范》，是由民间主动提出，双方由此签订开发协 议，由业主提供捐献，并非是由政府强迫变更。那为何在农业区就会有如此大的差异？这 明显是歧视农民及欺负社会弱势。 第三、土地的价值被严重窄化及扭曲。土地可以是商品，也可以是自然资源，它更可以是 人们主观认同的地方。人对土地往往有着亲密的连结或是依附，这是无法用地价的高低来 予以取代的。由许多反对区段徵收的老农口中，往往会获得彼等爱家护土的强烈印象，彼 等虽然年岁已高，他们需要的是把土地保留下来，因为土地是他们生命的一部分，土地是 用来生活的，不是用来买卖炒作的。政府强迫他们加入区段徵收「合作开发」事业，并用 权利价值折算方式来夺取他们的土地，这其实是相当偏颇的做法。 第四、区段徵收的得利者主要是政府及财团派系，它不仅是解决政府财政困窘的手段，它 也是财团派系炒作土地的最佳途径。区段徵收实施的地区大抵都是在农村及邻近都市的非 都市土地，这些地区由於地价低廉及交通便捷而被政经权力优势者选中，土地所有权人往 往事前不知，被选中之後竟然也没有反对的权利。但是，这却是剥夺社会弱势者最後仅存 的资产而获致的成果（如苗栗大埔），区段徵收之不公平由此可见。 四、结语：《自经区特别条例》应剔除徵收及区段徵收！ 我国政府的角色已经出现严重偏差，近年来区段徵收又造成社会激烈冲突，如苗栗大埔、 新竹二重埔、新竹璞玉计画、桃园机场捷运A7站区、新北市八里台北港等。惜政府并未从 这些抗争中深刻反省，修改法规及政策，竟然还要发动下一波更大面积的区段徵收，如淡 海新市镇第二期开发计画（总面积为1,154公顷）、桃园航空城（总面积高达4,791公顷） 等。如今，颇让人惊讶的，竟然还要为《自经区特别条例》的示范区，大肆进行不公不义 、显有违宪之虞的区段徵收制度。本人及台湾农村阵线认为现行区段徵收制度让我们社会 陷入庞大纷争及危机，也造成人权保障及土地正义的沦丧，这亟须大家一起努力，立即予 以改正！毕竟土地徵收是非常严厉的手段，它必须是纯洁无暇，不纯净的土地徵收必定会 引发民众强烈的抗争。因此，我们强烈建议在《自经区特别条例》中示范区土地取得部分 ，应将徵收及区段徵收剔除！ 本文作者徐世荣，台湾农村阵线理事长、政治大学地政学系教授 --

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