社会对话的具体实践：新加坡全国工资委员会（NWC） 作者：全国产业总工会秘书长 谢创智 （原文刊载於工讯第32期 2009.07.31出版） 连结：http://www.tctu.org.tw/front/bin/ptdetail.phtml?Part=international016 一、 前言 依据国际劳工组织对「社会对话」（Social Dialogue）的定义，是指在经济与社 会政策的议题上，於劳、资、政双方或三方间进行各种形式的协商、谘商或是资讯交流 ，社会对话的主要目的是在促进劳、资、政三方的合作。 社会对话是劳委会近几年来积极推动的政策，「社会对话圆桌会议」也跨越民进党 及国民党政府持续进行，包括基本工资审议委员会、外劳谘询小组，甚至是劳委会委员 会等组织，在形式上也都有三方对话的精神，只是在运作与成效上，仍有改善和期待的 空间。 此次新加坡考察之行，一再从新加坡全国职工总会（National Trades Union Congress简称NTUC）的简报及参访单位的座谈中，强烈感受到新加坡藉由劳资政三方对 话机制，塑造一个稳定的劳资关系，吸引外商投资，发展经济确保就业的决心。 从运作上来看，社会对话在新加坡推动的层面极广，也有一定的成效。固然新加坡 的模式有值得我们参考的地方，但考量国情的不同，现阶段也不必然可以全盘移植於我 国。 在紧凑的行程中，笔者有幸与潘副主委、劳资处王厚伟科长拜会现任新加坡全国工 资委员会（National Wage Council，简称NWC）主席林斌[1]。当我们搭乘的计程车来到 一家国立大学附设医院时，才知林主席竟然是位医学院的教授，以医学教授身份而能担 任工资委员会主席，也引起我的好奇，也不免想到这在台湾是否可能。在一个小时的晤 谈中，林主席畅谈了NWC的运作，也针对我们的提问做出回应，让我对NWC有了更深的认 识。 本文不就社会对话进行学理讨论，仅以此次考察见闻记述新加坡社会对话概况及NWC 运作，并提出个人一些感想及建议。 二、 新加坡推动社会对话的背景 新加坡推动社会对话有其历史背景。1965年新加坡独立前，由於天然资源匮乏，经 济命脉主要依赖港口间的贸易，劳动市场呈现出低工资，劳动力供给过剩的状况，再加 上承袭自英国殖民色彩的激烈劳工运动，给独立後的政府带来很大的压力。 独立後的新加坡政府，面对的是一个经济积弱不振的情势，执政的人民行动党认为 必须维持一个纪律与理性的的劳动市场，让社会稳定，让外资敢进入新加坡投资，经济 有了发展，人民才能充分就业。 为了达到稳定的劳动市场，李光耀不断的促请工会领袖改变一贯的对抗作风，说服 工会必须与政府联手改善劳工运动，废除束缚手脚的惯例，制止滥用附加福利。李光耀 同时也告诫资方，善待工人，劳资合作，企业才有出路，新加坡才有未来[2]。 1969年，新加坡唯一的全国级总工会-全国职工总会召开现代化论坛，在该论坛中确 立了从对抗性转变成合作性的劳资关系，再加上有效的劳工立法，一方面对工会过火的 行为加以节制，另一方面通过协商和仲裁程序，让工会能够保护工人的利益，以便平衡 整个局面。在NTUC与执政党长期的共生关系下，劳、资、政三方社会对话的运作，成为 新加坡竞争优势的关键因素。 三、 新加坡推动社会对话的现况 从NTUC提供的资料来看，强而有效的社会夥伴关系，缔造了过去三十多年的和谐劳 资关系。 在鼓励并推动劳资对话的状况下，新加坡每年大约会透过协商签订400份团体协约， 规范劳资双方的权利义务，企业内如果产生劳资争议，90%不需藉助外力，藉由工会与管 理阶层进行商谈即可解决。另外的10%争议，则由人力部进行调解达成协议，若调解不成 ，则交由工业仲裁庭进行调解或仲裁，仲裁结果为最终判决，不得上诉。 经询问NTUC接待人员後表示，会进入仲裁庭进行判决的劳资争议案件非常少，一年 不到5件，如果人力部调解失败後，工会仍然可以采取罢工手段，但在实务上已经很久没 有发生罢工行为，现任年轻的工会干部从未有罢工经验，甚至不觉得罢工是劳动者基本 权利。 由於新加坡政府积极推动社会对话机制，以及单一全国总工会且与执政党共生的特 殊关系，在经济发展局、建屋发展局、中央公积金局、工资委员会及人力部各谘询委员 会等超过60个官方机构中，NTUC都有代表在其中与政府及资方进行对话决定政策。 除了在官方机构有NTUC代表参加外，在一些专题讨论委员会中，例如经济改组、工 资改革、延长退休年龄、雇用年长工友等专题讨论委员会中，NTUC也有代表一起在该劳 资政组成的委员会中发声，求取共识处理议题。 从NTUC参与的官方对话机构数字及性质来看，社会对话在新加坡是个普遍的现象， 而且不限於劳动部门及议题上，只是要参加这麽多的对话组织，事前的准备和会议的参 与，也考验着NTUC的能力。 四、 新加坡全国工资委员会（NWC）概要 1. 成立时间 新加坡全国工资委员会成立於1972年。 2. 组成 NWC由30位委员组成，其中政府、资方及劳工各有10名代表，每任任期2年。资方代表 由新加坡雇主联合会及美国、日本等跨国企业推派；劳工代表由NTUC推派。NWC为处理劳 资关系相关议题所设的次级委员会或临时委员会，也依三方同等数额推派代表参与对话。 3. 职责 ○ 对工资政策提出一般纲领 ○ 调整工资结构以配合长期经济发展所需之工资体系 ○ 提出促进生产力与效率所需的诱因建议 ○ 为劳资政三方在工资问题上的利益达成协议 4. 运作 通常是每年一次或是视经济情势检视工资数据及趋势，并藉由三方对话向总理提出建 议，经内阁认可後公告成为劳资协商工资的纲领。 5. 运作时的基本原则 ○ 重视全民就业的优先政策 ○ 薪资的增加必须与生产力的提升相连结 ○ 确保工资的稳定成长并发展经济 ○ 采一致决达成三方皆可接受的共识 ○ 协商建议过程采取保密原则 五、 与NWC主席对谈摘录 在和NWC主席林彬教授进行一个小时的晤谈中，笔者和王科长就教了林主席几个问题 ，从林主席的回覆中让我对NWC的运作有了更深的认识，也更能理解社会对话模式能在新 加坡实践的原因。以下就以问答的方式摘述双方的内容： 1. 问：为什麽新加坡会设置NWC？ 答：新加坡是个小岛国家，为了吸引外资，工资要合理，企业才肯投资，有了 企业就有用人需求，人民才有充分的就业机会，不能因为无限制的调整工 资破坏投资者意愿，所以才要藉由NWC的劳、资、政三方对话来达成工资 政策的共识。 2. 问：为什麽会以社会对话的型态来处理工资议题？ 答：劳、资、政三方其实是一体的，就像坐在同一条船上，遇到问题要像朋友 一样好好谈谈，寻求解决之道。这种三位一体的对话机制在新加坡已经运 作了三十多年，成效很好。 3. 问：NWC能成功运作的关键因素在哪里？ 答：关键因素在信任和资讯透明。三方对话达成的共识三方都要遵守，不能答 应了事後又反悔。在进行工资对话时，相关的资讯要透明，政府的代表有 劳动和财经部门，他们会提供客观的数据，三方就在这些透明的资讯下进 行协商。 4. 问：虽说是三方对话，但三方内部不会有各自的矛盾吗？ 答：会！三方内部确实会因为部门的不同或是产业别的不同等因素，在自己这 方的立场上产生歧异，代表劳方的工会也同样会发生这种状况。当自己这 一方发生意见不同时，要先做内部的谈判，整合意见，才有可能和另外二 方协商。 5. 问：NWC的决议是如何产生？ 答：NWC的决议是以共识决产生。因为是采取共识决，後续才能将三方紧密的 结合在一起推动决议。也因为是一致性的共识决，所以在协商的过程有时 就会很费力，需要较长的时间。 6. 问：听说NWC的协商是遵守查顿之家[3]（Chatham House）的匿名讨论原则来 进行，是真的吗？ 答：NWC的会议过程都一直遵守保密原则，这也是委员间的自我规范，这样三 方才能更坦承的交换意见。 7. 问：为什麽NWC会由一位医学教授来担任主席？ 答：因为三方对话在进行的过程中，需要一位客观中立的主席来不断的进行协 调工作，而我担任过国立大学的校长，或许政府认为我在协调上还算有一 点能力吧。 8. 问：NWC会对单一企业定工资标准吗？ 答：NWC并不会针对单一企业定工资标准。NWC只会订出一个纲领，再由各 企业与工会依NWC所订的纲领去进行集体协商订出工资标准。 9. 问：NWC所订的工资纲领有法律强制性吗？ 答：NWC所订的工资纲领虽然要经内阁批准，但并不具有法律上的强制性。不 过NWC所订的纲领通常都会被劳资双方所遵循，如果企业不遵循，不只会 有社会压力，劳工也会对这家企业产生疑虑，企业要招募到好员工就会更 困难。而且当劳资发生工资上的争议，要由劳动部进行调解或仲裁时，NWC 的工资纲领会是很有效的判断依据。 10.问：NWC以往所做的工资纲领都是建议调高工资吗？ 答：不是。虽然大多时候NWC的建议都是调涨工资，但也会因为经济情势的转 变，做出调降的建议。 11.问：听说NWC曾提出变动工资的建议，它的意义是甚麽？ 答：NWC是有提出变动工资的建议。因为僵化的工资会让新加坡丧失竞争力， NWC认为工资应该结合劳工的表现，例如透过KPI[4]来调整工资，NWC订 出弹性工资建议後，再交由工会与雇主进行谈判。 六、 参访心得 经过五天的参访和拜会NWC主席後，我对新加坡的社会对话机制有一些心得，略述如 下： 1. 社会对话是新加坡劳资关系的特色 社会对话在新加坡已经推行将近四十年，三方夥伴关系的建立是新加坡独特的劳资关 系，和台湾目前仍然属於政府规范型的劳资关系有很大不同。 2. 新加坡社会对话的建立是个长期互动建立信任的过程，也有许多因素来配合 新加坡一开始的劳资关系也是承袭西方的对抗模式，劳资冲突罢工事件频生，今天稳 定的的社会对话是经过数十年推动，三方建立彼此信任的成果。新加坡依赖外资的经济 环境、人民行动党的长期执政、单一的全国总工会NTUC和雇主联合会、NTUC与人民行动 党的共生关系，都是促使新加坡走向社会对话三方夥伴关系的催化剂。但是台湾的政经 情势、劳资双方组织代表性不足、工会力量薄弱、劳资政三方缺乏对社会对话的认知与 素养，以及数十年来政府对劳资关系采取掌控介入的问题，短期间很难在台湾实践理想 的社会对话。 3. 新加坡社会对话的决议不是靠法律强制力来落实 NWC对工资提出的纲领虽然须经内阁批准通过，但对劳资双方仍然不具有法律的强制 拘束力。这种不靠法律强制效果来执行对话决议，而是由社会同侪压力及调解仲裁将对 话决议列为重要判断依据来达成的模式，必须有高度的社会运作惯性及行政作为。反观 我国，目前具有对话型式的会议，不仅决议非依一致决产生，也无法律拘束力，又无劳 资愿意主动遵守的惯性，想要像新加坡般由劳资自愿落实，短期恐非易事。 4. 三方成员各自组织的内部矛盾要有能力整合 社会对话中的任一方，在其内部中仍会存有矛盾，如果这些内部矛盾无法化解，破碎 的一方甚至二方、三方，就很难进行社会对话。在台湾目前的劳资团体间，普遍存在人 人有话说，个个争当老大的心态，不同产业的劳资又各有各的立场和利益，意见冲突在 所难免，要先做好内部整合恐怕大不易。 5. 调解及仲裁仍是必要的制度 尽管新加坡以社会对话建构稳定的劳资关系，绝大多数的劳资歧见也可以透过对话来 化解，但是仍然难以避免会有劳资自治无法解决的争议发生，这时劳动部门的行政调解 和工业仲裁庭的最後仲裁，就成为必要的争议处理机制。台湾的社会对话尚未成形，劳 资争议案件很难藉由劳资自治化解，实务上是靠协调、调解及诉讼来完成，行政机关及 司法系统必须耗费大量人力及时间处理劳资争议，就算未来真能落实三方对话机制，有 效的调解及仲裁制度也将是必要措施。 6. 工会要有实力去进行社会对话 新加坡的工会能顺利扮演好社会对话的角色，除了工会有协商的意愿外，工会本身必 须具有对话的能力，这其中牵涉到人员的数量与素质，经费的充裕和工会在政治与社会 的影响力。如果没有政府的支持和工会的多方发展，NTUC不会有充裕的经费维持庞大的 人力，进行社会对话及相关会务的推动；如果没有九大合作社及六个职总机构的设立， 让NTUC的触角伸入新加坡各个社会领域并进行工会干部及劳工培训，建立其代表性及影 响能力，否则以NTUC会员数仅占新加坡总劳动力约20%的状况来看，工会是很难有实力去 和政府、雇主进行平等对话。这些NTUC的优势，在台湾的工会中是极度匮乏，如果台湾 要推行社会对话，工会实力的提升，恐怕也少不得政府的有效协助，至少在一定的过渡 成长期间。 7. 纵然新加坡目前社会对话运作看似成功，但对工会组织仍有隐忧 大量的工会成员进入政府担任要职或是成为三方对话的代表，长期下来可能会有脱离 基层，妥协性强的状况产生，对於先天上劳资间对抗的本质会也可能退化，当种种促成 新加坡进行三方对话的因素消失时，作为劳工运动主体的工会，恐怕连行使争议行为的 意愿、能力都不足，届时如何在变动的劳资关系下为确保劳工权益而战。 七、 结语及建议 在此次新加坡之行中，不断的由NTUC所提供的简报资料及媒体中，看到「林瑞生[5] ：数据显示劳资政合作能有效制造工作」、「总理：继续加强劳资政夥伴关系」、「独 特的劳资政和谐关系是我国竞争优势关键因素」、「狂风巨浪我不怕 三方团结拼一拼 [6]」的报导，显示出社会对话是政府，也是工会赞同并积极推动的方向，面对这一波全 球金融危机带来的就业冲击，社会对话也继续成为新加坡冲破难关的支柱。 他山之石可以攻错，看看新加坡独特的社会对话和谐劳资关系，确实有值得我们期 待和学习的地方。但是社会对话和许多在国际间运用的制度一样，不一定能全盘移植至 它国，还必须考虑各国特有的处境与条件。仅以个人的见解，对未来我国要推动社会对 话提出下列建议： 1. 持续对劳资双方，甚至政府部门进行社会对话的宣导工作，让三方对社会对话有正确 的认识。 2. 政府部门要改变长期以国家介入劳资关系的作为，也要有不畏惧交由对话处理劳资关 系的态度。 3. 劳方要改变仰赖政府制定法令及行政介入的习惯。 4. 社会对话有不同层级与范围，可从较低层级及较小范围进行。 5. 过渡期间政府要给予制度及经费的支援，协助工会具有对话的实力。 6. 工会法及劳资争议处理法修正案，应该朝向提升工会实力及建立快速有效争议处理机 制进行。 7. 赋予对话决议有强制力，可能是初期必要的作为。 -------------------------------------------------------------------------------- [1] NWC主席依例皆由大学教授担任，现任主席林斌为医学教授，曾任国立大学校长。 [2] 有关李光耀促请新加坡劳资双方放弃传统对抗心态，改采合作模式的历程，在《李 光耀回忆录》这本书中有很详尽的介绍。 [3] 查顿之家原则（Chatham House Rule）是指在会议中的每一个人，都可以自由使用 会议中的资讯，但不能对外引述发言者的身分或其代表的组织。 [4] KPI（Key Performance Indicators）中文翻译为关键绩效指标。KPI是一项数据化 管理的工具，通常用於将公司、员工、事务在某时期的表现透过指标来呈现。 [5] 林瑞生为NTUC现任秘书长。 [6] 这是2009年1月30日NTUC出版的「职总周报」的头版标题，NTUC宣示将以积极的态度 ，团结劳资政三方力量，协助劳工应付经济衰退。 --

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