http://www.iing.tw/policy_white2_1.aspx 前言 　　台湾的劳动力人数为1,114万6千人（2011年），其中就业人口有1,067万人，劳动参 与率57.96%。其中，妇女劳动参与率49.67%，男性66.56%。显见女性劳动参与率仍有很大 的提升空间。职业结构已高度後工业化，服务业就业人口占总就业人口的58.84%，工业只 占35.92%，农业人口更掉到5.24%。由於服务业有利於女性就业，因此，就业人口的性别 比例已拉近为56:44。 　　失业率从2008年的3.96%，一路攀升到2009年的5.85%，2010年才又下滑到5.21%。这 是继2002年网路泡沫化造成高失业率达5.17%以来的新高。在亚洲各工业国家中表现较差 ，比日本的4.7%，香港3.5%，韩国3.3%，新加坡1.9%差。即使到2011年5月，失业率还高 达4.27%，失业人口47万6千多人。以教育程度言，大学及以上程度者失业率4.8%最高。以 年龄言，15至24岁年龄者失业率11.73%最高。 　　近十余年来，由於劳工薪资成长率远低於经济成长率，国家经济发展的果实并未分享 给大多数的薪水阶级；再加上人力派遣、部分工时、短期就业等非典型就业人数增加，劳 工陷入工作贫穷的风险大增。 　　民进党执政期间推动一系列劳动政策，如永续就业希望工程（2001）、照顾服务产业 通过原住民族工作权保障法(2001)、两性工作平等法(2002)、就业保险法(2002)、大量解 雇劳工保护法(2003)、 劳工退休金条例（2004）等重要劳动立法。还有部分法案在2008 年政党轮替後才通过，但也是民进党执政时期即已草拟或修正，如劳工保险条例修正 (2008)。 　　国民党在执政後，面对全球金融危机，推出如「立即上工」、「短期就业方案」、「 大专毕业生至企业职场实习方案」、「黎明就业专案」等。这些方案期程都只有半年到一 年，且都全额补助企业或非营利组织、公部门，薪资日薪800，月薪22,000，工作内容以 清理、打杂、文书作业的外加人力为主，既达不到人力资本累积的效果，也只是暂时缓和 失业率数据攀升，更严重的是造成低工资就业，无助於解决青年失业与工作不稳定的问题 ，反而严重地伤害青年就业意愿与信心。 壹、当前重大的劳动议题 1.　失业问题 (一)居高不下的失业率：长期失业与青年失业 　　2008年9月金融海啸引发全球经济危机後，台湾出现史上第三波失业潮。失业人数从 2008年9月的46万4千人增加为2010年2月的63万4千人，在1年半内增加了失业者17万人， 成为史上的最高峰；虽然金融海啸後2010年12月的失业人数已减少为52万人，但是长期失 业者却从2008年9月的6万6千人快速增加为2010年5月的11万1千人，增加速度是史上第二 快，而且2011年1月的长期失业人数还有9万人之多，仍然远高於金融海啸前的人数，显示 结构性失业造成的长期失业问题仍然十分严重。 　　除了部分国、高中学历外，就属无职场历练的初次求职者。因此，如何协助青年能够 在离开学校後，迅速且顺利地进入「稳定的」的劳动市场之中，绝对是台湾目前就业和教 育体制的共同课题。 （二）不当的短期救失业率措施 　　面对金融海啸造成的高失业率，国民党政府的就业策略是以「振兴经济、发展产业」 为主，并将「促进就业」列为经济发展的目标之一，推动各项就业促进方案，结合政府与 民间资源来创造就业机会。因此从2008年11月起，采取了各项短期的「促进就业」措施， 以创造暂时性的就业机会，降低失业率。但是这些措施的共同核心问题在於：多数都是依 循「非制度性」的短期应急就业方案，而不是「制度性」的中长期就业方案，这种企图「 以短期方案来解决长期失业问题」的思维，从2011年初却仍然有多达9万名以上的长期失 业者，就可以看出明显的治理失灵。 　　从2008年11月起实施一年的「政府短期就业措施」有10万2千名，2008年9月起实施一 年的立即上工计画有4万6千名失业者参与，可见金融海啸期间实施的这二类促进就业方案 的参与人数都比2003年时多，即对於短期促进就业方案的「政策依赖」程度已更严重。 　　此外，政府也推出「大专毕业生至企业职场实习方案」、「黎明就业专案」、「返校 充电」等，但仍缺乏让年轻人从学校到工作阶段的转衔机制，学校和企业需求间的技术落 差，不断重回校园的过程，不仅无法解决两者之间转衔的问题，更可能导致沉重的社会成 本。而短期和低薪的实习过程，不仅无法让青年获得足够的经济安全，亦无法培养足够的 人力资本和工作经历。其次，高等教育的盲目扩张，更让青年劳工处於低薪的劳动阶级。 最後，企业往往在实习期满後，优先解雇该等人，使得青年劳工又落入另一个失业的循环 。 （三）就业保险的实际领取率偏低 　　2008年9月至2009年8月的每月平均失业人数为58.9万人，每月平均只有82,103人领有 失业给付，仅占全部失业人数的13.94％，显示就业保险的实际领取率偏低。因此，整体 就业安全体制在金融海啸期间明显曝露的治理危机是：由於以就业保险制度为核心所建构 的就业安全网，回应高失业危机的能力严重不足，因此政府才会比2003年失业潮更加「政 策性依赖」各项短期应急的促进就业方案，企图弥补就业安全网的破漏失灵。 2.　工作贫穷 （一）工作贫穷人口倍增 　　过去10年来，低收入户内的总人数从2000年的15万6千人，持续增加为2010年的27万3 千人，创下历史新高的记录，11年内增加了11万7千人之多。而随着贫穷家户内总人数的 增加，严格定义下的工作贫穷者（低收入户内15岁以上人口中的工作者）比率与人数，也 逐渐升高，从2001年的25.67%（25,709人），上升为2008年金融海啸时的27.86%（39,272 人），其中有高达46.82%的工作者，从事临时性或季节性的非典型工作。 　　由於我国的低收入户界定较严格，低估了工作贫穷的严重性。如果从劳工月所得低於 基本工资的人数来看，从2006年的57万2000人，爆增到2010年的72万2000人（占总受雇人 口806万6000人的9%），而受雇者的每月工作收入低於3万元的总人数在2010年更高达359 万7000人，占总受雇者的44%。 　　近年来，派遣、部份工时、定期契约、派遣劳工人数暴增，部份工时工作者从2001年 的10万2千人增加为2010年的38万4千人，定期契约工作者人数则从2001年的12万5千人增 加为2010年的18万6千人，派遣工作者人数更是上升明显，从2002年的7万6千人增加为 2010年的35万3千人。其中，派遣劳工往往必须面对就业不稳定、同工不同酬，以及恶劣 劳动条件等不利待遇；而部份工时劳工除时薪之外，更时常面对雇主逃避社会保险责任的 问题，不仅造成国内工作贫穷化，也让许多劳工曝露在没有社会保险保障的环境。可见工 作贫穷人口问题严重。 （二）失败的工作所得补助方案 　　国民党政府从2008年9月开始实施「工作所得补助方案」，类似美国的Earned Income Tax Credit,EITC），宣称采取「负所得税」（Negative Income Tax）概念，并 且与「工作福利」（workfare）（有工作才有福利）概念结合，协助工作贫穷者。但其实 主要目的在於防弊，而不是真正要协助工作贫穷者，也就是将失业者都假定视为「潜在」 的「不负个人责任的福利依赖者」。由於相对较多数的工作贫穷者从事非典型工作，工作 贫穷者在从事非典型工作时，何时工作会中断，并非自己能够决定，而是由雇主决定，当 工作中断後过渡到下一份工作的期间究竟有多久，也不是工作贫穷者能够确知，如此一来 ，工作贫穷者的工作中断无收入，又无法获得补助，岂非是双重打击？工作所得补助方案 的政策效果极低，实施一年後即寿终正寝。 3.　劳资关系 （一）积弱不振的工会组织 　　作为现代工业国家重要社会力量，也是劳工利益代表组织的工会，在台湾一直处於积 弱不振、难以发挥应有功能的状态。台湾明显由企业宰制劳动关系，劳资地位悬殊而不对 等，无有关劳动与经济条件的真正协商，雇主恣意违反劳动法令之普遍，工时过长与管理 过严，乃至於雇用关系之极不稳定，弱势劳工族群（中高龄、青少年、原住民、怀孕女性 、非典型等）之处境堪虑，甚至劳工所得之停滞不前，其实均与工会之孱弱、集体劳资关 系之不发达，有密切的关联。稳定维持超过123万家企业的台湾社会，却仅有一千家不到 的产业工会组织。不只工会结构性力量不足，更有工会法令守旧、政府管制色彩过浓、侵 害劳工团结权之不当劳动行为猖獗等严重问题，尤使工会难以扮演其现代社会中应有的角 色。 （二）劳工缺乏公司治理参与 　　在经济全球化时代的今天，企业伤害股东、投资人、劳工，乃至於整体社会普遍利益 之情事时有所闻，「公司治理」（Corporate Governance）乃是当代显学与主流。然而， 欧陆国家已有超过50年成功经验之以劳工参与为主的公司治理模式，在台湾未见任何实践 机会。换言之，台湾以劳动集体力量为後盾的劳工参与，仍处於极不发达的阶段，此无非 许多劳动暨社会问题的根源所在，必须加以体认与检讨。 （三）保守的劳动三法 　　目前政府的工会政策，随着2011年5月1日之新劳动三法施行，迈向新的时代。新劳动 三法所标榜的工会政策，例如工会组织自由化、强化协商能力、加强相关保护等，基本上 虽值赞同，但在整体政策内涵的形塑上，却处处充满着逻辑矛盾与作法不一的尴尬，反使 表面上看来无甚争议的政策主张，有值得重新审视的空间。例如，企业工会限制组成人数 过严，全国性联合组织门槛过高，行政管制太多，公务员不准组织工会，限制特定产业之 工会争议手段，合法争议手段涉及其他如警察与刑事法律之责任不明，或难以改变劳工无 由协商等现实，这些都是应予检讨的问题。 从另一积极面来说，合乎公司治理法则的劳工共同决定，亦属集体劳资关系的一环，特别 在民营企业部门，政策上仍有加以推动与努力的空间，如何使劳工透过工会组织、或甚至 无工会时之藉由其他劳工利益代表组织，来参与企业管理，亦属未来集体劳资关系政策上 应加以思考建构之重点；就此，目前的政府太少着墨，或至少尚未建制足以有效推动的机 制与体系，这些都是政策上明显的缺失，实有检讨改进的必要。 4.　劳动保护 （一）台湾平均工时，在全球名列前茅 　　台湾劳工的全年平均工时，在全球的工业化国家中名列前茅。根据劳委会在2011年公 布的调查，台湾有高达近五成的劳工(49.23%)都有加班状况，但其中有12.29%曾经有未领 到加班费或补休，也就是约有近百万劳工曾被雇主违法不给加班费。有多达26.75%（偶尔 20.79%+经常5.96%）的劳工每日工作时间常超过劳基法规定的12小时上限，另外曾经一个 月内加班超时者有13%。因为超时工作影响身心健康及家庭的劳工都高达四成以上，有80 万劳工深受过劳之苦。 （二）超时工作的过劳问题严重 　　工时制度的严重被扭曲，劳工「过劳」问题恶化。台湾工时过长的问题由来已久，近 年来更是变本加厉，许多劳工往往在雇主违法滥用劳基法第84条之1之「责任制工时」之 下，休息权和工资给付遭受严重的剥夺，而各级政府却无法落实劳动条件的检查。工时过 长、薪资过低，导致劳工的生理和心理都承受极大的压力，过劳的问题日益恶化。 （三）职业灾害救济缺完善措施 　　职灾劳工的救济散落各法规，严重侵蚀劳工的权益。当劳工不幸遭遇职灾，立即的救 济及协助更显重要，惟目前这上救济却散落在劳基法、劳保条例及职灾劳工保护法之中， 使得不幸中的劳工无所适从。 贰、政策主张 1.　失业对策 （一）强化就业安全网，建立「失业救助」制度。 　　在加强长期失业者「所得安全」保障的基础上，积极协助长期失业者再就业。目前失 业给付期限一般只有6个月，对於已领完失业给付却依然失业的长期失业者而言，无法解 决其困境，因此有必要仿效欧洲先进国家，建立失业救助制度，针对已领完失业给付且家 户收入低於贫穷线者，经过就业谘询评估，确认无法立即就业，应提供失业救助津贴。在 领取期间，应协助长期失业者能够从救助体系重返劳动市场再就业，提供长期失业者的就 业谘询，包括技能评估、个别寻职协助、训练资讯、工作经验与态度的谘询。 （二）依照长期失业者的个别需求，拟定「个别化协助长期失业者就业行动计画」。 　　2009年5月时虽然已经修法将「长期失业者」纳入就业服务法第24条，使其能够获得 就业安全网相关津贴的初步保障，但是完整的「长期失业者协助方案」却仍未见政府依法 施行。就业谘询人员应加强提供长期失业者正确的劳动市场就业资讯，建立适应劳动市场 实况的薪资期望，并依照长期失业者的个别情形，拟定适合不同长期失业者的就业行动计 划，如参与就业训练、推介就业、雇用奖助就业、公共就业。 （三）修改「就业保险延长失业给付实施办法」，放宽经济危机时期的延长失业给付启动 门槛。 　　目前延长失业给付启动门槛为失业率连续就业保险4个月达3.3%以上、且失业率连续4 个月未降低，可延长失业给付期间至9个月；就业保险连续8个月达3.3%以上、且失业率连 续8个月未降低，可延长失业给付期间至12个月。以金融海啸期间最高的就业保险失业率 为2009年6月的2.5%、当时失业率为6.3%来看，根本无法达到启动门槛。因此应放宽启动 门槛为「就保失业率达到2.5%以上、且失业率连续四个月未降低」，即可启动延长失业给 付至9个月；「就保失业率达到2.5%以上、且失业率连续8个月未降低」，即可延长失业给 付至12个月。 （四）建立完整的「青年失业者加强协助就业方案」，提供青年失业者获得就业谘询。 　　1.　推动「青年个人化加强协助谘询方案」。聘请就业谘询专家，提供失业青年个人 化的深度谘询服务，以促进青年失业者能够再整合纳入社会体系内，建立青年长期失业者 的正确就业市场观念与态度。 　　2.「青年再就业」方案。依照就业谘询之需求推介青年失业者至适合之企业工作时， 积极协助青年失业者与企业雇主签定「就业协定」，除提供雇主获得雇用奖助外，并提供 「就业谘询」证明，确认青年具备正确之工作观念与态度，以加强雇主的雇用信心，协助 青年失业者转化成为积极的寻职者。 2.　工作贫穷对策 （一）定期调整基本工资至合理水准，以提升工作贫穷劳工负担本人及其家庭基本生活费 用的能力。 　　根据国际劳工组织「最低工资公约」，最低工资的宗旨是「战胜贫穷，政府应依当地 社会与经济状况，调整法定最低工资，以满足全体劳工及其家庭成员需要」，也就是政府 应该衡量消费者物价水准成长情形、劳工生产力水准成长情形、失业率等社会与经济发展 情况，适时调整最低工资，使实际工资足以负担劳工及其家人的基本生活费用。以2009年 劳工每人平均扶养人数为1.25人、台湾省每人每月最低生活费为9800元来计算，劳工与被 扶养亲属，每月最少必须有22,000元以上，明年开始实施的基本月薪18,780元的水准，显 然不符合ILO之宗旨，有必要再行提高，基本时薪应「阶段性调升」到至少112元，除保障 包括年轻人及学生打工族的时薪工作者外，也可将劳动市场导向一个较安定的月薪制工作 形态。 （二）加强提供贫穷家庭内具有工作能力之失业者的就业能力，以积极协助贫穷家庭的失 业者再就业。 　　根据「2008年低收入户生活状况调查报告」的研究显示，低收入户致贫主因为户内无 工作能力者众多，低收入户家计负责人希望政府协助就业或创业者高达46.69%，显示政府 除应持续加强对低收入户各类补助满足其生活基本经济需求外，还应该藉由增加职业训练 机会及诱因、提供雇用奖助就业、强化推介就业服务等方式，以提升贫穷家庭内失业者的 就业能力与就业机会，强化其再就业的意愿与条件。 （三）应依照「平等劳动待遇」原则，以保障从事非典型工作之工作贫穷劳工的基本劳动 权益。 　　根据内政部在2008年的公布之低收入户生活状况调查报告，低收入户的工作者中，有 高达46.82%的工作者是从事临时性或季节性的非典型工作，因此应修订劳动基准法，来保 障从事非典型工作之工作贫穷劳工权益。 1. 增订「部分工时劳工保护」专章。依照工时、工资或保费分担之比例，享有与全时 劳工同等之社会保障，包括失业给付、母性给付、疾病给付、残障给付、老年给付，让部 分工时者也应与全时工作者享有平等的待遇。 2. 增订「劳动派遣保护」专章。透过明确的法律规定，限制劳动派遣的不当扩张，并 明确化雇主的责任，保障派遣劳工权益，包括：落实同工同酬、禁止登录型派遣，及派遣 劳工於同一要派公司工作超过一年就有权利成为要派公司之不定期契约工。 3. 政府机关应限制使用派遣劳工。政府机关必须检讨目前过度使用派遣劳工的情况， 凡属於执行法定公权力的业务、长时间、全时的工作，如有职缺应雇用正式员工补足之。 3.劳资关系 （一）工会组织真正自由化。 　　打破组织人数门槛，废除成立工会或联合组织之限制。同时开放公务人员组织工会， 进一步推动公务员体系走向透明、沟通、平等、开明与进步。并修改工会法暨公务人员人 事法令相关规定。 （二）通盘检讨改进行政权对於工会之管制。 　　废除不合时宜的人民团体法色彩之相关规定，例如对於法人机关、会议、相关行为等 之限制与监督。修改工会法条文，并一并思考人民团体法之存废修正。 （三）工会争议行为仅须建构後端的民刑事法律责任体系，无须法律的事前划定与限制， 以符合国际人权公约精神。 　　继续强化劳工团结权与工会协商权之保护，认真面对不当劳动行为之问题，强化实体 与程序双重面向之规范建制与实践。通盘检讨工会法、劳资争议处理法等之内容。 （四）全面建立企业内劳工参与管理模式。 　　与工会或无工会时之其他劳工代表形式结合，推展真正具有效用的公司治理模式，保 障劳工并强化台湾企业体质。在政府部门相关工会暨集体劳动关系事务职掌上，建构新的 政策路线，以扶植而非管制或监督作为人民团体之工会为核心目的，同时认真推动社会对 话，进行不同层级之劳资沟通与协商。修正公司法、劳动基准法、劳资会议实施办法、国 营事业管理法等相关条文。 （五）重新建构公司治理之内涵体系与结构。 　　纳入劳工参与之思维与作法，得参考不同模式之优劣（例如欧陆、英美与日本），找 寻出最符合台湾本土需求之方式。整合不同行政职掌与领域之部门，特别是将来之劳动部 、经济部、经建会，建立一贯之集体劳资关系观念与政策，避免目前多头马车各行其道， 甚至相互矛盾与对立。 4. 劳动保护 （一）建立「积极辅导」为主的工时制度。 　　现行劳基法之工时制度系以「处罚管制」为主，过度僵化的结果，导致「多数劳工超 时工作成为违法常态」的畸型现况。应重新依照「劳工之社会与经济生活实际需要」、「 雇主之实际生产需要」，重新建立以「积极辅导」为主、「处罚管制」为辅的工时制度， 创造「劳工、雇主与政府」三赢的工时政策。 （二）修订劳基法第84条之1的规定。 　　中央主管机关应全面检视现有已认定之「责任制工时」行业与职业，根据实际工作需 要，重新认定现有「责任制工时」行业与职业之必要性与合理性，确认属於「责任制工时 」之行业与职业，则应依照不同劳动强度、工作性质及行业特性，订定适合各类行业与职 业实际工作需要的工作时数标准规范。 （三）落实严密的劳动条件检查机制。 　　现行劳动检查权除了劳委会之各区劳检所之外，只下放给北高直辖市，造成其他五都 不满。另外，各工业区与科学园区更以「特区化」的方式，享有区内的劳检权，造成「球 员兼裁判」、「一国多制」等现象，许多劳工因此面临过劳风险。雇主违法以致劳工权益 受损问题严重，而各级政府机关却往往在人力不足的情况下束手无策。因此，未来应补足 劳动检查人力，确实落实劳动检查，保障劳工基本劳动条件及安全。 （四）职灾保险应单独立法。 　　为改善紊乱的职灾救济制度，应将职灾保护相关法规整合，职灾保险单独立法，简化 救济程序，保障不幸遭遇职灾的劳工，获得即时的正义。 -- 我们的法律非常平等，它一视同仁地，同时禁止富人与穷人偷面包、行乞、在桥下睡觉。 "The law, in its majestic equality, forbids rich and poor alike to sleep under bridges, to beg in the streets, and to steal their bread." -- Anatole France --

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