※ [本文转录自 Urban_Plan 看板 #1Ckp5QGw ] 作者: doublechiu (球球) 看板: Urban_Plan 标题: [文章]政治考量下之都市更新 时间: Mon Oct 18 01:24:40 2010 一直以来有很多批评 不过都没有很完整的论述 今天在新潮流的智库发现一篇 作者杨重信是国内空间规划领域满有名的学者 内文对於相关的法规、概念都有完整的介绍 对於可能造成的问题及其原因也列得很详尽 最重要的是最後还有提出作者认为理想方案 觉得可以看看 ------------------------------------------ 政治考量下之都市更新 作者 杨重信 http://0rz.tw/5XlMR 台北都会地区尤其是都会中心与捷运车站周边地区之房价居高不下，豪宅价格更是屡创新 高，使得真正想要购屋居住者难以负担，望屋兴叹之余，只能怪罪政府过度向建商、财团 与富人倾斜，放任其将房屋当作商品来囤积与炒作。民众对高房价不满怨气之高，可以从 行政院研考会於2009年11月25-29日举办之「十大民怨你来投」网路票选结果以「都会地 区房价过高」为民怨之首而窥其一斑。 吴内阁提倡「庶民经济」，在「改善庶民生活行动方案」中提估机场捷运沿线站区 周边土地开发－A7站区开发案，计画增加住商土地供给约90公顷，以及提供平价住宅用地 15.71公顷，企图平息庶民对高房价之怒，但此计画从规划、土地开发、到房屋兴建完成 少者要4、5年，长者甚至有可能超过10年，也就是说远水救不了近火；而且，政府对此开 发案是否会再向建商与财团倾斜，继续放任建商与财团囤积土地与房屋，哄抬房地价，使 得庶民想要拥有一间合理价位住宅（affordable housing）栖身之希望再次落空，实在难 以预料。为平息庶民对「豪宅」炒作领导房价上涨，造成庶民一屋难求之困境，台北市政 府预计明年7月开始课徵「豪宅税」，各界对此「不痛不痒」的豪宅税批评很多，除了台 北市长及其团队外，大概没有民众会笨到相信「豪宅税」可抑制房价并促进租税公平。中 央银行在这波平息高房价民怨的秀场中也没缺席，对豪宅与第二栋以上房屋之贷款利率采 取选择性信用管制措施，惟其所谓之「三缩措施」所限缩的范围与幅度实在太小，预期成 效有限，相较中国在抑制房价方面所采取之强硬政策，部分国内学者痛批央行作为简直「 如同打假球」。 在「虚张声势」、「虚晃一招」、「敷衍了事」、「打假球」之抑制都会高房价过 程中，台北市长郝龙斌或许是为了转移民众对豪宅的注意力，或是为一剑双鵰，一方面吸 收选票，另一方面照顾建商与财团利益，在都市计画学者出身之副市长策划下高举都市更 新的旗帜，在原来可获得法定容积 1.5倍之容积奖励政策外，另祭出屋龄卅年以上老旧建 物更新可获得法定容积2倍之容积奖励政策，标榜30年老旧建物重建可获得「免费换新屋 再加一车位」之利益，且声称这个政策之实施将有20万户、约100万市民受惠；亦即，直 接受到影响之户数与人数分别占全市之20.16％与38.46％；若将新引进之家户与人口、以 及更新单元周边地区受到影响之家户与人口纳入计算，则受到此更新奖励政策影响之家户 数与人口数势必会超过全市总数之50％。受到此更新奖励政策直间接影响之家户与市民是 如此庞大，其显然为一个重大决策，但是台北市政府之决策过程确是无比的「粗糙」、「 草率」、「任意」、以及「专断」，既未做过周详之「政策或法规影响评估」（ Regulatory Impact Assessment，RIA），亦未提出严谨之配套措施如：都市细部计画地 区之容积总量管制、新单元计画对周边地区之环境冲击评估、更新奖励造成公共设施容量 不足之应变措施等，即在「政治正确」挂帅下，喊出「百万人受惠」之口号，遽然做出决 策，并在副市长之主导下，将台北市都市计画委员当作工具来用，迅速在都市计画委员会 议上通过无助於提升都市环境品质之更新个案申请变更都市细部计画之审议原则。台北市 政府之老旧建物更新2倍容积奖励政策已底定，近日内即将公告实施了，但是各界对政府 过度仰仗建筑容积奖励之都市更新政策可能造成後果之疑虑与争议仍存，例如：「都市更 新到底谁得利？」、「都市更新可以抑制房价上涨吗？」、「都市更新可以改善居住环境 品质吗？」、「都市更新建筑容积奖励合理吗？」、「我们所需要的是什麽样的都市更新 ？」，这些质疑或问题都不是容易回答之问题，本文以下对这些疑虑与问题提出一些看法 与判断，供进一步探讨之参考。 壹、都市更新到底谁得利？ 目前之都市更新几乎都是更新单元之更新，建筑基地一般达2000平方公尺以上即可 划设为更新单元。更新单元之划设可由主管机关划定或由土地及合法建筑物所有权人自行 申请划定。更新单元事业计画（拆除重建计画）之实施可以由土地及合法建筑物所有权人 组织更新团体自行实施，或是委托都市更新事业机构（一般为由财团或建设公司组成）实 施。现行之单元式都市更新实际上为可建筑基地之房屋改建行为，其与都市更新条例发布 实施前改建行为之主要差别在於将其界定为都市更新後可获得钜额之「更新奖励容积」。 依现行内政部发布「都市更新建筑容积奖励办法」之规定，都市更新事业计画范围 内之建筑基地可获得法定容积1.5倍之奖励容积，被指定为策略性再开发地区之更新奖励 容积更可达法定容积之2倍，另台北市政府不知依据何法令自行规定屋龄卅年以上老旧建 物更新可获得2倍之奖励容积。此种以钜额奖励容积为诱因之都市更新政策到底谁得利？ 建筑容积是一宗建筑基地上容许建筑之楼地板面积，建筑容积是一种财产权，建筑基地容 许建筑之容积愈大，其土地价值愈高，建设完成後之房地产总价值也愈大。对适用更新容 积奖励之土地及建物所有权人而言，更新奖励容积就像是「天上掉下来的礼物」，因为政 府之「德政」使他们不必付出代价或付出极少之代价即可获得庞大之利益。 不过并非更新单元内之土地及建物所有权人都获得相同之利益，其中，很明显的以 拥有大面积土地之财团及大地主所获得之利益相对较大，因为其可节省产权整合或徵求其 他地主同意之交易成本，以及有能力自行实施更新，实现更新奖励容积之利益，或是经由 更新单元土地买卖即可实现奖励容积之资本化利益。产权分散之更新单元内土地及建物所 有权人，一般很难达成更新共识，且没有财力自行办理更新事业计画，所以只能委托更新 事业机构（一般为财团或建设公司）实施或接受更新事业机构所提之条件参与更新，此种 委托实施之实际操作模式为单元内土地及合法建筑物所有权人提供土地与建筑物，更新事 业机构提供资金，合作实施更新，於更新完成後，则采取权利变换方式，按更新前土地及 合法建筑物所有权人权利价值及更新事业机构提供资金之比例，分配更新後建筑物及其土 地之应有部分或权利金。换言之，此种都市更新方式与传统之地主与建商「合建」方式差 异很小。 依现行都市更新权利变换之规定，原土地及建物所有权人之权利表面上是有受到保 障，但是实际上因为「合建」双方之资讯不对称，更新事业机构拥有较充足之资讯，在权 利之计算与分配上容易取得主导地位，因而可获得较大比例之利益。换言之，此种合建式 之更新事业计画实施方式对原土地及建物所有权人较为不利，实施者所获得之利益远大於 原地主与建物所有权人。换个角度来看，目前更新事业机构或建设公司所喊出之口号为参 与更新之房屋可以「旧换新、小变大」，台北市政府则喊出卅年建物可以「免费换新屋再 加一车位」；此种口号对更新单元内之土地及建物所有权人似乎很有说服力，但是细加计 算则可发现对原地主及建物所有权人不一定划算，因为容积奖励可达法定容积之1.5至2倍 ，再加上其他各种名目之容积奖励与免计容积後，实际兴建出来之建筑容积将达法定容积 之2至3倍，而原地主及建物所有权人所分得之楼板面积也不过比原面积多一点而已，但更 新後其土地持分将仅剩下原来之33％至50％；换言之，所谓之「旧换新、小变大」或是「 免费换新屋再加一车位」其实是牺牲一半到三分之二之土地所有权换来的，此换屋代价是 否划算，值得更新单元内原地主及建物所有权人请专业者加以精算。再者，更新容积奖励 是按法定容积加成，原法定容积率高的地区所获得之奖励容积愈多，此使得原既得利益高 之土地（如市中心或捷运车站周边土地）及建物所有权所获得利益更高。总之，现行之都 市更新利益分配到处可看到「向财团、大地主、以及既得利益倾斜」之现象。 贰、都市更新可以抑制房价上涨吗？ 房价基本上是由房屋市场供需法所决定，钜额容积奖励政策果真能加速都市更新， 大量增加房屋供给，而影响房屋需求之人口、所得、房贷、房地税等因素维持不变，则当 前都会区所呈现之房价上涨趋势当然会受到抑制。但是钜额更新容积奖励政策真能加速都 市更新，大幅增加房屋供给，发挥抑制房价之作用吗？本人判断其可能性不高，因为：（ 1）都市更新之主要困难为土地产权分散，不容易达到可申请或实施都市更新之法定土地 及建物所有权之人数、土地总面积及合法建物总楼地板面积之门槛。钜额容积奖励随然可 提高获利，以及提高更新事业机构（建设公司）之让利空间，但原土地与建物所有权人所 期待之分配利益也相对会提高，所以达成更新协议之难度仍存，因此，除财团或建商所囤 积之土地或更新单元内土地产权单纯者外，一般之更新计画仍难成功，所以更新所能增加 之房屋供给不太可能短期内大量增加，尤其是一般民众所需之合理价位住宅之供给增加量 可能仍然非常有限。（2）都市更新容积奖励按原法定容积率计算，原法定容积率愈高者 可获得之奖励愈多，潜在获利也愈大，更新之机会也愈高，此等土地一般是座落高地价与 高房价之地区，更新後之房地价会比更新前更高，此将会带动周边地区房价上涨，而将使 得期待透过都市更新抑制房价之希望落空。（3）老旧建物更新可获得2倍奖励容积之政策 ，会使得老旧地区之土地因可建容积之增加而增值，以及使得老旧地区土地与建物市场投 资需求增加，或甚至引发财团、建商与投机客囤积炒作老旧地区房地价之现象，此将会助 长都会地区房价之上涨趋势。总之，高容积奖励之都市更新政策，对於房价之抑制以及合 理价位住宅供给之增加可能不但没有帮助而且还会使情况愈来愈糟。 参、都市更新可以改善居住环境品质吗？ 都市更新条例第一条揭櫫都市更新目的之一在於改善居住环境，但是现行都市更新 制度显然是大反其道而行。现行都市更新除可获得法定容积1.5倍至2倍之奖励外，尚可获 得各种政府巧立名目之容积奖励，包括：停车空间奖励、开放空间奖励、时程奖励、捷运 车站周边奖励、台北好好看奖励...，以及容积移转、免计容积等之额外容积；因此，都 市更新後之容积可达法定容积之2.5倍至3倍，此在前已提及。台湾之都市地区皆有实施都 市计画，都市内每宗建筑基地所允许建筑之最大容积（法定容积）於都市计画中早有明确 之规定，都市内之公园、绿地、开放空间、防灾空间、道路系统、上下水道系统、以及其 他公共设施等亦皆早已依都市计画所容许之发展总量及其活动量加以配置及建设。如今， 都市更新容许发展之强度高达法定容积之2.5倍至3倍，而不要求更新地区利害关系人对等 增加公共设施（如公园绿地、上下水道、防灾空间、以及交通设施等）之容量，此将使都 市地区之公共设施水准下降，其理至明；换言之，现行都市更新制度背离与破坏都市计画 ，终将使都市付出代价，让都市生活环境品质因公共设施容量不足或水准低落而陷於万劫 不复之境地。 肆、都市更新建筑容积奖励合理吗？ 一宗基地可发展之建筑容积是财产权之一部分，此部分之财产权主要是经由人口成 长、经济社会发展、以及公共建设（如捷运系统建设、上下水道建设等）等所创造出来， 其中，属於个别土地所有权人所创造或贡献之比例极微；因此，建筑基地上容许建筑之容 积性质上属於社会财富。容许建筑之容积既然属於社会财富，则理应归全民所共享。政府 对此社会财富仅是代理人，除非经由立法，否者，政府不得将此社会财富当作礼物，以奖 励名义送给更新区之利害关系人（尤其是实施者）。换言之，目前都市更新容积奖励作法 殊为不合理。可建筑容积有如国有财产，其管理与处分应立法规范，规范之方向宜思考将 依法或依计画新创造之容积在公开市场上标售，并将标售收入优先作为公共设施保留地取 得、公共建设、以及创造其他公共利益之用；或是将所有新创容积平均分配给全体民众， 土地利害关系人依计画容许作超乎法定容积之发展时，必需向拥有容积发展权而尚未使用 者购买。 伍、我们需要什麽样的都市更新？ 都市有如一个有机体，其房屋与各种实质设施历经长时间之使用後，自然会趋於老 旧或甚至颓败，其所提供之服务机能亦因而降低，为恢复或提升其服务机能，实有必要划 设更新地区并加以更新。但问题是我们到底需要什麽样之都市更新？第一，就都市更新与 都市计画之关联而言，都市更新是都市计画之下位计画，更新地区之划定与更新计画之拟 定与实施，理应接受都市计画之指导，尤其是更新地区土地使用内容、使用强度以及公共 设施之配置更应受到都市计画之规范，所以我们需要的都市更新是在都市计画指导与规范 下有计画实施之都市更新。第二，容积率管制是台湾都市合理配置人口、产业活动、以及 维护公共设施水准之最有效之工具，更新地区除非其所属都市细部计画区之公共设施及自 然环境容受容量有增加，否则，在维护居住环境品质水准之前提下，应无容积奖励之空间 。我们所需要之都市更新是透过都市计画通盘检讨，计算每一细部计画地区或再细分地区 之容受容积，并以此作为容积发展上限，实施容积总量管制，然後在此容受容积总量下实 施容积奖励之都市更新制度；换言之，一个容积总量管制区内，如果没有剩余之容受容积 （剩余容受容积=总容受容积-法定容积）即不得提供容积奖励；一个容积总量管制区内有 剩余容受容积时，才可将剩余容受容积作为更新奖励或创造公共利益之用，但剩余容受容 积用尽时，即应关闭容积奖励之门，俟有新的容受容积被创造出来时再检讨开放。第三， 目前所实施之都市更新并非是整个更新地区（窳陋地区）之更新，而是个别单元之更新， 此种单元式之都市更新面积规模很小（一般2000平方公尺以上即可申请办理都市更新）且 区位分布零散，严格言之，此为老旧建物基地之改建行为，不宜冠上都市更新之大帽子。 此种单元式之建物改建行为，不仅无法就整个窳陋地区在都市计画之指导下作整体之规划 与建设，发挥改善地区居住环境品质与增进公共利益之效益；而且，小单元超额容积之发 展对基地周边地区之环境之冲击很大（如：道路、停车设施、公园绿地、排水系统与其他 公共设施容量之超载，阳光与自然通风权利之剥夺，噪音、废热与废气之排放，私密性或 隐私权之侵犯、原里邻与社会网络之中断等）。我们所需要之都市更新应该是依都市计画 法及都市更新条例规定所划设「更新地区」之整体更新，或起码是就整个更新地区拟定更 新计画，然後以街廓为准来划设更新单元，并且建立更新单元周边地区发展冲击评估制度 （Development impact assessment），内化其对周边地区环境冲击所带来外部成本之单 元更新。第四，可建筑容积是社会财富，不可任意以促进都市更新为名，以无对价或对价 偏低之方式图利都市更新利害关系人；亦即，我们所需要的是一个容积奖励有合理对价关 系、合乎社会公平正义原则之都市更新。 总之，现行都市更新制度有严重之缺陷，建议政府主管机关尽速成立专案，深入评 估现行都市更新法令制度与实施之缺失，抛弃政治利益之考量，回归到改善居住环境品质 与增进公共利益之立法目的，提出现行都市更新法令与措施之改进方案并付之实施。 作者杨重信文化大学景观学系教授 （本文仅代表作者个人意见，不代表本智库之立场） --

※ 发信站: 批踢踢实业坊(ptt.cc) ◆ From: 140.112.155.119 ※ oodh:转录至看板 Policy 10/18 12:52 --

※ 发信站: 批踢踢实业坊(ptt.cc) ◆ From: 61.228.242.131