※ [本文轉錄自 LAW 看板] 作者: technocracy (性愛需要啟蒙！) 看板: LAW 標題: 談我國政治對檢察體系之控制（陳鋕銘） 時間: Sun Dec 5 15:17:26 2004 談我國政治對檢察體系之控制 陳鋕銘（臺南地檢署檢察官 ） 自八十七年六月以來，檢察官改革風起雲湧，並取得絕大多數檢察官 之支持，其對內爭取檢察機關內部之合理資源分配，糾正不合理之案 件干預，對外則以檢察機關之內部改革訴求，爭取人民對檢察官應有 權限之重視，使檢察官不致因政治勢力左右而被殲滅。蓋檢察體系與 警察、情治單位，同為過去政權遂行社會控制之工具。解嚴後政治生 態丕變，在主流與非主流之爭的空檔中，除調查局曾取得一點自由空 間外，檢察體系亦因民主、法治之理念普遍，幾位單打獨鬥英雄之犧 牲，大量新進司法人員進入之生態更異，更由於法院改革派之成功， 而逐漸產生抗拒上層獨立辦案之風氣。但隨著政治上執政黨主流派政 權穩固，重新伸手掌控調查局，並進一步欲掌控法務部及檢察體系， 此即廖正豪擔任調查局長至法務部長這一段歷史。由於廖正豪個人的 野心，過度對檢察事務之干涉，才激起檢察官改革這股力量。這在世 界各國之檢察官史上也是異數。而目前之政治生態及制度設計，警察 單位受地方派系之牽制，在體制上對於地方特權沒有防禦能力，甚至 與之同流合污，調查局則受中央操控，不能擺脫政治干預，只有檢察 官體系中之檢改力量是一個集團性的抗拒政治控制的組織，也是目前 所有反抗團體中相當有活動力及影響力者。在今天主流派整合了軍權 、政權及金權，黑道介入之地方派系，更隨凍省後立委選舉，大舉進 駐立法院，影響決策。在體制內，唯一能有力監督他們不得違法濫權 者，只有檢察官這個體系，這是這次總統府操盤推動「全國司法改革 會議」之背景，其目的無非利用民間學者律師從特定立場以人權名義 推動變革及司法院急欲解決積案壓力，共同削弱檢察官之權限，同時 攘奪司法改革美名，作為年底選舉之利多。其背景仍然是政治保衛戰 之思考運作，非關司法革新之誠意。「全國司法改革會議」缺乏足夠 之正當性及代表性，在未經充分討論即欲強行對刑事訴訟法體制定案 ，對此檢改會已決定發起對等之監督行動，提出對案，並對有問題之 結論加以質疑及批判。看看全國司改會，再回顧檢察官最早成立之初 衷，即挑戰政治對檢察權之控制，或可讓我們可以更清楚地看出這一 條歷史脈絡，而明白此次「全國司法改革會議」發起之背後意義。以 下簡單敘述政治對檢察體系之控制，並略述其對策。 對檢察體系控制，可分為兩個層面，一是外部控制，一是內部控制。 本文略述外部控制，重點放在內部控制。 外部控制是從制度面使檢察官有權無兵，並以人力及經費作節制，此 次全國司法改革大會預設當事人進行主義，以使檢察官之工作重心移 向審判，是在內部控制逐漸失效後，在同一控制思維模式下的釜底抽 薪之計。檢察官人力、預算與司法院比較明顯的不平衡，可參閱法務 部之檢改白皮書，裡面有明確之數據，不待多言。其實今天檢察官無 法蒞庭之困境，只要每個檢察官能配屬兩名事務官就能夠解決，同時 還能兼顧目前之偵查工作，維持案件的品質。但是在未增加檢察官人 力的情形下，推動檢察官蒞庭，只有犧牲檢察官在偵查中之工作，但 是在現階段檢察官對於偵查之投入，在扼阻國內貪瀆、黑金氾濫的惡 質化上，實具有關鍵性功能，同時檢察官改革也是將司法改革工作， 從法院體系之發軔逐漸推移至調查局、警察單位之改革，乃至全面之 文官中立的過程中，一個有力的觸媒，在檢改運動方興未艾之際，急 速收縮檢察官之偵查權能，是國家的損失。其中部分理由，在「狡兔 未死為何急烹狗」一文中有說明，可請各位學長參詳。檢察官權限逐 漸受到限縮，就文明國家而言，是必要的，但是要在合適的時機，或 許五年為期，可以逐步改革，但同時調整檢察官之人力、設備、預算 ，以符真正金字塔型之合理結構，並完成檢察官偵查一體透明化等制 度性改革，此時要求精緻的審判才是合理的。就這一點而言，我們也 是在爭取時間，在這一段時間內，我們應該努力偵辦案件，慢慢發展 適應未來體制之辦案方式（如檢察官之群體作戰，與司法警察機關之 較平行的配合模式等），同時推動內部制度改革（詳下），才能順利 迎接未來權限受限制，但人力、物力較豐富之辦案環境。 至於內部控制，主要人事控制及案件控制，人事控制是方法，案件控 制才是目的，茲敘述如下： 一、人事控制： Ａ法務部長部分：計有以下三個權限 1.對檢察總長之提名權。 2.對檢察長之遴任權。 3.對主任檢察官及檢察官之升遷、調動提名權。 1.由於檢察機關本身即是司法與政治之交界處，檢察權是由法院之權 限分化出來，而法務部長由執政黨提名以執行其法務政策，法務部長 對於案件有一般原則之指示權，故本應賦予法務部長一定之控制權限 ，才能執行其政策，故對於檢察總長，賦予法務部長以提名權，以配 合其政策，是合理的，但檢察總長代表檢察官全體，執行偵查之權限 ，有其獨立之司法尊嚴，自不能為政黨之附庸，目前體制，檢察總長 由法務部長提名，總統任命，使檢察總長屈居政黨之執行機關，使司 法權矮於行政權，此不符三權分立之原則，應予改變，若能由法務部 長甚至由總統提名，經國民大會或立法院同意通過，並給予任期之保 障，才能彰顯並保障檢察總長代表檢察機關依法獨立行使偵查權限之 機制。 2.檢察長除指揮監督檢察官外，有頒布一般偵查政策之權限，同時也 管理檢察署其他觀護、行政業務，是以賦予法務部長某程度之決定權 ，也屬合理。但是其既有指揮監督檢察官辦理個案之權限，享有案件 承繼權及移轉權，本質上擁有檢察權，當屬檢察官之一員，即不當免 於檢察官人事審議委員會之審核，蓋檢察官人事審議委員會即是行政 權與檢察權決定檢察人事時之協商妥協場所，檢察長若概由法務部長 單方面決定，顯然是行政權侵犯了檢察權，開啟政治介入司法之大門 。 3.至於主任檢察官及檢察官之升遷調動，全然是檢察體系內部之事， 法務部長不宜干預，目前由法務部長圈選，檢察官人事審議委員會審 核之機制，是不倫不類，更使行政權對司法權全面長趨直入。政治運 作與司法運作有本質上的不同，縱其政黨之紀律嚴明，理念清晰，其 對部眾之要求，亦仍喜能服從，接受指揮者，此與司法運作強調獨立 自主，理性抉擇之運作不同，故而依行政權所撿擇之人員，上者能力 雖強、操守亦佳，但不致於與上級意志抗衡，據理力爭，其下者，更 不免屈炎附勢之徒。而政治資源之分配，本是各個層級皆有其可掌控 之範圍，各級亦不免主動誘引或被動接受諂奉，逐級建立人脈關係， 流風所及，買官鬻爵者有之，賣案求榮自肥者有之。檢察風氣之敗壞 ，實始自政治對檢察人事之不當控制。 Ｂ檢察官人事審議委員會部分： 按照「法務部檢察官人事審議委員會設置要點」第三條規定：本會置 委員十七人，其中一人為主任委員，由政務次長擔任：指定委員八人 由常務次長二人、主任秘書、檢察司司長、最高法院檢察署檢察總長 、臺灣高等法院檢察署檢察長、本部司法官訓練所所長、高等法院分 院檢察署檢察長一人擔任；另代表委員八人如左： 一　最高法院檢察署檢察官或主任檢察官代表一人。 二　高等法院檢察署或其分院檢察署檢察官或主任檢察官代表一人。 三　地方法院檢察署分六個選舉區，每區檢察官或主任檢察官代表一 人。 從其人選之配置，亦看出行政權介入檢察權之痕跡，官方之代表包括 政務次長共有九人，而選出之代表委員才只有八人，其中最高法院檢 察署檢察官或主任檢察官多曾任職檢察長或法務部職務，真正代表基 層檢察官者，只有高檢署一人及地檢署六人共七人，在目前體制下， 要從純粹檢察機關之觀點為檢察官之升遷調動，自不可能。 若從檢察權獨立之觀點，檢審會應定位為檢察權之內部人事調動機構 ，即不宜有法務部人員，政次、常次、主秘、檢察司長、司法官訓練 所所長均不應在列。退一步，若將檢審會定位為行政權與檢察權之關 於檢察官人事之協商折衷場所，則因行政權擁有龐大政治資源，本居 於優勢，檢察權之獨立基礎脆弱，靠檢察官之個人理念及操守，以及 整個檢察官機關之傳統維繫，在資源上相對弱勢，為保護不易形成之 獨立精神，代表行政權之官方代表自不當具有操控會議之決定力，是 其席位不能過半。目前官派代表有九名，是不當之配置。再者，檢察 官為獨立官署，因其權限過大，所以有檢察總長至檢察長之指揮監督 權介入之所謂「檢察一體」原則，以節制檢察官權限。因此在權力分 配上，檢察體系原就有「檢察官獨立偵查」與「檢察一體指揮監督」 之矛盾平衡設計。此一矛盾自當反應於重要資源分配之檢察官人事升 遷調動上，在檢審會中，檢察首長之代表與基層檢察官之代表數，應 予平衡，此一平衡同時也要考慮首長係法務部長提名而來，其職務亦 不限檢察官業務，又傳統上本多執行上級政策而少個人辦案意志，因 此帶有官方色彩，故法務部與檢察首長人數之總合，應少於半數，若 維持目前之十七人，應只有八人。其餘由各級檢察署選出代表九人， 而以混合多有曾任檢察長或法務部成員之最高檢察署代表，作為平衡 之抉擇點。 二、案件控制 案件控制是對行政對檢察體系控制的目的，蓋被動之法院對於行政權 之監督功能有限，唯有主動偵查的檢察機關，才是對行政權之強大監 督力量，一個習於不法依行政的政權，自會對檢察權百般加以掌控， 以防自己的不法事件成為偵查案件。故案件控制既為行政權介入檢察 權之目的，自須建立一套機制，層層控制，由隱而顯，由微而著，此 中有完整機制，在檢察體系中無聲地運行著。要述於下： 1.事務分配：事務分配將檢察官在檢察署機關內之工作，作一基本定 位。其中有檢察長可大幅運用之資源，如執行檢察官之減輕辦案壓力 ，兼辦行政工作之減分案福利等，可供檢察長運作以誘引檢察官之服 務。不過關鍵性者，係在各種專案股別之分配，貪瀆、重大經濟犯罪 、重大公共危險，因常涉及政治、地方派系或有財勢者之利益，自來 均選由服從性高之檢察官擔任，以利操控案件。搭配的福利，則是擔 任辦理毒品、重大刑案等易於出名、獲得獎金之專股。在此層次，因 案件由心腹所負責，上下之間，彼此心照不宣，此為案件控制之最幽 隱之層面。因此要使此事務分配不致扭曲，必須有適當之設計，依照 「地方法院及其分院檢察署處務規程處務規程」規定，事務分配是於 年終會議時擬定，再由檢察長核定，年終會議後，遇有人員變動或其 他事由時，則由檢察長決定之。但目前，各地檢署之運作，至多只是 在事前提出名單徵求各檢察官之同意，即由檢察長決定公告，更多者 是由檢察長自行分配決定。基於專股分配應尊重檢察官意願及能力， 應貫徹由檢察官會議先依志願、能力、經歷、年資等原則擬定，再經 檢察長核定之程序，方能平衡檢察官之獨立與檢察長之指揮監督。 2.案件分配：這是案件控制之關鍵，自來是控制之集中點，案件分配 目前有兩種方式，分敘於下： a.指分案件：檢察長指分權，一般認為是由檢察長之指揮監督權及案 件承繼權、移轉權等所導出，因為法院組織法並無明文規定，係與案 件輪分及專股輪分程序，同樣規定於處務規程第二十四條。基於檢察 長之指揮監督必要，更根本者則是檢察一體團隊之效率考量，賦予檢 察長此一指分權限，非不能接受，像黃世銘這種帶隊辦案的檢察長， 若不賦予其指分權，未免可惜。但檢察長之指分案件權必須受到適當 節制，否則關鍵案件，一律指分予心腹，公平正義難期。故法務部亦 規定有指分應為書面，並敘明理由附卷，以明權責。又處務規程定「 必要時」才為指分，應有較客觀標準，如重大案件，或特殊案件需特 別才賦或個人特質之檢察官擔任者，才適用之。這才能避免檢察長或 其授權主任檢察官，動輒以電話或持卷到分案室指示分案予何股，卻 不具書面之弊。更進一步，指分案件還須列入統計，以為透明化之監 督。台南地檢署曾提出分案規則草案，設計指分案件每半年以股別、 案由、數量作粗略之統計，以監督檢察長及其授權之主任檢察官，每 半年統計，可避免偵查秘密之破壞，列股別、案由、數量統計，則可 避免濫行指分或集中指分於心腹之情形。此議案拖延半年之久，經歷 兩位檢察長，數度會議，檢察官均支持此規劃，在最後攤牌的會議上 ，動用表決，以十七比四﹝其中三位主任檢察官﹞支持此規劃，檢察 長仍不附理由拒採，其等畏懼監督一至於此。 b.案件輪分：案件輪分是一較公平且可稽核之分案方式，像院方以電 腦亂數輪分，公平有餘，但無從稽核，如果案件未進入亂數分配而逕 為分配，就難以查明。但是輪分是否落實，應為妥當之稽核，蓋不合 法之指分，自然會影響輪分之公平性，目前各地檢署多為管考案件進 行而有結案統計，但少有管考分案，而為分案統計。台南地檢署提出 之分案規則草案，即設計一般案件每月依股別、案由、數量作分案統 計，可使分案之公平性明朗。（顧及統計資料可能過多，統計結果不 妨以電子郵件寄至各檢察官電子信箱，以免浪費紙張。），此案同指 分監督，亦為檢察長不附理由拒採。 c.干預案件進行：處務規程第二十五條規定，檢察官及主任檢察官有 報告重要事項義務，檢察長及授權主任檢察官有要求報告、調閱卷宗 及權限，第二十六條則賦予檢察官或主任檢察官之表達意見權但終極 服從義務，此規定使檢察長得介入個案進行，雖基於指揮監督之必要 ，但不得泛濫，是宜加入檢察長介入之條件及檢察官不從時，得要求 檢察長以書面指示附卷，檢察長不得拒絕，以明權責。 d.協同辦案：此係由處務規程第十五條所規定，基於檢察官團隊對抗 不法，誠有必要，但是不當之協同辦案，是以外行領導內行，遂行不 當控制之手段，高雄地檢署燁隆案即為一例，去年廖部長所提出之協 同辦案辦法，就是針對控制檢察官而設，其下台後，法務部從善如流 ，目前之協同辦案方法接受檢改會提出之方案，尊重承辦檢察官之意 願，並分清權責，已較合理。但近日又設專業檢察官分組辦法，由主 任領導為團隊辦案，在事務分配之民主機制未備下，恐為脅制檢察官 辦案之另一手段，宜仔細評量觀察。 e.承繼權及移轉權：基於檢察長之指揮監督，此二權限固應賦予檢察 長，但是從控制案件觀點，這是案件控制已失控由非心腹檢察官承辦 ，且案件進行失去掌控時才會使用之方法，如燁隆案最後以高層移轉 管轄之方式行使移轉權，即是一例，蓋在檢察一體陽光法案提出之前 ，這是唯一會讓衝突曝光之方式，歷來若非因衝突已深，不敢輕易動 用，唯若檢察長不顧一切動用，仍應以書面敘明理由，並容許原檢察 官以書面敘明不同意見附卷或存檔，以明權責。 f.結案審核權：檢察官之獨立性未至法官之審判獨立性，固可賦予檢 察長之結案審核權，但檢察長仍應遵守一定程序要件，退件即應以書 面敘由附卷，才不會有台南地檢署天闕案，檢察長退了箱子還不承認 之無擔當作法。 法務部雖然提出檢察官改革白皮書，但是對於上開檢察體系之控制， 尤其是人事權控制之改善，並未提出對策，此次全國司改會之會議結 論，雖然有司法監督之議題，但是似乎聊備一格，未見法務部積極推 動執行，反而提出動機可疑的專業檢察官分組辦法，故唯有透過檢察 官之自覺，於檢改會發動監督行動時，積極呼應才能使國人正視此一 問題，將之匯入此波司法改革之內容，檢改運動在世界司法史上是少 見之例，值得珍惜，檢察官改革不只是自救，也是要救國，希望全國 檢察官能積極響應。 --

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