書海飄香 　　1928年底國民政府結束北洋時期的叢林時代，統一中國后，獲得了統治的正當性， 但合法性的問題并未解決。依據主權在民原則，統治權必須有一個民眾授權過程，制憲 就是這個授權的重要儀式，缺乏這個儀式，政權的合法性會有缺失。制憲是確立一個新 的法律秩序，以確保主權者的生命權、自由權、財產權及追求幸福權。制憲不是政客的 密室活動，也不是某一機構的權力，即使是議會也無制憲權。制憲權只能屬于人民，故 從起草，修正，定稿，投票決議，每個程序都必須有社會各界的廣泛參與和討論，這是 不可缺失的程序民主。如此才能夯實憲法秩序的合法性基礎。所以制憲過程也是一個很 長的公意形成過程。 　　中國這一百年的憲章運動在1929年6月15日的中國國民黨三屆二中全會拉開帷幕，此 次會議決議立即開展地方自治，訓政6年，1935年完成訓政，開始憲政。這是確立時間表 和路線圖。1932年國民黨第四屆第三次中執委會議決議：交由立法院起草憲法，召開國 大，結束黨治，還政于民，制憲程序啟動1933年1月，孫科任立法院長，組建憲法起草委 員會，孫科任委員長，張知本，吳經熊任副委員長，委員會共42人。后張知本辭職，吳 經熊任主稿人。2月9日該會召開第一次會議。 　　國府也有意識的主動推動民間及學術界參與到這場制憲活動中來。4月以孫科在《東 方雜志》發表的《我們需要何種憲法》一文為開端，《東方雜志》推出了“憲法問題專 號”，開始了一場中國知識界的憲政大討論。前后刊載了17篇憲政方面的專文，涉及到 了憲政方面的各個領域，如公民權利的保障形式及救濟方法，憲法法院和違憲審查，行 政審判權及行政法院，國民教育普及與公民教育等，另外還有不少對西方憲政體系的借 鑒與研究。值得稱道的是，我國當時優秀的法學家在當時就已經洞察到了蘇俄憲法的本 質，如鄭允恭在《歐戰后之新憲法》一文中寫到：“凡反抗現政府，無論出于勞動民眾 或無公權之階級，均嚴厲撲滅之。是故目前之蘇俄，非無產階級之獨裁，而為CP黨之獨 裁”。總之這場憲法大討論涉及的廣度與深度也是我國這一百年來憲政公共討論所罕見 。 　　吳經熊于1933年6月8日發表其初稿。同時立法院要求各學校，社會團體組會研究討 論憲法。吳版憲草第38條“本章前列各條所稱限制人民自由或權利之法律，非為維持公 共利益或避免緊急危難所必要者，不得制定之，其超過必要之程度者亦同”，該條遭到 東吳大學法律學院教授丘漢平的抨擊，于東方雜志刊出，邱文稱：“照現行憲草的規定 ，就是憲法公布之后，中國人的權利保障仍是一個零。例如出版法、危害民國緊急治罪 等等都可借口第三十八條之理由而存在！”。以筆者來看，這個指責是沒有道理的。憲 政乃基于常態政治的制度安排，非常態政治下，如遭遇全面叛亂等緊急狀況時，憲政必 須有自衛權。列國憲政體系政府都是有緊急處分權。 　　從1933年8月31日到11月16日，憲法主稿委員會召開了18次會議，以吳經熊憲法版本 為底本，參考社會各方意見及張知本草稿，最終于11月16日主稿委員會通過了《中華民 國憲法草案初稿草案》，草案對吳稿已有不少修正，諸如領土條款改用列舉法，不再以 三民主義分章，確定省為中央行政區，取消省民代表制，國民大會閉會期間增設國民委 員會等等。 　　憲法草案初稿草案擬成后，即提交憲法起草委員會討論。從1933年11月30日到1934 年2月23日止，憲法委員會開會11次，初稿逐條討論，2月23日憲委會修正通過。3月1日 立法院將修正后的憲草初稿刊登在《中央日報》，征求國人意見。憲草初稿完成后，憲 法起草委員會即告結束。1934年3月22日，孫科另派傅秉常，馬寅初等36人成立憲草初稿 審查委員會，傅秉常為召集人。審查委員會的工作分兩步：1、整理各方意見，如對社會 各界的意見書，摘錄報刊雜志等的各方評論等進行整理，將采用的意見附于各條款之后 以供參考。2、擬具審查修正案，各方意見整理完畢后將初稿進行分組審查，擬具修正案 ，提交全體審查委員會討論。審查委員會從6月13日到6月30日開了9次會議，將修正案逐 條討論，重加修正。7月9日，立法院正式將憲法草稿審查修正案公布。 　　隨后立法院又召開了多次會議，討論修正案，最后定稿之憲法文件于1936年5月1日 ，立法院三讀修正通過，5月5日國民政府正式公布，因政府無權通過憲法性文件，必須 召開全國國民代表大會，經由投票表決后，才能成為正式憲法文件，故只能稱憲法草案 ，史稱五五憲草。 　　憲草分八章，計148條。 　　1、五五憲草的整體架構：1）權能分離，人民掌握選舉、罷免、創制、復決四權， 此為政權，由國民大會行使。政府掌握治權，行政，立法，司法，監察，考試，由五院 獨立行使，彼此制約，平等。2）該憲法仍然混合了總統制和內閣制，總統頒布命令必須 由內閣副署，行政院為最高行政機關，內閣對總統負責，總統不兼任行政首腦。五五憲 草還有一個特征，總統和行政院雖然對立法院有制約，但對國民大會與監察院毫無制約 能力，所以又有超議會特征。整體而言，這部憲草，立法權力超強。混合了當時美國政 制與法國政制的特點 　　2、國民大會與總統任期都為6年，國民大會由總統召集，3年召開一次，會期一個月 ，經由2/5以上的國大代表同意，也可自行召集臨時國民代表大會。 　　3、總統有權召集臨時國民大會會議及五院院長會議總統有權頒布緊急命令，3月內 必須交由立法院通過 　　為什么我們把五五憲草歸納為總統制呢，因為國民大會雖然權力超強，可選舉總統 和立法院，以及創制功能，但只是3年召集一次。國民大會閉會期間，總統就是最高權力 象征。從五院的權力架構安排來看，總統的權力其實很大。是實質上的總統制。 　　4、增設了過渡條文，過渡條文規定：地方自治未完成的縣市，縣市長由中央政府任 命，全國完成地方自治的省區，沒達到半數時，立法院及監察院的委員半數不由國大選 舉產生，而由立法院及監察院的院長提請總統任命 　　5、地方制度層面，省長由中央政府任命，任期3年。省設參議會，各縣市一人，由 縣市參議會選舉產生。縣為地方自治單位，縣長和縣議員皆由縣民大會直接選舉產生。 在這里，省實際為中央行政區，執行中央法令，監督地方自治，是中央在地方的行政機 關。省參議會為咨議機關，非立法機關。這是為了解決困擾中國百年的藩鎮割據問題， 以中央和基層兩頭削弱中間層面的割據能力，也就是虛省。 　　五五憲草的橫向權力架構乃是采取五權分立制衡，縱向權力安排則是采取均權制。 既非聯邦體制，也非集權制。是中央與縣的均權，憲草第五章第二節的一百零四條：凡 事務有因地制宜之性質者，劃為地方，自治事項屬于縣。按立法者的意圖，當時中國還 沒有完成地方自治，長期形成的地方藩鎮割據，很多地方各自為政，軍人掌握地方軍權 財權和政權，形成半獨立局面，妨礙了國家統一。此時提前行憲，為因應時日，故對省 做了某種程度的虛化處理。這是一條可欲之路，國家憲政之基礎乃在地方之基層自治， 直接民主。 　　同時，國民政府從1929年開始便努力推動地方自治。其大致方案如下：甲(生產隊) --保(村)--鄉鎮--縣。甲和保都是每戶出一戶主,組成村民大會，直選甲長和保長以及鄉 鎮代表。鄉鎮代表選舉鄉長和鄉監察及縣議員，審核決算，形成制衡。縣議會負責預算 ,監督等。縣長則由全鄉直選,必須有50%的鄉鎮參加,投票率必須達到10%才能有效。地方 自治的推進效果并不理想，從設計方案來看似乎很完美，但交通及通信的落后，使地方 自治這種直接民主參與方式，成本較高，且現代公民意識的缺失及地方公共財政的匱乏 ，還有戰亂等原因，都使得這場民主技術層面的展開不盡如人意。 　　按國民政府的憲政路線圖，1935年11月國民黨的五全大會決議：1936年召開制憲國 民大會，頒布憲法，開始行憲。同年的11月中執委會議決定，1936年11月12日為國民代 表大會開會日期。1936年5月14日，國民政府頒布國民大會組織法及國民大會代表選舉法 。是年，國民政府在全國普選制憲國大代表，當年有17省已經普選完成國大代表的選舉 ，仍然有一部分地區因戰爭及東北淪陷等原因，還沒有選出。因此種種，1936年10月15 日國民黨中執委常務會議決議延期召集。1937年2月20日中執委第五屆三次會議明確決定 ：1937年11月12日召開國民代表大會，正式行憲。同年7月7日，抗戰爆發，行憲被迫延 遲至戰后。 　　通觀這一階段的中國憲章運動，由國民政府主動發動，五五憲章從起草，修正到最 終定稿，都有民間的廣泛參與和討論，符合哈貝馬斯的溝通民主，朝野雙方形成良性友 好的互動。雖因抗戰爆發，行憲被迫延遲，但仍然有其深遠意義。需要說明的是中國的 憲章運動并未因戰爭而中斷，一直在進行。抗戰時期的國民參政會及其下屬的憲政期成 會一直把這場憲章運動往前推進，抗戰勝利后的國共談判，政治協商會議及1947年的行 憲，這場橫跨18年的中國憲章運動進入巔峰。 -- 浮生若夢，為歡幾何？ --

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