中國百年憲政之路 本報記者 程剛 王堯 王亦君 林潔 包麗敏 實習生 劉娟 　　今天是第三個「12·4」全國法制宣傳日。之所以將法制宣傳日定在這 一天，是因為現行《憲法》於1982年12月4日通過。 　　其實，中國的歷史上並不缺少憲法，從晚清政府匆匆頒布的《欽定憲 法大綱》，到袁世凱強姦民意自辦發行的《天壇憲草》，再到淪為獨裁者 遮羞布的《中華民國憲法》，都曾經風光無限。但是，它們從來沒有給中 國帶來過真正意義上的憲政。 　　一代代仁人志士，為了實現憲政的目標，求索、奔走、吶喊、乃至犧 牲。為了紀念他們，也為了對正在進行中的社會主義憲政建設給予有益的 借鑒，我們在今天回顧先人走過的憲政之路，並將繼續前行。 　　——編者 　　第一篇 君主立憲的泥潭 　　1901年梁啟超提出君主立憲 　　鴉片戰爭轟開了中國國門，讓國人看清了當時中國積貧積弱的現狀， 從此，中國的仁人志士們相繼走上了追求富國強民振興中華的道路，實行 憲政被他們當作實現民主理想的重要途徑。 　　憲政思想最早的鼓吹者是以康有為為代表的資產階級維新派。在「戊 戌變法」中，康有為把制定憲法視為變法的總綱領，在他上呈給光緒帝的 《日本變政考》中稱，「變政全在定典章憲法，日本如此而成效大著，中 國今欲大改法度，可采而用之」。 　　「百日維新」在慈禧太后的反撲下如曇花般凋謝。但事隔兩年，即 1901年，轟轟烈烈的義和團運動興起了，八國聯軍也攻進了北京，清政府 再也不能照舊統治下去了。為了自救，慈禧太后以皇帝的名義下昭改弦更 張，實行「新政」，在原有的體制上修修補補。但當時國內思想界深知「 新政」無裨於國強民富，迫切要求在政治上來一番根本的改革，於是，君 主立憲作為一種政治與革命思潮在中國興起。 　　當時大力鼓吹君主立憲思想的首推梁啟超，1901年6月梁啟超發表的 《立憲法議》一文說，現在世界上有君主專制、君主立憲、民主立憲三種 政體，而「君主立憲者，政體之最良者也」。 　　1904年日本與沙俄為爭奪朝鮮特別是我國東北地區發生衝突，一場戰 爭在立憲小國日本和專制大國沙俄之間進行。而國內的立憲派與守舊派也 展開了爭論，對他們而言，誰勝誰負直接關係到立憲與專制誰優誰劣的問 題。日本勝出使人們相信立憲可以救亡圖存，成為刺激立憲運動走向高漲 最主要的原因。 　　1908年《欽定憲法大綱》：皇帝專權，人民無權 　　在立憲派的策動下，1905年清朝政府派出戴鴻慈、端方、載澤、尚其 亨和李盛鐸等五大臣出洋考察政治，最後得出結論：中國貧弱的根本原因 在專制，若想富強，只有「採用立憲政體」。1906年，清政府發佈上諭仿 行立憲，國家由此進入預備立憲時期，即由封建專制政治向資產階級民主 政治過渡的新時期。 　　清政府決定師法日本，與明治維新一樣從改革官制入手，並將原先成 立的考察政治館改組為憲政編查館，作為預備立憲的專門預籌機構。1908 年頒布的《欽定憲法大綱》只有「君上大權」一章，共14條，後附臣民權 利義務9條。「君上大權」中規定，「皇帝統治大清帝國，萬世一系，永 永尊戴」；「君上神聖尊嚴，不可侵犯」。中國政法大學張晉藩教授認為 ，這部《大綱》的主要特點就是「皇帝專權，人民無權」。 　　從1907年10月起，朝廷要求各省設立諮議局，選舉議員組成資政院。 資政院與立憲國家的議院是不同的，它不是正式的國會，只是一個臨時性 過渡性的立法機構，並且其立法權也不完全。諮議局成立後，通過選舉， 資產階級上層被選入，他們利用這個講台宣傳立憲主張，並從1910年開始 在全國掀起了國會請願熱潮，先後請願4次，長達一年時間，要求速速召 開國會，以監督彈劾政府，制定憲法。 　　迫於辛亥革命，清王朝匆匆令資政院迅速起草憲法，企圖度過危機， 擬定了《憲法重大信條十九條》，該條文中大大削減君權，而歸權於國會 。儘管比起《憲法大綱》來更為進步，但為時已晚，無力挽狂瀾，資政院 在四面楚歌中消失，清政府最終被推翻。 　　張晉藩：清末立憲運動的破產是必然的 　　日本和中國都曾處於封建專制時期，同樣飽受外國列強的欺侮，為什 麼日本就能成功地進行君主立憲，而中國就失敗了呢？ 　　中國法制史學術帶頭人、中國政法大學張晉藩教授認為，日本歷來是 法文化進步思潮的輸入國，容易接受外來的先進的法律文化；而中國從唐 朝開始就是法文化的輸出國，統治階級思想保守，向來提倡「夷夏之防」 ，只能是以中國去改變外來民族，而不能容忍外來民族影響中國，文化排 他性特別強。這種思想根源直接導致了清末立憲運動的破產。 　　張教授認為，另一個很重要的原因是因為當時處於20世紀初期，時代 的主流是民主共和，而不是君主立憲。清政府所謂的「新政」體現的仍然 是滿洲貴族維護專制統治的意志。 　　張教授指出，清末的君主立憲運動存在著很大的局限性，它實質上是 給封建君主專制制度披上「憲法」的外衣，以法律的形式確認君主的絕對 權力。但客觀地說，這次立憲運動相對以前來說是一種進步。儘管《欽定 憲法大綱》規定了皇帝擁有很大的權力，但是同時也把臣民的權利義務以 成文法的形式規定下來，是中國近代憲政運動史上的第一個憲法性質的文 件，是一個進步的開端。 　　張教授說，清朝是封建專制的國家，被迫進行的憲政運動本來就不是 它的本意，期望它來保障立憲運動成功進行就是一句自欺欺人的話了。「 所以，清末立憲運動的破產是必然的。」 　　第二篇 軍閥政治的騙局 　　孫中山提出「軍政、訓政、憲政」分三步走 　　近代中國面臨著無盡的內憂外患，甲午戰爭所引發的民族危機促使思 想界產生了理論危機。以孫中山為代表的革命派在1905年同盟會的《軍政 府宣言》中首次提出了「憲政三階段理論」。隨著中華革命黨的建立，這 一理論進一步發展為：軍政、訓政、憲政三個步驟。軍政時期要以武力掃 除障礙、並輔以民主宣傳；訓政時期施行「政治啟蒙」，督率國民建立地 方自治；憲政時期則以三民主義建設中國。「孫中山就是要通過這三個步 驟，逐漸達至其理論的最高境界———天下大同。」孫中山研究所所長林 家有教授分析，憲政化的主要標誌是憲法權威高於任何政治權力。 　　孫中山也一直在堅持著自己的理想，以「五權制衡」、「三民主義」 治理國家：1912年3月11日，頒布《中華民國臨時約法》，通過立法程序， 確立共和國的政治制度和政權形式，試圖以民主程序限制專權保障民國； 1913年初召開國民大會，選舉多數黨派組織責任內閣，以縣級為單位，自 選代表組成地方政府實現自治。為了將政治思想向大眾傳播，他專門撰寫 了《民權初步》一書。 　　然而，「沒有一個蒸蒸日上的國家，沒有一個穩定的社會環境，任何 上層建築的變革更新，都只能是紙上談兵的奢望。」林家有說，「在當時 內外交困、社會極度動盪的歷史環境下，孫中山空懷滿腹濟世經綸難以實 踐。他承受著來自各方面的壓力，不可避免地作出了相當程度的讓步，甚 至妥協。」從求援日本，到接受蘇維埃「以黨治國」，從「訓政」理論的 提出到與袁世凱簽訂讓步協議，中國的憲政之路又重新陷入了無邊的黑暗 中。 　　北京臨時政府和它的「憲政騙局」 　　「北京臨時政府的成立過程始終貫穿著袁世凱北洋軍閥集團與南方革 命黨人的激烈爭奪，它表面上依據《臨時約法》行事，實際上一直是獨裁 統治。」中國社會科學院近代史研究所研究員曾業英教授這樣認為。 　　早在袁世凱就任臨時大總統以前，參議院的合法地位就受到了以湖北 省臨時議會為首的各省議會、諮議局的嚴重挑戰。1912年4月5日南京臨時 參議院北遷，經過各省所謂的「民選」，議員構成有了很大改變，舊立憲 派勢力有了顯著增長。儘管如此，作為辛亥革命的直接產物，維護民主共 和、反對封建專制仍是參議院最基本的特徵。袁世凱試圖完全控制北京臨 時政府的企圖，最終由於受到內閣和參議院兩方面的牽制而難以實現。 　　1913年4月舉行第一屆國會競選，國民黨在眾議院和參議院中佔絕大 多數。國民黨從限制袁世凱專制獨裁的一貫立場出發，決定制定一部基本 體現政黨政治精神的憲法草案——「天壇憲草」。但袁世凱是個絕對獨裁 主義者，他不能容忍在他的頭上存在一部民主憲法來束縛他的手腳。1914 年1月10日，袁世凱下令停止國會議員職務，每人發旅費400元，飭令回籍 ，民國第一屆國會被迫取消。 　　曾教授說：「從孫中山被迫讓位給袁世凱，到民國初年的政黨政治宣 告失敗，這期間的憲政都是騙局。中國表面上推翻了清朝封建統治，但實 權卻掌握在臨時大總統袁世凱手裡，憲政的失敗也就是必然的了。」 　　南京國民政府和它的《六法全書》 　　在南京國民政府22年的統治中，絕大多數時期實行所謂「訓政」。迫 於種種壓力，國民政府管理國家的手段開始從「人治」轉向「法治」。從 1928年到1936年，政府集中進行頻繁的立法，最終建立起「六法」體系， 形成了南京國民政府法律制度的基幹。 　　所謂《六法全書》簡稱《六法》，狹義是特指憲法、民法、商法、民 事訴訟法、刑法、刑事訴訟法；廣義是指上述六大法典及其他附屬法規， 亦即整個法律體系的通稱。南京國民政府的《六法全書》特指1927年4月 18日建立的國民黨一黨專政時期制定的六法及其他法律的整個法律制度。 就其內容而言，除搬用資產階級的一些法律原則外，也繼承了清末和北洋 政府具有封建性的法律傳統。 　　《六法全書》擯棄了歷史上諸法合一的法制，採取了西方諸法分立的 原則，仿造西方大陸法系的模式，是繼受法與固有法的混合。中國政法大 學研究生院法學教授潘漢典指出，國民黨政府的《六法全書》是封建主義 法律、資本主義法律和法西斯法律的混合體，是中國半殖民地、半封建社 會政治經濟的產物。其進步之處在於，它延續了自清末以來的法律改革， 進一步把西方資本主義國家的某些法律制度引進我國，並結合中國的實際 情況予以發展，從而把近代中國半殖民地半封建的法律制度的建設推向最 為完備的階段。但中國仍未真正實現憲政的根本原因在於《六法全書》的 階級立場，它代表的始終是地主買辦官僚資產階級的利益。 　　第三篇 人民憲政的曙光 　　許崇德：我親歷了1954年制憲 　　「1954年9月20日下午5點55分，我作為憲法起草委員會辦公室資料組 的工作人員，親眼目睹了新中國第一部憲法的誕生。」2003年12月1日， 中國人民大學教授、中國憲法學研究會名譽會長許崇德接受記者採訪時說 ：「毛澤東和代表們一起坐在代表席，周恩來總理主持的投票會。當時， 有投票箱，也有監票人，並不像後來人們想的那樣只是舉手投票。當宣佈 完對憲法的表決結果：投票數1197張，同意票1197張，大家情不自禁地站 了起來，高呼萬歲。我也激動得流下了眼淚。」 　　這位研究憲法50多年的學者說：「一個國家，制憲只有一次。以後的 都是修憲。所以，制定憲法是一國的大事。」毛澤東意識到制定憲法的重 要性，他親自主持制憲工作，帶頭起草憲法的條文，還列了一個憲法參考 書單讓中央委員讀。制定憲法之前，從高級幹部擴展到全民，廣泛徵求群 眾意見。當時全民討論進行了近3個月，參加討論的人有1億5千多萬，而 當時全國人口只有5億人，最後由憲法起草委員會整理的意見共138萬條。 　　許崇德說：「我能理解那個時代老百姓參與憲法討論的熱情。在前清 、北洋軍閥時期，還有蔣介石時代，統治者自娛自樂的立憲把戲，中國老 百姓看多了。1954年，百姓以當家作主的主人翁責任感，來參與制定一部 真正人民自己的憲法，怎麼能不激動？」 　　一部好憲法只執行了三年 　　據彭真回憶，1954年憲法施行的頭3年，中央決定重大問題時，毛主 席、周總理常問：是不是符合憲法？但從1957年下半年反右派鬥爭起，「 人治」的思想抬頭，許多中央領導不重視憲法和法律，有時甚至置憲法和 法律於不顧。 　　原全國人大法律委員會委員劉政認為，1954年憲法施行3年後之所以 被廢棄，從憲法、憲政的角度分析，至少有三個原因： 　　———說明我們對憲法重要性的認識存在許多不足，沒有認識到憲法 是社會主義法制的基礎，是人民權利保障和人民民主政權的合法權源，治 理國家決不能離開一部社會主義的憲法。 　　———憲法是黨領導人民制定的，它也必須在黨的領導下貫徹執行， 並且黨自身必須在憲法的範圍內活動。這是憲法實施的關鍵。但當時一些 領導人缺乏這樣的觀念，在實際生活中，黨和黨的組織往往處於憲法之上 ，不按照憲法的規定辦事，結果只能使憲法虛置。 　　———1954年憲法本身對維護憲法尊嚴、保障和監督憲法實施沒有給 予應有的重視，缺乏有效的規定。雖然規定了由全國人大來監督憲法的實 施，但由於沒有專門的機構和程序，致使這種規定形同虛設。面對當時不 斷出現的違憲行為，全國人大竟沒有表達任何不同的意見，更沒有採取任 何措施。到後來，全國人大連其自身的存在也無法維持下去了，更談不上 憲法監督。 　　劉政為此著文大聲呼籲：「1954年憲法的命運，給我們留下了許多啟 示和教訓，值得引以為鑒。」 　　法制不健全的年代，《憲法》甚至保護不了國家主席的權利。中國憲 法學研究會常務副會長、中國人民大學法學院教授韓大元對記者說：1967 年年8月5日，劉少奇在中南海被紅衛兵批鬥，這位國家主席從抽屜拿出 1954年憲法說，我是根據憲法選舉產生的，如果你們要罷免我，要按照憲 法的程序。我們可以從兩個角度來解讀：一部憲法，連國家主席的權利保 障不了，還怎麼談得上保護公民的權利？從另一個角度來看，當憲法不能 保護一個普通公民權利的時候，它也可能最終保護不了一個共和國主席的 尊嚴。 　　1975年憲法：修憲史上的一次大倒退 　　1975年1月17日，四屆全國人大第一次會議對1954年憲法進行了大修 改，史稱1975年憲法。作為「文革」的產物，1975年憲法以「四個存在」 、「階級鬥爭必須年年講，月月講，天天講」的基本路線以及「無產階級 專政下繼續革命學說」為理論指導。國家性質被引上彎路，經濟制度被極 度扭曲，民主制度慘遭壓制，國家機構陷入混亂，甚至將許多極左的政治 術語寫進了憲法。在許崇德看來，1975年憲法「背離了1954年憲法的基本 立法原則，是修憲史上的一次大倒退。」 　　1978年3月5日，五屆全國人大第一次會議對1975年《憲法》重新進行 修改，史稱1978年《憲法》。許崇德指出，儘管當時文革已經結束，但由 於華國鋒堅持「兩個凡是」，1978年憲法仍然承襲了1975年憲法的基本思 想，肯定無產階級文化大革命的偉大成績，仍是一部有明顯缺陷的憲法。 　　十一屆三中全會提出法律面前人人平等 　　1982年十一屆三中全會召開，提出了法律面前人人平等，通過了《關 於建國以來的若干歷史問題的決議》，這才為1982年憲法的制定提供了可 以遵循的正確路線。 　　依法治國寫入憲法 　　1999年3月15日，九屆全國人大二次會議表決通過《中華人民共和國 憲法（修正案）》草案。 　　此次通過的第12到第17總共6條憲法修正案，凝聚了治國安邦的思想 智慧和制度成果。其主要內容有：其一，將鄧小平建設有中國特色社會主 義理論寫入憲法；其二，將依法治國寫入憲法；其三，完善國家基本經濟 制度和分配製度；其四，完善農村基本經濟制度；其五，提高非公有制經 濟的法律地位；其六，在維護社會秩序的條文中，用「危害國家安全的犯 罪」的法律用語替代「反革命活動」這一政治術語，以便與已經修改的刑 法相對應。 　　六條修正案中，依法治國、建設社會主義法治國家和對國家基本經濟 制度的重新界定，是此次憲法修正備受矚目的焦點。 　　從「人治」到「法制」再到「法治」 　　20多年前，「文化大革命」中的中國人大多還沉浸在對權力的盲目服 從中，不知法治為何物。自新中國成立的1949年到1978年的30年裡，僅制 訂了134件法律和有關法律問題的決定，年均不到4．5件。而且，這其中 到1998年年底仍有效的僅剩16件。從1958年「要人治，不要法治」到「文 革」期間「砸爛公、檢、法」，主張法治的聲音被迫銷聲匿跡。 　　1979年7月，五屆全國人大第二次會議一舉出台7部法律，重新啟動了 共和國的立法事業。據統計，自1979年至1998年12月29日九屆全國人大常 委會第六次會議閉幕止，除了新憲法外，歷屆全國人大及其常委會在20年 裡共審議通過了347件法律和有關法律問題的決定，年均17．35件。至 1998年底，國務院已出台800多件行政法規，各地頒布了6000多件地方性 法規。 　　有專家認為，這兩組數據實際意味著，正是最近20年的立法貢獻，構 建起了一個市場經濟法律的基本框架，並為共和國法律制度大廈的最後竣 工奠定了堅實的基礎。 　　1996年3月，經八屆全國人大第四次會議批准，依法治國、建設法制 國家作為一個目標被寫入了《國民經濟和社會發展「九五」計劃和2010年 遠景目標綱要》。 　　1997年，黨的十五大以文件報告的形式，重申了依法治國的立場，並 將「法制國家」改寫成「法治國家」。 　　1998年3月，政府工作報告中再次闡明瞭依法治國、建設法治國家的 治國方略。 　　從「法制」到「法治」雖僅一字之差，但不僅是法學理論上的突破， 更是治國思想的飛躍。法制，關注的僅僅是法律制度的建設，而法治，則 不僅要建設法律制度，更要依照法律制度治理國家、管理社會。其中所蘊 含的民主性、制約權力性，與現代憲政的價值觀念不謀而合。連續兩屆全 國人大常委、著名法學家王家福認為，這標誌著中國將摒棄人治的觀念， 努力排除個人因素對國家治理的隨意干擾，並可有效地防止重蹈文革悲劇 。有憲法學家因此發出感慨：「三次修憲，誠為三次思想解放。」 　　憲法司法化第一案 　　山東棗莊姑娘薺玉苓，事先根本沒有想到，她「為受教育權而鬥爭」 的努力，竟然最終會引發媒體、司法界以及學術界為之歡呼雀躍的「憲法 司法化第一案」。 　　薺玉苓和陳曉琪原為中學同學。1990年，薺玉苓被山東省濟寧市商業 學校錄取，但其錄取通知書卻被陳曉琪領走。陳以薺的名義到學校報到就 讀。1999年，薺玉苓以陳曉琪及有關學校和單位侵害其姓名權和受教育權 為由，一紙訴狀將陳曉琪推上法庭，要求停止侵害，並賠償經濟損失和精 神損失。 　　為此，2001年7月24日，最高人民法院公佈了《關於以侵犯姓名權的手 段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權利是否應承擔民事責任的批復》。 該批復以憲法為依據，認定陳曉琪等以侵犯姓名權的手段，侵犯了薺玉苓 依據憲法規定所享有的受教育的基本權利，並造成了具體的損害後果，應 承擔相應的民事責任。 　　《批復》立即在社會公眾中引起強烈反響。一些學者指出，我國憲法 規定了18項公民的基本權利，但時至今日只有其中9項制定了具體的法律加 以保障，另9項則長期停留在「紙面」上，缺少成為實踐中的權利的必要渠 道。這種狀況顯然不利於對公民憲法權利的保護，也不利於維護憲法作為 國家根本大法的最高權威和尊嚴。 　　許崇德說，寥寥數語《批復》最大的貢獻在於，首次在司法解釋中提 出了司法機關應當保護公民依據憲法規定所享有的基本權利，對喚醒人們 幾近沉睡的憲法觀念和憲法權利意識起到了巨大作用。 　　孫志剛案引發違憲審查大討論 　　今年3月17日，走在廣州大街上的27歲的孫志剛突然被收容了，隨後在 廣州市收容站被打死。「孫志剛事件」披露後，迅速引起了社會空前關注。 　　5月16日，許志永、俞江、滕彪3位青年法學博士以公民名義「上書」 全國人大常委會，要求對國務院制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》 有關條款進行違憲審查。 　　7天後，北京大學教授賀衛方等5位學者也以公民的名義再次聯合上書 全國人大常委會，特請全國人大依照憲法組成「特定問題調查委員會」， 對孫志剛遇害一案的經過、當前和未來的調查處理情況以及收容遣送制度 的實施狀況，進行獨立、公正和權威的調查。 　　6月18日國務院宣佈廢止1982年5月發佈的《城市流浪乞討人員收容遣 送辦法》。6月20日國務院總理溫家寶簽署國務院第381號令，公佈施行《 城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，自2003年8月1日起施行。 　　2003年：第四次修憲拉開序幕 　　今年10月11日至14日召開的十六屆三中全會，審議通過了《中共中央 關於修改憲法部分內容的建議》，並決定提交第十屆全國人民代表大會常 務委員會審議。 　　全會指出，修改憲法必須堅持四項基本原則，立足我國國情，充分發 揚民主，廣泛聽取各方面的意見，嚴格依法辦事，做到有利於加強和改善 黨的領導，有利於發揮社會主義制度的優越性，有利於調動廣大人民群眾 的積極性，有利於維護國家統一、民族團結和社會穩定，有利於促進經濟 發展和社會全面進步。 　　2003年12月4日《法制日報》 （責任編輯：趙綱） --

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