我国募兵制可行性之探讨 空军中校　蔡鸿池 提要 一、兵役制度的适切性，应由国家当前的环境来评估，究竟适合采用徵兵制、募兵制， 或是徵募双轨制？采徵兵或募兵各方之意见分歧，由於兵役制度是社会与国防之间的重 要界面，兼具国防与社会的双重功能，故我们必须从国家整体的观点，才能正确检视国 家兵役制度的发展方向。 二、任何国防建军计画均重视「兵源的稳定性」，因为训练一位成熟的战士是不容易的， 而募兵的好处则在於投身军旅的青年都是主动、志愿的，在服从性与忍受艰苦训练的耐受 力上，均较能承受各项严格训练的要求，在讲求绝对服从性的部队而言，募兵的确是易带 且有高昂战力的兵源。 三、在90年4月底文化大学新闻系，针对北区11所大学进行的调查显示70.2%的受访者认为 体检制度不够严谨，76.4%的受访者认为体检制度不公平；而我国一旦实施募兵制，更高 达73.9%的受访者表示不会从军。未来国军的兵役制度，宜依照国军精减状况、国防财力 负担、国人从军意愿等，逐年增加募兵比率；惟考量後备兵力需求，及社会公平原则， 仍须保留徵兵制度。 前言 国防部将自今（92）年起，开始验证招募志愿役士兵之可行性，若实验成效良好，国军 将依国军精减状况、国防财力负担、国人从军意愿等，逐年增加募兵比率，奠定常备部 队以募兵为主之基础。 兵役制度的适切性，应由国家当前的环境来评估，究竟适合采用徵兵制、募兵制，或是 徵募双轨制？当前我国虽采徵募双轨制，但过去面对快速变迁的社会发展，各种变通措 施，如缩短役期、国民兵、替代役、指职甄选等陆续出笼，导致原本单纯的兵役制度复 杂化；由於可操作的缝隙增多，役期长短不一，训练品质下降，致使国军部队难以因应。 募兵制之构想甚佳，就我国的安全威胁现况言，需要的是一支「量少、质精、战力强」 稳定的技术劲旅，志愿役人员的增加将是大势所趋。然基於敌情、财力与人民从军意愿 各方面考量，目前显然无法在短期内，仿效美、日采行全面性的募兵制。徵兵好还是募 兵好各方意见分歧，由於兵役制度是社会与国防之间的重要界面，兼具国防与社会的双 重功能，故我们必须从国家整体的观点，才能正确检视国家兵役制度的发展方向。 我国募兵的意义 为了因应中共飞弹威胁、强化国军反飞弹能力的专业化和稳定性，国防部自今（92）年 起试办志愿役士兵招募。在此之前，国防部不断透过各种民意调查，并经过统计有55％ 的民众肯定这种「徵募并行」的制度。我国目前兵役体系可分为军、士官以募兵制为主 ；士兵采行徵兵为主，此一制度系自民国45年开始实施至今，且运作顺畅，效果良好。 但随着两岸情势发展和国军武器装备日新月异、兵员素质的提升，未来势必要走向专业 化、职能化的建军方向。因此，常备兵力的精简已成世界各国建军的主流趋势，在此趋 势下，我国的兵力结构亦须随着时代调整，而士兵募兵制的试验不过是一个开端，若是 试验阶段能有明显的成效，并在国家财政的许可下，或许可以更扩大范围。事实上， 世界各国在国防建军作法上，或许因国情不同、或因敌情威胁考量，在兵役制度上采行 不同的方法。但是，任何国防建军计画均重视「兵源的稳定性」，因为训练一位成熟的 战士是不容易的，而募兵的好处则在於投身军旅的青年都是主动、志愿的，在服从性与 忍受艰苦训练的耐受力上，均较能承受各项严格训练的要求，在讲求绝对服从性的部队 而言，募兵的兵源的确是易带且有高昂战力。 我国虽是徵募并行的兵役制度国家，但不可讳言的，我国在国家安全与敌情威胁压力承 受上，应是世界各国中最沉重的国家之一，国防部在面对国家安全各项挑战时，除顾虑 国际情势、国家安全及国民民主、自由福祉外，还要面对严峻的两岸情势，尤其是在高 科技武器装备筹补不易的条件下，各项武器装备的维修保养，均需成熟的兵员担负。国 防部在试验招募的单位中，即以陆军飞弹营、陆战队守备步兵营及空军修护补给大队为 实验编装单位，可以看出此均须具有高度专业和长期培训才能胜任的工作，因此募兵的 目标和方向明确，且有民意支持，相信在推动上应会有正面的发展。 美国现行募兵状况分析 一个国家兵役制度的建立，主要是为了适应国防军事需要。世界各国兵役制度，因其人 口、疆域、假想敌国、战争状态与经济条件等因素而有所不同，除无立即的敌情威胁， 而采募兵制外，如美国、英国、日本等国，其余国家均为募、徵兵并行制。 美国现行的兵役制度为「全志愿役制」，美军的新兵招募工作是根据各军兵种部队的特 殊需要，随缺随招，因此，在美国全年都有19～24岁的适龄青年到募兵站报名应徵。近 几10年来，美国人的爱国主义热情日渐消褪，个人主义蓬勃兴起，招兵愈来愈困难， 1999年美国军方在许多方面都放低门槛，降低要求，但海陆空三军和海军陆战队还是 严重的募兵不足。「美国陆军有关2000会计年度状况报告指出，招募一名士兵的现行 成本超过1万美元，而1986年则只要5,300美元。美国陆军三个主要募兵单位－现役、 备役、国民兵，均未达成1998年会计年度的招募目标，且未来缺员状况将更为严重 （2000年1月美国陆军月刊）」。招募的新兵人数为何会逐年下降？甚麽原因造成美国 陆军自越战以来招募新兵人数的最大衰减？影响招募问题的相关因素包括低失业率、 民间企业争取高中毕业生的激烈竞逐、个人时间偏好的普遍转移、从军的机会成本增 高及其他的人口统计趋势等。从年轻人的观点而言，最近几年来从军的诱因与成本已 大幅改变，兹分析如下： 一、低失业率 「美国在1999年9月的失业率为4.2％，仍然保持近30年来的最低点（2000年1月美国陆 军月刊）」。许多早已行之於企业界的报酬形式，如签约奖金与股票选择权等，均尚 未含括在官方的劳工成本估计之中；大多数行业的薪资（部队除外），在过去10年来一 直随着通货膨胀率调整。最近，军民间的报酬差异受到重视，美陆军亦试图弥补这个 鸿沟。但是，如果目前的经济景气继续上扬，美陆军的招募工作将雪上加霜。 二、企业界竞相招募 美国的经济自1991年以来强劲上扬，致大专院校、军方与企业界在招募高中毕业生方面 的竞争更加激烈。美国陆军自1916年「国防法案（National Defense Act）」立法以来 ，即一直运用青年预备军官团（Junior ROTC）宣传高中青年从军的契机。但目前许多行 业亦有类似美陆军青年预备军官团的计画，提供「建教合作计画」、「就学与就业一贯 方案」，以及统计品管等专业技术训练，鼓励刚踏出校门的学生立即就业的方式来招揽 员工。因此，只要企业界与军方持续争相吸收高中毕业生，竞争就会日益激烈。除非经 济景气反转，否则此一趋势将一直持续下去。由於现代化工作的技术水准愈来愈高，故 无论军方或企业界均无法降低招募标准。 三、机会成本的升高 机会成本通常被视为决策的次佳方案。从军的机会成本为放弃毕业後直接就业或延後数 年再进入大专院校。企业界透过建教合作的计画，提供有潜力的新人升迁与长期就业机 会等方式，争取高中毕业生，大专院校则以贷款与奖学金吸收高中毕业生。大专院校提 供奖学金给最好的学生，并提供其他学生信用贷款而挖走许多可能成为部队新兵的年轻 人。对许多考虑投身军旅生涯的年轻人而言，这些都是十分可贵的机会。当机会成本太 高时，军方就失去竞争力。 大多数年轻人从军的理由为领导训练、纪律、经验、刺激、旅行、金钱与教育利益。他 们对这些利益价值的看法差异极大，并端视其在达成决策时所获得的资讯而定。高中生 如果没有家人或朋友从军，可能会因为不完全了解部队未将从军列为选择方案之一。如 此一来，从军的成本即超过利益，因为他们忽视了各项因素的价值。有些成本包括从军 而损失的机会，例如高收入的技术工作或未与同侪一起读大学。大多数可能从军的新兵 也很重视与家人朋友分离，以及失去自由的代价。 主张募兵制之理由 在现代高科技武力战斗中，以募兵取代徵兵，以专业军人应付现代化战争，是未来世界 必然的趋势，并符合当前国军战力需求与解决兵源过剩之问题，综合社会各方主张募兵 制之理由，整理後可归纳出下列四点： 一、提高人员素质 目前科技日新月异，各项武器装备也愈来愈精密，故必须要有高素质的人才，方能发挥 武器装备最大之效益。现阶段义务役服役时间太短，无法熟练较科技化的武器装备，且 目前社会因民意高涨，军方对於义务役士兵视为温室的花朵，百般呵护，唯恐动辄得咎 ，也因此造成训练不落实，战力的降低，并且一旦训练完成，即面临退伍，国家无法经 常保有一支已完成训练的专精武力。实施募兵制可以使部队因此走向专业化，提升训练 的层次，部队的协调性与服从性亦较佳。况且精简兵员是国际环境的大走向，而且我国 近年来也实施「精实案」，目标是在如何提高军方的整体效率，或是特殊专业人才的比 率，可确保长期训练的成果，提高军队士气，并符合二代兵力精密武器操作的需求。精 减人力，提高火力，是军方现阶段的首项要务，让专业的职业军人成为提升整体战力的 重要基石。 二、减少社会成本 徵兵制将原本属於社会各领域的人力吸纳加入封闭的军事体系中，阻断了役男们的生涯 规划，使其脱离过去的专业基础。目前由於兵源过剩，提早入伍取消，致许多高中毕业 等待服兵役的役男，有许多人等了一两年，在生活上以及工作上都无法安定下来，更有 不少家长希望能够透过关系让孩子早日入营服役。而许多高学历者因为花在读书的时间 太长，等到要服兵役时也觉得老大不小，设法逃避兵役的情事时有所传，包括为了拖延 入伍而念研究所，或是为了逃避兵役而寻求移民、甚至於肢体相残；根据经济学者孙克 难(1992)的研究，表面上看来公平的徵兵制，由於个人的机会成本不同，反而造成役男 付出不等的兵赋。况且当兵退伍後，刚出社会什麽都要重新摸索，大部分的人都要一两 年的时间才能适应！因此，募兵制对等待服兵役的家庭以及役男，均可以减少社会无形 的成本，以募兵制的方式让全国的人力资源做更有效的利用，为社会谋更大的福利。 三、基於公平正义原则 兵役制度的公平性，经常会有个案经披露而激起社会大众讨论。在现行兵役制度下，有 许多人在紊乱的制度中钻漏洞，逃避兵役，有人藉由特权关说，不当兵或是当少爷兵， 造成不公平的现象。而入伍当兵的役男，因不知为何而战，或者未适才适用，使得国家 花费超过50％的国防预算用在人事支出上，却仍发生战力空虚，意志力薄弱的窘况，所 以重视公平性及自主性的募兵制应是改革的方向。 四、有效降低国防预算 实施募兵制是采「减兵不减官」，把预备师的观念扩大到整个国防安全上，平时训练及 领导军、士官如何带兵，在发生战争时，带领士兵作战。而另以三、四个月的时间，对 储备兵源进行基础军事训练，为战时动员做好准备。精兵政策则是以严格的军事训练， 优厚的生活条件，终身照顾专职的职业军人为目标，而在军中员额精简後所节省的国防 预算，改转做民生建设，造福民众。 五、提升军人待遇与福利 有效率地运用现有资源，提高薪资，反而是反应长久以来对於这个高危险职业的不当剥 削，而且在预算压力下，军方也比较会慎重评估究竟我们需要多少兵力，而非「拥兵自 重」，「或许」表面上「可能」会花比较多的钱，但却是比较有效率的，也因此得以大 幅提升军人待遇与福利，并可吸收优秀的青年进入军中服务，可望提升国军素质与战力。 现阶段不宜采行募兵制之理由分析 任何制度之建立，必须切合国情始能贯彻执行，并对国家人民有所贡献。我国基於历史 经验及政治局势，在中共尚未放弃武力犯台之前，仍必须维持足够之常备军事力量，随 时准备从事战争。近年军方积极招募志愿役军、士官募兵工作，期以募得役期较长之志 愿役人员，担任高精密科技武器操作与保养的工作；但受限於国防预算不足，及国人从 军意愿受到文化、经济背景等特殊因素影响，仍难以满足国军需求。因此，若常备兵亦 改采募兵之方式获得，恐无法达到国军兵力需求目标，一旦发生战事，将更无後备动员 力量，如何保卫国家人民安全？由美国目前募兵所遭遇之难题，来探讨现阶段我国若实 施单一募兵制，其限制因素研析如下： 一、就敌情威胁言 中共一再宣称绝不放弃以武力解决台湾问题，近年来更不断增加国防预算，积极扩张军 备，而面对中共日益强大的军事威胁及不放弃以武力犯台的意图，军方在「有效吓阻、 防卫固守」的战略指导下，要达成上述目标，就需要建构足以吓阻中共以及固守本土的 防卫力量。军方新一代兵力的建军方向，便依循此一逻辑而发展。因此，若是此一军事 战略不变，国家为达成军事战略目标，需要一支在数量与战力上足以吓阻中共的常备军 队，以及随时可资动员的庞大後备部队，随时从事战争之准备。所以，维持广泛的义务 性兵役与训练管道，成为必要的选择。只有当两岸间兵戎相见危机大幅降低，募兵的一 切优点才算优点，否则光靠高薪就想募得大量冒死上前线的勇士，可能会太高估此一政 策了。 二、就国防安全言 军方主要任务在维持台海情势稳定，确保国家安全；一旦中共对台用武将是全民的战 争。因此，军方平时必须保持防卫固守基本需求的兵力，战时则必须结合全民力量。 若是等到战争迫近才全面徵兵，军队素质恐怕比现行徵兵制的问题更不堪设想。因此 ，募兵制的前提必须是战争的机率非常低，低到可以承担从募兵紧急转换为徵兵过程 的风险。 三、就後备动员言 全民国防是达到平时养兵少，战时用兵多的具体作为。实施徵兵制，在平时可广储战力 於民间，战时则能迅速动员，结合民间力量支援作战，以展现整体国力并维持国家安全 ；尤以国防部实施「精进案」後，对广储後备战力的需求，将更为迫切。特别在我国， 海军与空军的武器全仰赖外援，一旦台海危机，或是面临敌军登陆，唯一自保的屏障便 是人数足够的陆军，而募兵制显然无法提供我国动员时的人力资源。 四、就文化背景言 在以农业为主的传统社会里，当兵被当作是不得已的选择，有「好男不当兵、好铁不打 钉」的偏见，不像在崇尚武德的社会里，军人是被视为最尊贵的志业。我国自古即以农 立国，「好男不当兵」的观念，深植於社会各阶层，我们也怀疑中上阶级的子弟会投身 最基层的士兵行列？如果当士兵被视为是社会财力最下层的子弟来担任时，对军队不会 有休戚与共的感情，军人极难获得应有的社会地位，相对也影响国家人力资源投入军中 及以军旅生涯为终生志业之意愿。 五、就社会环境言 近年来由於社会开放，国民所得大幅提高，一般家长及其子弟多视「当兵」为畏途，尤 其遭逢国家情势不稳时，即使待遇再高，亦难以吸引青年志愿入营服役，除了家庭贫困 者以外，国人迄今鲜有志愿当职业军人者，而一般人对於义务役也不甚热衷，甚至有想 尽办法规避者。目前大专学生流行「延毕」，表面上是为了准备报考研究所，实际就是 一种「逃避兵役」的手段。时下的年轻人，不当兵才「酷」。因此，制度推动不是问题 ，兵源不足才是最大的隐忧。一旦实施募兵制，恐将面临无法招募到优秀且足够兵力的 窘境，这势必对国防安全造成严重的冲击。 六、就价值观念言 国人对军人的价值观，因受时下青年崇尚名利，追逐高薪，排斥纪律，而产生极大落差 ；军人社会地位不高、待遇又偏低，无法延揽足够的职业军士官，复因军中生活环境， 与社会差异甚大，战备、演训及管理上的工作负荷与压力，极为刻板沈重，且军人职业 生涯短暂，退伍後转业困难，造成军旅生涯令时下青年更望而却步；尤其军人职业具有 不自由、受约束、生活不稳定性极高等特性，实为军方长期以来人才招募不足之主因。 七、就政府财力言 我国国防预算久以人事经费过多，致影响新武器的维修与采购而遭人诟病，现若改行募 兵，将再度使人事经费暴增。单一募兵制，政府必须有充足的财力支应，任何支持募兵 者，应在目前政府的国防经费规模内，找到不增加军费又能兼顾足以施行募兵的理由。 目前国防部以徵兵（义务役）方式获得的官士兵，如按91年之募兵（志愿役）待遇支给 标准计算，每年仅薪资、保险、抚恤、特殊勤务加给等，即需增加预算约1,000余亿元， 除大幅增加国防预算外，对政府整体施政及国防军事投资，均产生重大排挤作用，甚而 必须增加国民税赋以为因应。现阶段宜先建立全民国防 20世纪以来，战争的型态已经有了极大的转变，讲求快速、机动、科技、资讯的现代战 争，胜负在极短的时间内即可拍案定论，甚至是决胜於千里之外，这是科技时代与环境 的发展所带来的变革。在这种条件之下，封建式的传统後备武力制度，当然无法因应战 争型态的快速变化。 根据民国91年的国防报告书指出，我国现有後备军人约350万人，为充实三军动员部队 装备，国防部已於民国90年6月订颁「国军动员部队装备整备整体规划」，区分常备转 列、建案筹补、战时徵购（用）等三种，以民国94年为整备之目标日期，详细律定三军 动员部队装备整备期程及进度，逐年编列预算筹购，以提升部队战力。三军後备部队的 战时任务为担任地区守备、要点防卫或基地防卫；兵役法亦规定以教育召集、点阅召集 及勤务召集为训练方式。然这样庞大的编组及少许的训练，真能符合现代战争的需求 吗？人尽皆知，军事行动是一项必须依靠武器装备性能、人员的密切协调合作、严明的 纪律、充分的训练及周详的推演等相互配合的高度专业技能。若期望这些300多万好不 容易解甲还乡、汲汲於社会谋生、逐渐淡忘军事技能却又缺乏训练的後备军人，人人 都有足够的作战能力，无非是一种苛求，甚者，根本是一项「不可能的任务」。 在国防预算有限的情况下，常备部队缩减将是一个必然的趋势，但却又必须维持国家整 体战力於不坠。因此，善用民间力量充实後备武力是绝对必要的；尤其在近年实施精实 案後，大量的中、初级军官提前退伍，这些可贵的人力资源，正可加以充分运用，建议 采纳美国实施甚为成功的国民兵（National Guard）制度，也是俗称「周末军人」体制 的精神，建立一支立即可以快速动员、争取救急时效的「兼职志愿役後备部队」。 这支「兼职志愿役後备部队」具备的特性如下： 一、志愿性：成员必须全部是志愿役，通过服役条件检定，且以近两年内同职务退伍者 优先，享有志愿役军人待遇，接受权利义务，役期采签约制，圆满服役期满享有退休金。 二、兼职性：平时从事各行各业，原有民间职业受到法律保障，每月利用周休假日入营 接受军事训练四天，每年另参加15天演习校阅与评监，每月入营日数领取日薪与各种加 给。 三、草根性：有固定营区与建制，服役地区自选，以工作地或居住地为准，车程不超过 两个小时，可以迅速应变、动员，并赋予地区性专属任务，直接保乡、保家。 这支後备部队建构完成後，我国将拥有「後备部队」、「兼职志愿役後备部队」、「後 备军人」三种层次的军事人力；常备部队负责打击来犯敌人，兼职志愿役後备部队可以 完整之编制部队即时支援常备部队或担任守备，後备军人则负责兵员补充。如此的设计， 并不会大幅变更现存之兵役制度，而且初步估算建置一支兼职志愿役後备部队所需的预 算，仅及同样编制的常备部队三分之一左右，便可以获得战力相当、质量兼具的第二支 可用武力，当可弥补现行後备部队之间战斗能量的落差。 最後，若就国防部执行军事改革的决心观察，国防部规划在一年之间，将人员维持费由 原有的54％降到49％左右。如果此项规划确实的话，而预算执行也确如预期，那麽再配 合「指职甄选」制度推动，全面提升士官人力的质量等诸多措施，国防部在精兵政策的 推动上，成效可能会相当显着，而其推动历程亦相当值得观察。 结论 在90年4月底文化大学新闻系针对北区11所大学进行的调查显示，70.2%的受访者认为体 检制度不够严谨，76.4%的受访者认为体检制度不公平；而我国一旦实施募兵制，更高 达73.9%的受访者表示不会从军。因此，综合上述7个限制因素，大致可归纳出以下之结 论： 一、国家安全是不容实验的，不当的政策可能会导致危险且无法预期的结果；依军方长 年招募志愿役军、士官工作，所遭遇各种困难的经验，并就我国目前国情而言，尚无足 够采行单一募兵制之条件。 二、若中共未放弃武力犯台，考量国防安全、後备动员、文化背景、社会环境、价值观 念、政府财力等因素，采单一募兵制，必将无法满足部队兵力需求，恐严重影响国家安 全，故现阶段仍宜采适合国情之募、徵兵并行制。 三、军事武器装备随着科技发展日新月异，未来势必走向专业化与职能化，故必须招募 更多且素质高之志愿役人员；若前述各项限制因素获得有效改善，我国当可实施募兵制。 四、现阶段务实之举，应该是强化部队现有甄才管道，诸如健全军事院校联招、大学储 备军官训练团，以及指职军、士官甄选等，再配合国军精简政策，全盘规划试办自愿士 兵役，逐步透过「量变」产生「质变」的效果。仓促的政策转变或是无法落实的美好指 令，都将使得部队面向志愿役甄补不足与义务役士气无法维持的双重窘境。 五、创造良好工作环境，吸引优秀人才投入：应提升军官之领导统御能力，积极革除弊 端，创造良好的环境，吸引社会优秀人才的投入。 六、仿效美军，积极有效建立「士官制度」以及「国民兵制」，也必将是影响军事改革 成败的关键因素。 七、提升正规部队战力、强化後备部队力量、落实替代役成效，应成为军事改革的重 点，也是维护国家安全的重要途径。 未来国军的兵役制度，宜依照国军精减状况、国防财力负担、国人从军意愿等，逐年增 加募兵比率；惟考量後备兵力需求，及社会公平原则，仍须保留徵兵制度。未来的国军 常备作战部队，可采募兵为主，以满足专业化与职能化需求，专司防卫打击任务；後备 部队则仍以徵兵为主，并与全民防卫与後备动员相结合，负责保乡保土，以有效达成保 家卫乡之全民国防任务。 参考资料 一、孙克难，「徵兵制与募兵制之经济分析———台湾地区的运用」，1992经济前瞻27 期。 二、Steven M. Miska，「Recruiting:An Economic Perspective」，2000/01美国陆军 月刊。 三、国防部「我国兵役制度说帖」。 四、帅化民，「检视国家兵役制度发展方向」，90/07/08中央日报，第11版。 五、刘立伦，「90年度国防预算的讨论与分析」，URL:http//www.dsis.org.tw/peacefo rum/symposium/2000-09/TP009002.htm(91/01/13)。 六、施正锋，91/01/19，「徵兵制与募兵制的比较」。 七、联合报，91/04/08，民意论坛。 八、詹守忠，「谁来当兵？」，91/04/10中时电子报。 九、国防部，「91年国防报告书」。 十、青年日报91/11/26，第1版。 十一、王高成 ，「肯定国防部接受新事务和尝试改革作为」，91/11/26青年日报。 十二、林吉郎 ，「我国军事改革与兵役制度发展的战略思考」，91/09/01国防杂志第18 卷第3期。 作者简介 蔡鸿池中校，空军通校专科72年班、空参院正规班84年班、中山大学公共事务管理研究 所硕士在职专班研究生，曾任气象官、区队长、预报长、气象参谋官、副主任，现为主 任。 --

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