重要传播政策原则：言论自由 Napoli(2001)，《传播政策基本原理：电子媒体管制的原则与过程》，Ch3 冯建三(2002)，〈人权、传播权与新闻自由〉，《国家政策季刊》，1(2):117-142。 石世豪(2000)，《我国广播电视体制法治化之研究》，页63-119。 --------------------------------------------------------------------------- 在所谓的民主国家中，广义的言论自由是一项最重要的基本价值，而新闻自由的价值 则是以此为基础衍生而来的媒体权力（利）。在美国，以宪法第一修正案为此一价值 的保障基础。然而，虽然此一价值实为民主社会之基石，但愈往具体而实际的法律与 实践层次，则愈加出现一些彼此冲突与矛盾的价值、原则与功能。 　回到此三读物上，Napoli文中所谈者，是言论自由的个人层次与集体层次的问题； 冯建三文中谈者，则为言论自由与传播权利的积极与消极面；石世豪之文，则对照德 国联邦基本法与台湾司法院大法官释宪第364号解释文，再探讨言论自由、新闻自由 与广电媒体管理的个体与集体层次问题，以及其中的消极与积极管制管理方式之问题。 一、Napoli,Ch3 　美国宪法第一修正案：「Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.」 （中译：国会不得制定关於下列事项的法律：确立国教或禁止宗教自由；剥夺言论自 由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿的权利。）的诠释是用以维护强化 个人自我意见的个人权利，抑或是要塑造一种让全体公民皆有最大自由限度去接收与 发送意见的言论环境？个人与集体之间，要如何权衡利害呢？以此，我们必须先回头 审视美国宪法第一修正案所产生的功能、目标与价值。 「言论自由」的功能： 　　1.解放／自我满足　　（个人层次、单向传播） 　　2.个人技能发展　　　（个人层次、双向传播） 　　3.提升知识与发现真理（个人与集体层次、双向传播） 　　4.强化民主过程　　　（集体层次、双向传播） 　　5.监督政府　　　　　（集体层次、双向传播） 　　6.维持社区安定　　　（集体层次、双向传播） 　　7.自我实现／意识自主（个人与集体层次、双向传播） 在此，个人与集体主义间的辩论为： 　个人主义重视单一公民的个体自主权，此一诠释通常将个人自主置於优先位置，但 是当其被过度解释或放大时，该怎麽办？集体主义重於建构一个言论环境，尽量容纳 最多数的公民在其中进行讨论与意见交换，因此，在此一情况下是一种「公共事务的 社会状况」。也因此，采取集体主义论者，常赞成政府对媒体的辅导管理措施。但从 个人主义观点出发，则会认为此一作为是对个人自主权利的伤害。 　美国最高法院曾主张：「只要有说话者存在，对於传播过程的保护就应包含发话过 程的来源与接收者。」就第一修正案而言，愈多人获得言论自由，个人的言论自由才 有价值。而藉由对广电频道「公平原则」、美国传播端正法案CDA、有线电视必载频 道政策之诸种讨论，Napoli认为，第一修正案价值是多重的，政策制定者在制定传播 政策时，不应当只考虑或强调某一原则与主张，其应当同时考量言论自由的个人与集 体层次问题，并且兼容并蓄之。 My Questions： 　1.您认为言论自由的定义是否只意指个人发表其言论之自由？若非，政府或独立管 　　理机关若有逞罚性与规范性的政策管理措施，是否就是一种言论箝制与管制？ 　2.先前对於东森S台的换照争议，您如何看待新闻局的作为？是打压言论自由，还是 　　其为一种集体主义的传播管理思维？若此，您又如何看待大陆当前对於外国媒体 　　之言论检查与管理办法？ 二、冯建三(2002) 　人权及传播权在台湾的实际实践与研究状况，是伴随着人与媒体等权利主体的存在 而共生的。提出人权或者传播权概念的意义有二：1.将习惯上被视为是互不相干或相 互混淆的现象、观念或实际实务操作，纳入一个更为宽广的定义空间，始之产生关联 或厘清彼此关系；2.我们要明确指出，人权与国家皆具备双重内涵，也就是消极的除 弊以求主体不受干涉（ex:自律），以及积极的兴善以使主体拥有作为的能力（ex:辅 导、公民新闻）。 　世界人权宣言第19条：「人人有主张及发表自由之权；此项权利包括保持主张而不 受干涉之自由，及经由任何方法不分国界以寻求、接收并传播消息意见之自由。」该 条文包含了言论自由、新闻自由与国际传播的权利，但这些权利可能会因为以下四种 障碍而受到限制：1.它可能与其他人权发生冲突(但权利观点若能彼此尊重，各自求 取适当行使范围，则是一大进步)；2.国家官僚体系的不当、消极或不作为；3.私人 资本利益的膨胀；4.个人或集体欠缺资源。 　国际间，由於亦日渐重视资讯数位落差与人类传播权利，进而在70年代後，由一些 国家提出并组成「新世界资讯与传播秩序」以及「传播权平台」，先後推展「传播权 」与「资讯社会传播权」的概念，并在2003年12月与2005年11月分别在日内瓦与突尼 西亚，由联合国於举办了两次资讯社会世界高峰会议（World Summit on the Information Society， 简称WSIS）。 　事实上，传播权的运作受到来自国家与市场的双重压抑，同是在国际间意饱受资讯 能力相对优势的国家所阻遏。奇妙的是，对於传播权的调整与纠正，又必须依赖国家 左右手的相互影响。也就是说，当国家的过度管制作为与私人财团企业利益的不当扩 张时，彼此同样需要受到相互的监督与牵制，以及受到市民社会的监督。 　冯建三文中所谓的两种自由，其实，也正论辩着Napoli的两种言论自由的衍生概念 ，也就是个人的、市场经济的自由；以及集体的、公共的，更为积极的公民近用权利。 　林子仪认为，言论自由是一种人类的基本权利，不该以功利主义与工具论的想法， 看待为「言论自由市场」或「益於民主政治」的观念。他认为，国家应当立法，以规 范媒介之结构来确保新闻媒体的多元自由言论。冯师引证诸多学者与知识份子之言， 认为「适当的国家干预手段…带来的影响是自由和解放，而非压迫。」然而，什麽作 为是适当的？作者参考英国媒体改造社团之意见认为，一可学习英国对主流报纸媒体 课徵广告税，二则国家应提供人民更多公共服务。 　对於台湾，作者引用外国学者文字认为，「在传播与社会政策中，争取传播权与人 权的基础，就得先通过整套非商业的、公共利益的条件，从基础结构与内容管制双管 齐下，起而节制商业交换。」 　冯师认为，积极的传播权的最低标准落实在国家传播政策上，在台湾首要必须要做 的，是无线电视与党营国营媒体之股权与经营权的公共化。他认为，国家的角色要做 的，是积极的提倡人权与传播权内涵，透过公共媒体提供人民接近使用落实积极之传 播权，并且积极介入规范商业媒介市场的结构与运作秩序。国家应是提供人民赋权 (empower)而非压制的力量。 My Questions： 　1.就台湾本地案例而言，您是否认同冯师之主张？NCC是否应当从结构面积极介入管 　　制商业媒体之过度竞争行为？或者您是否有其他看法？ 　2.您是否认为公民或公共新闻学、关机运动等，亦是一种积极的公民传播权作法？ 　　若是，则您觉得台湾是否有这类公民自发运动的可能与永续性？若非，则为何？还是 　　您期待商业媒体市场最後一定会形成一种稳定的秩序？ 三、石世豪(2000) 　司法院大法官释字第364号解释：『以广播及电视方式表达意见，属於宪法第十一 条所保障言论自由之范围。为保障此项自由，国家应对电波频率之使用为公平合理之 分配，对於人民平等「接近使用传播媒体」之权利，亦应在兼顾传播媒体编辑自由原 则下，予以尊重，并均应以法律定之。』（相关理由书与资料附件，可参考 http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=364） 　以此，国内宪法学者李念祖认为，该解释文认定宪法保障「透过广播电视表达意见 的权利」、「媒体的编辑自由」与「透过立法实现之平等接近使用媒体的权利」三项 自由与权利，而国家则相对负有「公平合理分配电波频率之使用」及「针对编辑自由 与平等使用传播媒体权利为平衡立法」两项义务。 然石世豪对此解释文与理由书提出三大疑点： 　1.未解释「广电自由」具体定义之质疑，以及，为何「以广播及电视方式表达意见 　　」可列为宪法第11条言论保障之范围？反而直接申论广电对於社会影响巨大，当 　　其对社会有所危害之时，国家应依法限制？ 　2.「保障广电言论自由」与「避免广电电波频率被垄断与独占」其之间的关系尚未 　　厘清，反而直接以「国家应制定法律」，追求与言论自由关系不明确的「广电产 　　业均衡发展与民众接近使用媒体机会」？ 　3.民众接近使用媒体权利与媒体编辑自由之间的矛盾。解释文未说明接近使用权与 　　言论自由间之关系，又有窄化之疑虑。 针对此三疑虑，其从六个面向尝试再解释该解释文之法律内涵： 1.「广播电视」媒体之定性 石世豪认为，「广播电视」不应窄化为无线广播电视。 2.言论自由与「广播电视自由」之关系 虽然大法官解释认定，在文义上广电媒体有如出版，与言论、讲学与着作等皆为表意 之自由，但在台湾宪法体制与沿革上，未必实属言论自由的范围。 3.「公共任务」观念的导入 虽有论者以为，本解释文中对於频谱规划、广电产业之发展与公民的媒体进用权有加 入公共利益之价值。然，实际於法於政策的实行实务上，仍必须斟酌台湾所实际面临 之问题。 4.自由权利的冲突与权衡 公民的媒体近用权与媒体的编辑与新闻自由是否是相互抵触的？在解释文中，大法官 对於公民的媒体进用权的看重似乎没有新闻媒体的编辑自由来的重要。然而，此两种 自由权利是否应是必须兼顾的呢？ 5.事实层面的影响 本文认为，此大法官释宪文虽然有解释文中的各项规范之经验事实提出论证，但更应 参考更多的文献与研究，参酌并采用以论证之。 6.法律保留原则之重申 法律保留原则，为中华民国宪法第23条规定，「以上各条列举之自由权利，除为了防 止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得 以法律限制之。」以及第22条规定，「除宪法第八条至第二十二条列举之自由权利外 ，凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障。」而 364号解释文中之文义，则仍保留有此一原则之精神。 石世豪并将本解释文与德国联邦基本法第五条作一比较法之比较研究。 　德国在判决上，一方面强调却确保多元化的立场；一方面则防止控制媒体集中化， 形成支配性意见强权的产生。德国对於MABB的判决文文中强调：「联邦宪法法院从未 怀疑：广电媒体中的意见多元化对於个人及公共意见的形成，以及人格的开展、民主 秩序维系上的重要性…在此必须指出预防性集中化控制的必要性；因为，集中化之後 所形成的意见强权，是後再矫正其畸形发展，成功的可能性将大幅降低。」此一判决 文，与冯师之意见不谋而合。而德国联邦宪法在第七号广电判决亦指出：公共电台对 於国家不当干预的抵抗权，正是当前传播基本权具体应用的重要领域之一。 　以此，此两判决可供我国检讨传播政策与法律规范之实际具体政策案例。 My Questions： 　1.您认为公民媒体近用权与新闻自由之间有何关联？它们之间是否彼此互斥？又， 　　您认为，近用权、新闻自由与言论自由之间的关系为何？ 　2.您认为德国的传播管理政策的法理原则，是否可作为台湾的参考依据，为什麽？ reading心得笔记 　此三篇共同在讨论几个类似的话题：言论自由到底是什麽？言论自由与新闻自由的 区别与界线在哪里？在言论自由的大旗之下，国家是否应当要有作为？以及，该有何 种作为？ 　在言论自由这个概念之下，有所谓的个人主义与集体主义之争（Napoli，2001）、 消极与积极传播权之辩（冯建三，2002）、个人媒体接近使用权与新闻自由及国家介 入之疑（石世豪，2000）。 　无论中西，对於自由与言论自由、新闻自由概念的保护，是来自於欲意脱离极权与 王权统治的的意识形态。自由、平等与人权的概念，於进带成为人类普世价值的一部 分。但是如何保护，在具体措施上却出现一些矛盾与冲突的问题。此一问题，莫过於 国家政府角色的尴尬！ 　国家政府是否应当负起其为人民服务的责任义务，以政策与法律制定某种规范限制 ，来达到民主与自由的价值？然而，管太多或管太严，又可能被说成走回头路，这使 得政府作为亦被限制，而成为缺陷的左手。然而，在此一资本主义的时代，国家权力 的退场换来的，则是财团怪兽强大经济权力的社会控制。但此类市场经济自由的逻辑 ，却亦换来对於市民社会的伤害，台湾便是很典型的例子。 　而若如此，政府以公共媒体（包含公共广电媒体、公共报纸与公共网路平台等）的 创建与经营运作，是否能够纠正当前台湾商业媒体乱象？又NCC的作为，是否更当积 极处理广电媒体与电信机构的执照审核，并且与公民团体共同积极处理商业媒体内容 的事後审查作为？ 　过度要求政府应当回避其对於商业媒体的管制权力，或者政府过度介入媒体的言论 管制，都会因特定权力在媒体场域的过大而对市民社会产生不良影响。公民必须要有 所自觉，不能过度依赖政府管制亦不能过度相信市场经济自由会带来进步，公民必须 结合公共媒体的力量，监督与制衡政府与商业媒体。意见自由，不能等同於意见市场 的自由，而是人们在此一具备公共领域特质的媒体环境之中，自由发表与自由交换意 见。 　台湾社会所期待的，是政治与政策决策者要有专业素养、公共媒体要壮大并且发挥 其真正的公共精神，同时，民众亦要了解并善欲自身能够发挥的传播权益。 -- 本文CC授权条款 http://creativecommons.org.tw/ 您可自由：分享 — 重制、散布、展示及演出本着作 重混 — 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