解释字号　释字第 603 号 　　解释日期　民国 94年9月28日 　　解释争点　户籍法第8条第2、3项按指纹始核发身分证规定违宪? 　　解释文 　　维护人性尊严与尊重人格自由发展，乃自由民主宪政秩序之核心价值。 　　隐私权虽非宪法明文列举之权利，惟基於人性尊严与个人主体性之维护及人 　　格发展之完整，并为保障个人生活私密领域免於他人侵扰及个人资料之自主 　　控制，隐私权乃为不可或缺之基本权利，而受宪法第二十二条所保障（本院 　　释字第五八五号解释参照）。其中就个人自主控制个人资料之资讯隐私权而 　　言，乃保障人民决定是否揭露其个人资料、及在何种范围内、於何时、以何 　　种方式、向何人揭露之决定权，并保障人民对其个人资料之使用有知悉与控 　　制权及资料记载错误之更正权。惟宪法对资讯隐私权之保障并非绝对，国家 　　得於符合宪法第二十三条规定意旨之范围内，以法律明确规定对之予以适当 　　之限制。 　　指纹乃重要之个人资讯，个人对其指纹资讯之自主控制，受资讯隐私权 　　之保障。而国民身分证发给与否，则直接影响人民基本权利之行使。户籍法 　　第八条第二项规定：依前项请领国民身分证，应捺指纹并录存。但未满十四 　　岁请领者，不予捺指纹，俟年满十四岁时，应补捺指纹并录存。第三项规定 　　：请领国民身分证，不依前项规定捺指纹者，不予发给。对於未依规定捺指 　　纹者，拒绝发给国民身分证，形同强制按捺并录存指纹，以作为核发国民身 　　分证之要件，其目的为何，户籍法未设明文规定，於宪法保障人民资讯隐私 　　权之意旨已有未合。纵用以达到国民身分证之防伪、防止冒领、冒用、辨识 　　路倒病人、迷途失智者、无名屍体等目的而言，亦属损益失衡、手段过当， 　　不符比例原则之要求。户籍法第八条第二项、第三项强制人民按捺指纹并予 　　录存否则不予发给国民身分证之规定，与宪法第二十二条、第二十三条规定 　　之意旨不符，应自本解释公布之日起不再适用。至依据户籍法其他相关规定 　　换发国民身分证之作业，仍得继续进行，自不待言。 　　国家基於特定重大公益之目的而有大规模蒐集、录存人民指纹、并有建 　　立资料库储存之必要者，则应以法律明定其蒐集之目的，其蒐集应与重大公 　　益目的之达成，具有密切之必要性与关联性，并应明文禁止法定目的外之使 　　用。主管机关尤应配合当代科技发展，运用足以确保资讯正确及安全之方式 　　为之，并对所蒐集之指纹档案采取组织上与程序上必要之防护措施，以符宪 　　法保障人民资讯隐私权之本旨。 　　理由书 　　本件因立法委员赖清德等八十五人，认中华民国八十六年公布施行之户 　　籍法第八条违反宪法第二十二条及第二十三条，爰依司法院大法官审理案件 　　法第五条第一项第三款规定声请解释宪法，同时声请本院於本案作成解释前 　　，宣告暂时停止户籍法第八条之适用。 　　本院就声请人声请暂时处分部分，已於九十四年六月十日作成释字第五 　　九九号解释，暂停户籍法第八条第二项及第三项之适用，并驳回声请人就户 　　籍法第八条第一项为暂时处分之声请。就声请解释宪法部分，本院依司法院 　　大法官审理案件法第十三条第一项规定，邀请声请人代表、关系机关、学者 　　专家及民间团体於九十四年六月三十日、七月一日在司法院举行说明会，并 　　通知声请人代表及诉讼代理人、关系机关行政院代表及诉讼代理人，於同年 　　七月二十七日、二十八日在宪法法庭举行言词辩论，并邀请监定人到庭陈述 　　意见。声请人声请解释之范围，经声请人减缩为户籍法第八条第二、三项规 　　定是否违宪之审查，合先叙明。 　　本件声请人主张略称： 　　一、本件声请符合司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定，应予 　　　　受理。 　　二、户籍法第八条第二项强制十四岁以上国民於请领身分证时按捺指纹，因 　　　　侵犯人性尊严、人身自由、隐私权、人格权及资讯自主权等基本权利， 　　　　并违反比例原则、法律保留、法律明确性及正当法律程序原则而违宪： 　　（一）指纹资料构成抽象人格部分，为人格权之保障范围，且基於指纹资料 　　　　　可资辨识个人身分等属性，其公开与提供使用为个人有权决定事项， 　　　　　应受宪法上隐私权及资讯自主权之保障。户籍法第八条第二项强制采 　　　　　集人民指纹，建立资料库，不仅侵入个人自主型塑其人格之私人生活 　　　　　领域，侵犯人民人格权，并限制人民对其个人资讯之自主权、隐私权 　　　　　。 　　（二）户籍法第八条第二项要求所有十四岁以上国民按捺指纹，却未明定蒐 　　　　　录指纹之目的，违反限制基本权利之法律须於法律中明示其目的之原 　　　　　则。其所称「增进户籍管理人别辨识」之立法目的并非实质重要，亦 　　　　　过於概括广泛。且强制按捺指纹并录存，无法有效达成内政部所称「 　　　　　辨识身分」、「防止身分冒用」等立法目的，亦非达成目的之最小侵 　　　　　害手段，其所能达成之效益与所造成之损害间不合比例，违反比例原 　　　　　则。 　　（三）强制人民按捺指纹并录存为影响人民权利重大之公权力行为，应以法 　　　　　律为明确之规定。现行户籍法第八条之立法目的、按捺并录存指纹之 　　　　　用途不明确。且户籍法第八条第二项之规定，只适用於年满十四岁第 　　　　　一次请领身分证者，若使所有年满十四岁国民於全面换发身分证时均 　　　　　适用，则违反法律保留原则。 　　（四）强制按捺指纹性质上属於强制处分，须依宪法第八条及刑事诉讼相关 　　　　　法律始得为之，现行法使行政机关得事前迳予蒐录人民指纹资料，违 　　　　　背正当法律程序原则。 　　（五）世界各国要求指纹与证件结合之实例，往往限定於特定用途之证件， 　　　　　用来便利查核身分或资格之有无，即使在蒐集和使用国民生物特徵资 　　　　　料的国家，对於是否建立集中型的生物特徵资料库，通常采取否定的 　　　　　态度。生物特徵资料库的使用，就其目前的发展程度，仅属一正在发 　　　　　展当中的趋势，并非具有全面普及性或必然性的国际趋势。 　　三、户籍法第八条第三项之规定因违反不当连结禁止原则、比例原则及平等 　　　　保护原则而违宪： 　　（一）户籍法第八条第三项以发给身分证为条件强制人民按捺指纹，然国民 　　　　　身分证与指纹录存间无实质关联，以不捺指纹为由拒绝发给国民身分 　　　　　证，违反不当连结禁止原则。 　　（二）为达到强制人民按捺指纹之手段中，有较不发给身分证侵害更小之手 　　　　　段，且以按捺指纹作为发给身分证之条件，所欲追求之利益与人民因 　　　　　此造成之不利益间，不合比例。 　　（三）在身分识别文件发给事项上，国家基於宪法所不许之理由拒绝部分国 　　　　　民领取身分证，违反宪法平等保护原则等语。 　　关系机关行政院略称： 　　一、本件声请无关立法院行使职权适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵 　　　　触宪法之疑义，不合声请要件，应不受理。户籍法於八十六年即通过施 　　　　行，其执行为行政机关之职权，与立法委员之职权无关，亦非立法委员 　　　　适用之法律，其声请不合法。 　　二、户籍法第八条第二项与比例原则、法律保留原则及明确性原则无违： 　　（一）指纹为受人格权、隐私权及资讯自决权保护之个人资料，国家对之蒐集 　　　　　与利用，於公众有重大利益，而符合比例原则之前提下，得以法律为之 　　　　　。 　　（二）户籍法第八条之立法目的系在建立全民指纹资料，以「确认个人身分」 　　　　　、「辨识迷失民众、路倒病患、失智老人及无名屍体」，并可防止身分 　　　　　证冒用，为明确且涉及重大公益之立法目的。 　　（三）指纹因其人各有别、终身不变之特性，可以有效发挥身分辨识之功能， 　　　　　为确保国民身分证正确性之要求之适当手段；指纹为经济且可靠安全之 　　　　　辨识方法，与其他生物辨识方法相比，为侵害较小而有效之手段；其立 　　　　　法可以保障弱势、稳定社会秩序，有重大立法利益，与可能造成之侵害 　　　　　相较，尚合比例。 　　（四）以按捺指纹为请领国民身分证之要件，为户籍法第八条所明定，符合法 　　　　　律保留原则之要求。且法条文义并非难以理解，并为受规范者所得预见 　　　　　，事後亦可由司法加以审查确认。至於指纹资料之传递、利用与管理， 　　　　　则有「电脑处理个人资料保护法」规定补充，符合法律明确性原则。 　　（五）按捺指纹为多数民意所赞成：行政院研考会、TVBS民调中心及内政部都 　　　　　曾於九十年、九十一年及九十二年，分别进行民意调查，结果约有八成 　　　　　民众赞成於请领国民身分证时应按捺指纹，此乃多数民意之依归。世界 　　　　　各国有要求全民按捺指纹者，有只要求外国人按捺者，但无论如何规定 　　　　　，运用个人所拥有之生物特徵加以录存，以呈现个人身分之真实性，并 　　　　　强化身分辨识之正确性，是各国共同之趋势。而联合国国际民航组织中 　　　　　，有四十余国将在二００六年底前，在护照上加装电脑晶片，增加指纹 　　　　　、掌纹、脸部或眼球虹膜等个人生物特徵辨识功能。愈来愈多的国家与 　　　　　民众愿意接受录存个人生物特徵资料以作比对，显然是国际潮流与趋势 　　　　　。 　　三、户籍法第八条第三项，并不违宪： 　　（一）按捺指纹为国民身分证明之要件内涵，与身分证上显性身分证明基本资 　　　　　料，均属於辨识之基础。国家在法律要件合致时，应依法发给国民身分 　　　　　证，若国民身分证之人别辨识基础欠缺，则不具规定之要件，自应不予 　　　　　发给，以落实按捺指纹规定之执行，为适当之手段。不发给身分证为不 　　　　　践行程序要件之附随效果，并非处罚。其对人民生活或权利行使产生不 　　　　　便利，乃人民选择不履行相对法律义务之结果，并非主管机关侵害人民 　　　　　权利。且指纹为电脑处理个人资料保护法所规范之个人资料之一，其处 　　　　　理运用有相关法律规范，与比例原则无违。 　　（二）国民身分证为个人身分识别之重要凭证，国家发给时应确认领证人与该 　　　　　身分证所表彰之身分相符，而指纹因其无可变造之特性，可以辅助身分 　　　　　辨识功能之发挥并确保身分之正确性，二者具合理关联等语。 本院斟酌全辩论意旨，作成本解释，理由如下： 　　立法委员就其行使职权，适用法律发生有抵触宪法之疑义时，得由现任立 　　法委员总额三分之一以上声请解释宪法，司法院大法官审理案件法第五条第一 　　项第三款定有明文。是三分之一以上立法委员行使其法律制定之权限时，如认 　　经多数立法委员审查通过、总统公布生效之法律有违宪疑义；或三分之一以上 　　立法委员行使其法律修正之权限时，认现行有效法律有违宪疑义而修法未果， 　　声请司法院大法官为法律是否违宪之解释者，应认为符合前开司法院大法官审 　　理案件法第五条第一项第三款规定之意旨。 　　本件户籍法第八条第二、三项系於八十六年五月二十一日修正公布时所增 　　订。行政院以系争户籍法第八条第二、三项有侵害人民基本权利之虞，於九十 　　一年及九十四年两次向立法院提出户籍法第八条修正案，建议删除该条第二、 　　三项。立法院第六届第一会期程序委员会决议，拟请院会将本案交内政及民族 　　、财政两委员会审查。立法院第六届第一会期第九次会议（九十四年四月二十 　　二日）决议照程序委员会意见办理，交内政及民族、财政两委员会审查。惟第 　　十次会议（九十四年五月三日），立法院国民党党团以户籍法第八条修正案於 　　第五届委员会审查时，朝野立法委员一致决议不予修正在案，且未於朝野协商 　　时达成共识，为避免再生争议及七月一日起实施身分证换发时程，浪费公帑危 　　害治安等为由，依立法院议事规则相关规定提请复议，经院会决议该复议案「 　　另定期处理」。第十四次会议（九十四年五月三十一日），国民党党团再次提 　　出复议，仍作成「另定期处理」之决议。立法委员赖清德等八十五人认户籍法 　　第八条第二、三项有违宪疑义，乃声请解释。查户籍法第八条第二、三项修正 　　案经立法院程序委员会提报立法院院会，立法院院会一次决议交内政及民族、 　　财政两委员会审查，两次就复议案决议另定期处理。本件声请乃立法委员行使 　　其法律修正之权限时，认经立法院议决生效之现行法律有违宪疑义而修法未果 　　，故声请司法院大法官为法律是否违宪之解释，符合前开司法院大法官审理案 　　件法第五条第一项第三款规定，应予受理。 　　 维护人性尊严与尊重人格自由发展，乃自由民主宪政秩序之核心价值。隐 　　私权虽非宪法明文列举之权利，惟基於人性尊严与个人主体性之维护及人格发 　　展之完整，并为保障个人生活私密领域免於他人侵扰及个人资料之自主控制， 　　隐私权乃为不可或缺之基本权利，而受宪法第二十二条所保障（本院释字第五 　　八五号解释参照），其中包含个人自主控制其个人资料之资讯隐私权，保障人 　　民决定是否揭露其个人资料、及在何种范围内、於何时、以何种方式、向何人 　　揭露之决定权，并保障人民对其个人资料之使用有知悉与控制权及资料记载错 　　误之更正权。 　　隐私权虽系基於维护人性尊严与尊重人格自由发展而形成，惟其限制并非 　　当然侵犯人性尊严。宪法对个人资讯隐私权之保护亦非绝对，国家基於公益之 　　必要，自得於不违反宪法第二十三条之范围内，以法律明确规定强制取得所必 　　要之个人资讯。至该法律是否符合宪法第二十三条之规定，则应就国家蒐集、 　　利用、揭露个人资讯所能获得之公益与对资讯隐私之主体所构成之侵害，通盘 　　衡酌考量。并就所蒐集个人资讯之性质是否涉及私密敏感事项、或虽非私密敏 　　感但易与其他资料结合为详细之个人档案，於具体个案中，采取不同密度之审 　　查。而为确保个人主体性及人格发展之完整，保障人民之资讯隐私权，国家就 　　其正当取得之个人资料，亦应确保其合於目的之正当使用及维护资讯安全，故 　　国家蒐集资讯之目的，尤须明确以法律制定之。盖惟有如此，方能使人民事先 　　知悉其个人资料所以被蒐集之目的，及国家将如何使用所得资讯，并进而确认 　　主管机关系以合乎法定蒐集目的之方式，正当使用人民之个人资讯。 　　户籍法第七条第一项前段规定：已办户籍登记区域，应制发国民身分证及 　　户口名簿。户籍法施行细则第二十条第三项前段并规定：国民身分证应随身携 　　带。故国民身分证之发给对於国民之身分虽不具形成效力，而仅为一种有效之 　　身分证明文件。惟因现行规定须出示国民身分证或检附影本始得行使权利或办 　　理各种行政手续之法令众多，例如选举人投票时，须凭国民身分证领取选举票 　　（如公职人员选举罢免法第二十一条、总统副总统选举罢免法第十四条等规定 　　参照）、参与公民投票之提案，须检附提案人之国民身分证影本（公民投票法 　　施行细则第十条规定参照）、请领护照须备具国民身分证正本及影本（护照条 　　例施行细则第八条规定参照）、劳工依劳工退休金条例请领劳工退休金应检附 　　国民身分证影本（劳工退休金条例施行细则第三十七条规定参照）、参加各种 　　国家考试须凭国民身分证及入场证入场应试（试场规则第三条）、办理营业小 　　客车驾驶人执业登记证须检具国民身分证（如营业小客车驾驶人执业登记管理 　　办法第五条规定参照）等。且一般私人活动，如於银行开立帐户或公司行号聘 　　任职员，亦常要求以国民身分证作为辨识身分之证件。故国民身分证已成为我 　　国人民经营个人及团体生活辨识身分之重要文件，其发给与否，直接影响人民 　　基本权利之行使。 　　　　户籍法第八条第二项规定：依前项请领国民身分证，应捺指纹并录存。但 　　未满十四岁请领者，不予捺指纹，俟年满十四岁时，应补捺指纹并录存。 　　　　第三项规定：请领国民身分证，不依前项规定捺指纹者，不予发给。对於 　　未依规定捺指纹者，拒绝发给国民身分证，显然形同强制按捺并录存指纹，以 　　作为核发国民身分证之要件。指纹系个人身体之生物特徵，因其具有人各不同 　　、终身不变之特质，故一旦与个人身分连结，即属具备高度人别辨识功能之一 　　种个人资讯。由於指纹触碰留痕之特质，故经由建档指纹之比对，将使指纹居 　　於开启完整个人档案锁钥之地位。因指纹具上述诸种特性，故国家藉由身分确 　　认而蒐集个人指纹并建档管理者，足使指纹形成得以监控个人之敏感性资讯。 　　国家如以强制之方法大规模蒐集国民之指纹资料，则其资讯蒐集应属与重大公 　　益之目的之达成，具备密切关联之侵害较小手段，并以法律明确规定之，以符 　　合宪法第二十二条、第二十三条之意旨。 　　 查户籍法就强制按捺与录存指纹资料之目的，未有明文规定，与上揭宪法 　　维护人民资讯隐私权之本旨，已有未合。虽有以户籍法第八条修正增列第二项 　　与第三项规定之修法动机与修法过程为据，而谓强制蒐集全体国民之指纹资料 　　并建库储存，亦有为达成防范犯罪之目的云云，惟动员戡乱时期终止後，回复 　　户警分立制度（本院释字第五七五号解释参照），防范犯罪明显不在户籍法立 　　法目的所涵盖范围内。况关系机关行政院於本件言词辩论程序亦否认取得全民 　　指纹目的在防范犯罪，故防范犯罪不足以为系争法律规定之立法目的。纵依行 　　政院於本案言词辩论中主张，户籍法第八条规定强制人民按捺指纹并予以录存 　　之目的，系为加强新版国民身分证之防伪功能、防止冒领及冒用国民身分证及 　　辨识迷途失智者、路倒病人、精神病患与无名屍体之身分等，固不失为合宪之 　　重要公益目的，惟以强制全民按捺指纹并予录存否则不发给国民身分证为手段 　　，仍不符合宪法第二十三条比例原则之限制。盖就「加强国民身分证之防伪」 　　及「防止冒用国民身分证」之目的而言，录存人民指纹资料如欲发挥即时辨识 　　之防止伪造或防止冒用功能，除须以显性或隐性方式将指纹录存於国民身分证 　　上外，尚须有普遍之辨识设备或其他配套措施，方能充分发挥。惟为发挥此种 　　功能，不仅必须投入大量成本，且因缺乏适当之防护措施，并可能造成资讯保 　　护之高度风险。依行政院之主张，目前并未於新式国民身分证上设录存指纹资 　　料之栏位，更无提供指纹资料库供日常即时辨识之规画。况主管机关已於新式 　　国民身分证上设置多项防伪措施，如其均能发挥预期功能，配合目前既有显性 　　资料，如照片等之比对，已足以达成上揭之目的，并无强制全民按捺指纹并予 　　录存之必要。次就「防止冒领国民身分证」之目的言，主管机关未曾提出冒领 　　身分证之确切统计数据，是无从评估因此防范冒领所获得之潜在公共利益与实 　　际效果。且此次换发国民身分证，户政机关势必藉由人民指纹资料之外之其他 　　户籍资料交叉比对，并仰赖其他可靠之证明，以确认按捺指纹者之身分。则以 　　现有指纹资料以外之资讯，既能正确辨识人民之身分，指纹资料之蒐集与「防 　　止冒领国民身分证」之目的间，并无密切关联性。末就有关「迷途失智者、路 　　倒病人、精神病患与无名屍体之辨认」之目的而言，关系机关行政院指出目前 　　收容在社会福利机构迷途失智老人二七九六位，每年发现无名屍约二百具。此 　　类有特殊辨识身分需要的国民个案虽少，但辨识其身分之利益仍属重要之公益 　　目的。然而就目前已身分不明、辨识困难的国民而言，於换发国民身分证时一 　　并强制按捺并录存指纹资料对其身分辨识并无助益，而须着眼於解决未来身分 　　辨识之需求。惟纵为未来可能需要，并认此一手段有助前开目的之达成，然因 　　路倒病人、失智者、无名屍体之身分辨识需求，而强制年满十四岁之全部国民 　　均事先录存个人之指纹资料，并使全民承担授权不明确及资讯外泄所可能导致 　　之风险，实属损益失衡、手段过当，难以符合比例原则之要求，侵害人民受宪 　　法第二十二条保障之资讯隐私权。 　　揆诸上揭说明，户籍法第八条第二项、第三项形同强制人民按捺指纹并予 　　录存，否则不予发给国民身分证之规定，已侵害人民受宪法保障之资讯隐私权 　　，而就达到加强新版国民身分证之防伪功能、防止冒领及冒用国民身分证及辨 　　识迷途失智者、路倒病人、精神病患与无名屍体之身分等目的而言，难认符合 　　比例原则之要求，与宪法第二十二条、第二十三条意旨均有未符，应自本解释 　　公布之日起不再适用。至依据户籍法其他相关规定换发国民身分证之作业，仍 　　得继续进行，自不待言。 　　国家基於特定重大公益之目的，而有大规模蒐集、录存人民指纹，并有建 　　立资料库储存之必要者，应以法律明定其蒐集之目的，其蒐集之范围与方式且 　　应与重大公益目的之达成，具有密切之必要性与关联性，并应明文禁止法定目 　　的外之使用。主管机关尤应配合当代科技发展，运用足以确保资讯正确及安全 　　之方式为之，并对所蒐集之指纹档案采取组织上与程序上必要之防护措施，以 　　符宪法保障人民资讯隐私权之本旨。 　　至世界各国立法例与国人民意调查之结果，固不失为宪法解释所得参考之 　　事实资料，惟尚难作为论断宪法意旨之依据。况全面蒐集人民指纹资讯并建立 　　数位档案，是否已为世界各国之立法趋势，仍无定论。而外国相关之立法例， 　　若未就我国户政制度加以比较，并详细论述外国为何及如何蒐集人民指纹资讯 　　，则难遽予移植；又民意调查仅为国民对特定问题认知或偏好之指标，调查之 　　可信度受其调查内容、调查方法、执行机关、调查目的等因素影响。本件关系 　　机关虽泛称多数国人赞成按捺指纹作为发给国民身分证之条件，但未能提出相 　　关之问卷资料，实难据为本案解释之参考，均并予指明。 大法官会议主席 翁岳生 大法官 城仲模 林永谋 王和雄 谢在全 赖英照 余雪明 曾有田 廖义男 　　 杨仁寿 徐璧湖 　　 彭凤至 林子仪 许宗力 许玉秀 --

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