再谈山地违规农业 　　文：陈玉峰 　「农业上山」滥觞於伐木营林结束之後，殆以清代台湾北部之茶园 为嗃矢。然而，其剧烈的畸型发展，严重摧残台湾山地，形成全台生 态体系的最大乱源，则不过近十年事。 　事实上山地农业的研究，台湾至少已有五、六十年的历史，且自日 据时代即达相当水准，并影响国府治台初期的平地农业立论。当时即 已强调山地农业之异於平地农业，有识之士再三呼吁引进物种时，必 须考虑病虫害的问题，他们认定山地为生态上的清洁区，利用的种苗 最好就地培育繁殖，不必求速，且不得已引进非当地物种之际，必须 严加检验。 　即令完全赞成开发山地的主张，亦甚重视山地的安危，其所发展出 的农业是谓「立体农业」，也就是「树木的农业」，并非祗把平地的 那一套搬上山了事。当年耕地的标准，以美国而言，坡度５度内为准 ；５～２７度的范围，必需筑为梯田；２７度以上，则应当保存森林 。而日据台湾对坡度的规定，以２５度为上限，至於３０度以上的山 坡，绝对禁止农业。然而，当时台湾的实际情形，耕地通常上达１５ 度，１５～３０度则为梯田或混林农业。 　再则，日本人对台湾山地农业的要求，农产品之於山地移民大抵以 自给自足为目标，而且，对於标高５００～１８００公尺的所谓暖带 林地（占台湾林野面积４８％），主张至少应以五分之三的面积，作 造林等纯林业，充其量增以一些副业；农业的利用系采农林交替方式 ，也就是树木与草本作物交替栽培，不仅空间利用如此，时间系列依 然，如此方可保存地力、预防灾疫。换句话说，其山地农业的政策， 力主治水及地力保持为优先，以限制耕作及强制轮作为手段，并不断 研究，创造本土农林经验暨传统。 　可叹的是，国府接管台湾以降，初期铲除最具经济价值的林木，中 期侧重贸易工商，晚近则於政争，主导全国菁英，环绕现世利益团团 转，对世代土地长远发展与智慧之规划，自来皆恶意缺席。加以最近 十年来，正是台湾社会规范全面溃决的时段，人民不再相信任何法律 的公平性、绝对性；更因农业政策摇摆不定，农民变成畸型社会发展 的最底层，权益严重受损，再以土地恶性炒作、推波助澜，因而农地 大幅抛售，农业结构丕变，部分农民或投机民众寻求高利润、图一时 的风气大开，故如槟榔、茶园、高蔬菜等逃漏税制、伤天害理的牟利 行为，近年来一发不可收拾。相对的，地方政府之官僚习气及旧惯未 改，数十年黑锅更无能解开，得过且过，遂令台湾土地彻底进入无政 　 府状态。 　　　　　　面对全面性违规的事实，各级官僚不仅呈现瘫痪现象，更不敢「冒 犯」所谓的「民意」，故如山地放领益发守不住最後防线；而民间环 保团体亦尚不能摆脱「只打官僚」的传统，或不愿正视草根的环保、 保育工作，才是真正的挑战与目标。是以全面性违规农业的温床形成 ，山坡地的管理完全谈不上，农林厅、农委会等农政龙头只能打打高 空，例如二年前即提出五年内台湾槟榔年产量将达２３４亿粒，（当 时种植面积为３３，４８７公顷）平均每位国民年消费约１１７０粒 ，面临生产过剩的现象，因此呼吁农民不要再盲目种植，但其对绝大 部分的违法槟榔园却只能宣告：「有必要依据山坡地保育利用条例及 造林办法等规定，研究禁止或取缔」！ 　查台湾山地，除了国有林班地、地方政府管辖地之外，大抵以山地 保留地及租地造林地为大宗。山地保留地系政府为保障原住民生计， 经多次登记、放领、变更而得，照理说其经营、使用只限於原住民。 民国７９年３月１５日，行政院院会再通过「山胞保留地开发管理办 法」，也就是依据山坡地保育利用条例第３７条、农业发展条例第１ ７条规定，明定山胞申请设定保留地耕作权、地上权的面积；建筑规 定；土地承租之不得任意转让，且移转承受人以山胞为限，并界定政 府指定的特定用途范围；规定山胞不能继续使用所取得权利的土地， 得由乡（镇、市、区）公所收回改配之程序及地上物的处理。 　８０年秋，行政院土地问题专案会议，於１０月１６日决议拟建立 区域土地开发许可制度，并藉以课徵「发展影响费」，让土地开发人 偿付基地开发所增加的公共设施成本。亦即针对变更土地使用性质者 ，必须提出「开发许可」申请，县市政府同意後，方能进行建筑许可 的申请。 　夥同林林总总的法令条文不下千条，却无阻於平地人在山地的肆虐 ！因此，就保留地的山地农业问题，有必要仿照去年之查验「假农民 」的作业，彻底清查「假山胞」的为害！及早遏止此一愈演愈烈的歪 风。 　上述大抵援引日据时代的土地伦理，说明四十余年来轻忽土地生态 准则、罔顾台湾长远生计的政策、结构及执法的偏差现象，除非当局 愿以国家层级的诚意，集结行政魄力与决心，力矫此一跨越世代的根 本大计，否则，以农委会此等近乎幕疗的寥寥几位科员，充其量只能 作作文宣，贻误国家永远基业。 　其此，就经济利益层面估算目前山地农业之得失。 　以温带美国林务署的评估计，每消除一株５０年生的树木，每年将 曾增家国家６８２５元新台弊的支出，亦即空气调节费１８７５元， 庇护野生动物费１８７５元、空气污染防治１２５０元、减少水土冲 刷１８２５元。相对的，台湾陡峭地势以及极端天候的风化下，水土 流失之剧烈，十百倍於温带国家，故而就一株树木的消失，其对水土 保持的效益，其最低效率估约美国的１０倍计，则一株树木的年均效 益约达２２，０００元。 　如此，以阿里山公路两侧坡度超过４５度的坡地为例，原柳衫林或 相思树林每公顷林地约有１０００株，则每年该森林的社会利益至少 应有２２，０００，０００元之价值。今将森林砍伐，改植茶园，则 此利益消失，平添等值之社会成本。具体实例可反映於曾文水库的困 境，因７７～８０年阿里山公路茶园之快速膨胀，８０年秋季，水库 即出现空前旱季，导致隔年休耕的钜大损失。但此仅仅为立见损失而 已！反之，估算转变为茶园的利润如下。 　以中海拔所谓「高山茶」推算，１公顷林地可收冬茶约２５０斤、 春茶５～６００斤（含茶枝），夏、秋茶介此间，亦即年四采，且该 年气候和畅，无特别天灾，则扣除工资及其它成本之後，净利约５０ ～６０万元。至於低海拔贱价茶恐不及１０～２５万元。假设所有这 些茶园的所得利润但归开垦者（或地主）所有，则每当中海拔山地茶 园的地主获取１元新台币的利益时，台湾社会必须支付４４～３７元 的损失！如此的山地农业施行时日愈久，形成国家有形、无形的天大 负担愈加严重，造就的，必将是子孙们无穷的祸患与无可弥补的损失 。 　另外全台水资源观点省思。由於多年来经常发生水旱并生（其实这 是同一事实的两面，亦及山林的基本功能因伐木而破坏後，水土不保 所带来的季节性问题），要求存水、贮水，也就是盲目建水库的呼声 催得急。不幸的是，水库的寿命、安危，端赖水库上方集水区系的健 全与否，台湾在林业催残之後，继之以违规农业落井下石，导致水库 之利未见，水库之害先至，可预见未来五～十年内，台湾的水库将因 淤积乃至有可能崩垮的危机，必将令半数左右的水库陷入恐怖的「定 时炸弹」时期。因此，国建计画的广辟水源、水库，与其说是未雨绸 缪，不若说是铸下恶果，以长远计，远不如彻底解决山地违规农业暨 其它不当土地利用型态为要。如果将之风险危机亦估算为山地违规农 业的成本，则将形成一利万害，得不偿失的公害，可譬之为土地的恶 灵！ 　总结我们对违规山地农业的调查与观察，其弊端起於先前政策失当 、继之以行政失责，加上台湾这片土地久来欠缺具备智慧、远见、爱 心与魄力的政治家们，以历史破天荒的决心，力挽狂澜。针对百、千 年土地大计，花费一、二代的代价痛下针砭，配合自产经以迄教育文 化全面革新，建立政府公权贯彻之力，否则，难有起死回生之计。 　至於老生常谈、头痛医头的建言如下： 　　　　　１．全面清丈山地土地，揪出「假山胞」，土地还发原住民。 ２．限期解决违规山地农业，或至少，全面停止核发山地开发之土地 变更、建筑等等申请案。 ３．建立全面土地监控系统，以人造卫星或航测定期侦测新违规地， 一遇违法土地案，立即取缔，并施以重刑。 ４．栽撤农委会，由农林部统筹规划全国国土规划。 ５．停止所有买办文化、政治酬庸的「研究、规划」案，改采以民团 体（例如环保团体）计行草根保育运动，进行社会改造运动。换言之 ，「以民制民」的时代已届来临矣！ ６．对目前尚未有污染地，一律停止开发十年，自今年开始订为「国 土保养十年」时期。 　除了政府全民能够进行的改革行动之外，奉土地之名，我们仍需虔 诚祈祷！祝福台湾！ --

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