台湾的土地改革是在美国的影响下进行的。 　　美国官方表面上迟至１９４６年才正式表态将致力抑制共产势力扩张，实际 上早在第二次世界大战甫告结束之际，即已展开行动、严加防范。战後美国在全 球扩张发展势力，更在其势力范围内推行一系列防共的政策。由於共产党在亚洲 主要的战略是打出「土地革命」、「没收地主土地」、「土地重分配」的口号争 取广大农民的支持，声势日益壮大，美国乃提出「土地改革」的对策，以抵销 「土地革命」的号招力。 　　亚洲最早进行大规模土地改革的国家是日本。１９４５年８月１５日，日本 裕仁天皇宣布无条件投降。同一日，美国总统杜鲁门未与盟国商议，迳自任命麦 克阿瑟（ Douglas MacArthur ） 为盟军最高总司令，单独占领日本。「盟军最 高司令官总司令部」（ General Headquarters of the Supreme Commander for the Allied Powers ，简称GHQ,SCAP，中文简称「盟总」）乃成为凌驾日本政府 之上的太上权力机构。１９４５年１２月９日，盟军最高总司令麦克阿瑟提出 「农民解放指令」，并指出其目标为：「打破数世纪以来使日本农民处於封建压 制奴隶下的经济束缚」、「使耕者能享有其劳动的成果」，并训令日本政府於 １９４６年３月１５日前向盟总提出农业改革案。（思想科学研究会， 387）　 １９４６年６月１７日，盟总将<<对於日本农地改革之劝告案>>交给日本政府。 ６月下旬，盟总自然资源局局长顾问拉德金斯基（ Wolf I. Ladejinsky）依据 该劝告案，做成一份改革案，由盟总交予日本政府实行。７月２６日，日本吉田 茂内阁通过「关於彻底改革农地制度之措施要纲」，并依此推行土地改革。 　　美国除了「指导」日本之外，也曾帮助菲律宾、印度、缅甸、泰国、南越、 印尼等亚洲国家实施土地改革。此外，美国也要求拉丁美洲进行土地改革，甚至 表示如若不然，将不再提供该地区物质援助。 　　在全球如火如荼地实施土地改革，以防止共产势力蔓延之际，国民政府也逐 渐在内战中失利，溃退台湾。为了保住这个最後的净土不为共产党地下工作人员 所渗透，也跟进实施土地改革。 　　事实上孙文早在１９０６年创立「中国同盟会」之际，即已察觉土地问题的 严重性，并主张「平均地权」。然而以其继承人自居的国民政府却从未在中国大 陆实施该项政策。这种理想与现实的落差提供中国共产党相当大的发挥空间。 １９２３年１月２６日，孙文与苏联代表越飞发表联合公报，开始联俄容共。孙 文死後，国共两党开始展开冲突。１９２７年４月，国民党实施清党，并於上海 市屠杀共产党员。同年８月１日，中共中央在南昌武装起事，反抗国民党，但旋 告失败。８月７日，中共中央在汉口召开会议，检讨「南昌起义」，中共党史称 之为「八七会议」，该会议确定土地革命的方针，肯定没收土地的手段。从此之 後，中共便高举土地革命的旗帜为号召，争取支持。第二次中日战争期间，中共 的作法主要为减租减息。１９４６年５月４日，中共中央发出<<关於土地问题的 指示>>，决定直接没收地主土地分给农民。１９４８年２月１５日，毛泽东发布 <<新解放区土地改革要点>>：「新区土地改革应分两个阶段。第一个阶段，打击 地主，中立富农。....第二个阶段，平分土地，包括富农出租和多余的土地在内。」 （毛泽东，1226）中国人口中，绝大多数为中小农及佃农，中国共产党提出没收 地主土地，平均分配给每个农民的口号，成功地吸引广泛的支持，在与国民政府 的斗争中，渐渐取得优势，终於将国民政府赶出大陆。 　　１９４８年１２月，国民政府大势已去，蒋介石紧急任命陈诚出任台湾省主 席，并将一切重要物资运送到台湾，准备以本岛作为最後的反攻基地。因此，台 湾的安定与否，攸关国民政府与蒋介石的生死存亡，自然不容稍有差池。陈诚到 台湾之後颇有作为，其中相当重要的一件事乃是推行土地改革。国民政府在台湾 实施土地改革的动机与其说是奉行孙文「平均地权」的理念，不如说是为了防共。 １９４９年３月１日，陈诚於全省行政会议上致词时表示：「三七五减租一方面 固然为自耕农解除痛苦，减轻负担，实际上实为保护地主，帮助地主。今日世界 各国，在经济方面所走的路线，一是资本主义的自由竞争，另一是共产主义的阶 级斗争，阶级斗争最大的错误在於制造残酷的屠杀。而自由竞争的结果，亦足以 造成社会的矛盾，给予阶级斗争以有利的环境与机会，我们绝不可踏这个覆辙， 应该及时努力，参照美国前总统罗斯福所推动的新政，和英国共党内阁的政策， 事先加以防范。三七五减租的实行，便可避免共产主义的残酷斗争，而自能调和 地主与农民间的关系，逐渐达到民生主义的目的。」（何定藩， 167）１９５２ 年１２月２日，陈诚发表关於实施「耕者有其田」政策之书面谈话时亦表示： 「国父昭示我们，社会的安定与进步，基於大多数经济利益调和，所以我们要防 止共匪制造阶级斗争，必须注意谋取全体人民的利益，绝不可专为少数人谋利益。 我们在台湾推行土地改革所获得的甜蜜果实，可以说已经由大陆同胞替我们付出 了大量的鲜血代价。所以大家必须仅记载大陆上的鲜血教训，以更大的热诚与努 力，完成耕者有其田的工作。」（ibid.,248 - 249） 　　台湾的土地改革历时甚久。１９５１年秋，陈诚（已经升任行政院长）於国 民党七中全会第三次会议中报告时表示：「我们在台湾推行土地改革，大致可以 分成三个阶段。第一个阶段是实行三七五减租。....购买耕地的佃农有两万两千 四百七十余户，购买耕地共有一万两千四百多甲。....第二阶段是放领公有耕地。 本省公有耕地占耕地总面积之百分之二十一点五八，共约十八万多甲。....第一、 二期已放领公有耕地约五万甲，受益农户达九万九千多户。....第三个阶段是普 遍实施耕者有其田。现在政府决定将私有出租耕地百分之八十三，共计二十一万 甲，由地主手中转让与自耕农，并预定自明年一月起实施。」（ op.cit.,239） 陈诚在这三个阶段中，都扮演着主导的角色。在实施三七五减租时，他是台湾省 主席；其後他晋升行政院长，主持公有耕地放领及耕者有其田的工作。 然而陈诚的说法，却湮灭了第一任台湾省主席魏道明於１９４７年１１月起 办理「台湾省公有耕地放租」的贡献，而将土地改革的功劳全部据为己有。公有 耕地放租的对象，主要是合作农场，不合於合作农场经营之零星土地，才放租给 自耕农使用。公有耕地在三百亩以上，而农户十户以上集中一处者，得设置合作 农场承租；零星土地每户以田十五亩，旱地以三十亩至七十亩为限。实施之後， 共计放租公有耕地十万六千九百五十九甲，占全部公有耕地百分之五十七。（毛 育刚，6 - 7） 　　１９４９年１月５日，陈诚就任第二任台湾省主席。２月４日，即公布实施 三七五减租，规定自１９４９年第一期农作物收割缴租时开始，地主向佃农收租， 租额不得超过正产物收获量的千分之三百七十五，旧租佃超过这个标准的，与以 降低，未超过这个标准的，则仍照旧。４月１４日，公布施行<<台湾省私有耕地 租佃管理条例>>。４月２３日，指令各县市在限期内完成三七五减租。４月２５ 日，举行三七五减租讲习会。５月３日，分电各机关，全面展开推行三七五减租 工作。５月１０日，於全省各地成立地租委员会，以推动三七五减租。此外，为 贯彻执行三七五减租，规定全省依省颁契约书格式，换定书面契约，於５月下旬 至６月中旬共计完成换约农户两十九万九千零七十家，换定租约达三十六万八千 三百二十二件。７月２日，全省各地开始查对三七五减租。 　　１９４９年８月２５日，中国农业复兴联合委员会（简称农复会）总会迁台 办公，积极介入土地改革的工作。　农复会是一个中美合作机构，１９４８年10 月１日在南京成立，其经费由美援总额百分之十拨付。该会共有五位委员，其中 穆懿尔（ Dr. Raymond　T. Moyer ）和贝克（ Dr. John Earl Baker ）由美国 总统杜鲁门特任；蒋梦麟、晏阳初以及沈宗瀚则由中华民国总统蒋介石特任。开 会时使用英文，任何决议皆需经由全体委员一致同意才能通过执行。（黄俊杰， 47、48、59）美国政府的意见透过这种设计对於农委会的工作方针可以产生相当 大的主导作用。台湾的土地改革也就不免受到美国方面的影响。 　　１９５１年３月１０日，行政院院会通过公地放领案。５月３０日，立法院 通过<<台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法>>。６月公布施行。办法规定： （１）放领范围以耕地为限。全省出租公有耕地总计十万六千九百五十九甲，除 有关水土保持及公营事业需要部份外，其余均列入放领范围。（２）放领对象以 原承租耕农为主，此外为雇农、佃农、半自耕农以及转业为农者。（３）放领面 积一般为上等田五分，中等田一甲，下等田二甲；或上等田一甲，中等田二甲， 下等田四甲。（４）放领地价不超过市价，以放领土地全年正产物收获量两倍半 折成食物计算，承领人自承领之年起，免缴佃租，但应同时负担田赋或土地税。 地价分十年摊还。公地承领人於规定时限内，缴清全部地价後，依法取得所有权， 凭领证书换取土地所有权状。该措施分五期（１９５１、１９５２、１９５３、 １９５８、１９６１年）办理完毕。共放领公地九万四千零四公顷，受领农民达 十六万五千四百四十三户。（沈宗翰，71） 　　１９５２年１月至１９５３年４月，进行全省地籍总归户，将同一所有权之 土地归於一户之下，使每个地主的土地，无论集中在一乡一县，或散及全省各地， 都有明白计载，不致有所疏漏或隐瞒。 　　１９５２年７月２４日，国民党中央改造委会决议：自翌年１月起实施「耕 者有其田」政策。９月，农复会邀请盟总自然资源局局长顾问拉德金斯基（ Wolf I. Ladejinsky ）来台指导。拉德金斯基於１８８９年出生於俄国，１９２８年 取得美国公民权，旋即取得哥伦比亚大学农经博士，先後任职於美国政府农业部 及国务院。其一贯想法认定亚洲地区农民的动乱与地主佃农置有密切的关系。 （ Gary L. Olson,25 ）他在日本的农地改革过程中曾经扮演过极其关键性的角 色，我们已在上文中有所交代。此外，他也曾经参与台湾、菲律宾、印度、缅甸、 泰国、南越、印尼等亚洲国家的土地改革。（伊藤道人，1521）国民政府的「耕 者有其田」政策的基本精神与拉德金斯基在日本推行农地改革时所采取的「杰佛 逊主义（ Jefferson-ism ） 」有异曲同工之妙，都是透过对地主有偿的收买来 彻底地创设自耕农。 　　１９５２年１２月２日，陈诚发表关於实施「耕者有其田」政策之书面谈话： 「<<实施耕者有其田条例草案>>的重要内容，即不分在乡与不在乡，地主一律得 保留其出租耕地七则至十二则，水田三甲，超过规定的私有出租耕地，由政府以 购买方式徵收，地价按耕地主要作物正产品全年收获量两倍半计算，半数（三成） 补偿公营事业股票（水泥、纸业、农林、工矿四公司），半数（七成）搭发实务 土地债券，这个政策完成後，估计可增加自耕农三十万左右，可以转移大量土地 资金为工业资金，十年以後可以减轻农民原有负担百分之三十左右。」（何定藩， 248 - 249） 这个作法与拉德金斯基在日本所主导的农地改革案又相当雷同：政 府在两年内强制收买所有不在地主的佃地和在村地主超过一町步（北海道为三町 步）以上的佃地，所徵收的土地原则上都卖给佃农。⑵农地全国平均价格规定为 水田每一千平方公尺七百六十日圆，旱田四百五十日圆。对於未满三町步的土地 付给地主补偿金。」（有泽广己，33）到底拉德金斯基对於「耕者有其田」的决 策过程产生过多大的影响力，值得吾人深入检讨。 　　耕者有其田政策推行的成果共徵收放领耕地十四万三千五百六十八甲，占私 有出租耕地的百分之五十五。地主土地被徵收者为十六万六千零四十九户户，占 地主总户数的百分之六十。受领耕地的农户共有十九万四千八百二十三户，占承 租私有耕地佃农的百分之六十五。（沈宗翰，73） 　　陈诚及农复会设计以公营事业股票徵收地主土地，除了土地重分配，以达到 「耕者有其田」的目的外，另含深心：「实施耕者有其田即可关闭消耗的土地投 资之门，使国民不能不改变其传统的观念与习惯，发挥创造才能与成就事业的志 愿，从工商业方面谋求发展；而这种经济活动方向与经济估价观念的转变，实为 推进社会工业化的一个动力。」（何定藩， 295）然而除了鹿港辜家、高雄陈家 等少数大地主外，多数中小地主因不了解现代工商业之经营方式，在失去土地这 个主要生产工具之後，多半衰颓不振。 陈诚跟农复会有关以台泥、台纸、工矿、农林四大公司股票作为土地徵收的 代价等设计，事实上有很大的问题，即这四间公司的股票根本不值原本设定的价 钱：「四大公司的股票，一股是新台币十圆，但是地主进行买卖的行情却是一股 二圆五分，最高不过二圆八分，四十三年....台泥股票一股上扬至六圆。但其他 三家公司股票一股只涨到三圆五十钱就停止了，大抵各公司开总会前股价会涨到 六圆，迨会议终了就下滑到三圆。」（许伯埏《许丙‧许伯埏回想录》[台北： 中央研究院近代史研究所，1996年） 根据张景森〈虚构的革命：国民党土地改革政策的形成与转化〉，《台湾社 会研究季刊》第13期，1992年11月，pp. 182-183：「就国府何地主之间的交换而 言，在土地改革过程中，至少已产生三组不等价交换： 1. 三七五减租实施後，出租地价跌至1948年地价的1/2~1/4，而且在1914年至43 年间，稻田市价平均为年产值4倍，但国府却以2.5倍年产值收购农地。 2. 实物债券年利仅4%，但当时银行三个月储蓄存款的年息为16%，这种低息债券 无异於变相的强迫储蓄。 3. 四大公司股票於1954年3月上市，迄是年6月，股价已跌至票面金额30%左右。 反之，国府在整个交换过程中，由於手中所握有的是徵收自农民的实物，并 不受股票或地价波动所影响，地主因价格波动所受损失，概由国府所榨取。」 　　整个土地改革的工作固然稳住了为数众多的贫雇农，对原本的地主倒也形成 了不小的打击。清代，台湾的土地结构大租户－小租户－佃农三级制，大租户不 仅拥有广大的土地，还可藉此拥有私人武力；日本据台之初，藉着武力扫荡的威 势，废除大租权，使得本地的大地主不再有「呼啸可集百万兵的威势。国民政府 承其遗续，在台湾实施土地改革，进一步削减地主力量，时机恰在二二八事件发 生之後，地主阶层也不敢有太强硬的反应。板桥林家的管家许丙曾长期拒缴租税， 以抗议耕者有其田的政策。（谢德锡， 122）至於雾峰林献堂出亡日本的原因， 据叶荣钟表示：「对陈主席....对於『三七五减租』，尤其是『收购大户余粮』 的政策，见解似乎未尽一致。」（叶荣钟， 109）土地改革之所以能够顺利进行， 与台湾地主不敢有太激进的反应，有相当大的关联。 　　值得密切注意的是，实施土地改革以防共，是当时美国防堵共产势力蔓延的 既定政策。国府在台湾实施土地改革，其实也是配合整个国际情势而进行的。在 实施的过程中，美国方面的影响不容忽视。 参考文献： １. Harry Truman，<< Memoir by Harry Truman: Years of Trial and Hope >>，Vol. 2， 1956. ２. Arthur M. Schlesinger,Jr.，<< The Dynamic of World Power, A Documentary History of U.S. Foreign Policy, 1945 - 1973 >> ３. E. N. 沙伊贝等，<<近百年美国经济史>>（中译本），中国社会科学出版社， １９８３年。 ４. 毛泽东，<<毛泽东选集>>，第四卷，（北京：１９６６年）。 ５. 何定藩编，<<陈诚先生传>>，（台北：反共出版社，１９６６年）。 ６. 思想の科学研究会，<<共同研究，日本占领军－その光と影，上卷>>，（东京： 现代史出版会，１９７８年）。 ７. 沈宗翰，<<农村发展与政策>>，（台北，商务印书馆，１９７５年）。 ８. Gary L. Olson，<< U.S. Foreign Policy and the Third World Pea- sant: Land Reform in Asia and Latin America >>，（ New York: Praeger Publishers ，1974）。 ９. 伊藤道人，<<现代人物事典>>，（东京：朝日新闻社，１９７７年）。 １０. 有泽广己，<<昭和经济史>>下，（东京：日北经济新闻，１９８０年） １１. 毛育刚，<<台湾公地放租与放领在土地改革中重要性之研究>>，１９９４ 年６月２８日台湾光复後土地改革研讨会发表论文。 １２. 黄俊杰，<<农复会与台湾经验>>，（台北：三民书局，１９９１年初版）。 １３. 谢德锡，< 帐房出身的理财家──许丙 >，收录於张炎宪等编，<<台 湾近 代名人录>>第三册，（台北：自立晚报社，１９９３年一版二刷）。 １４. 叶荣钟，< 杖履追随四十年 >，收录於叶荣钟编，<<林献堂先生纪念集>>， １９６０年。 １５. 尹仲容，<<台湾经济十年来的发展之检讨与展望>>，（台北，国际经济合 作发展委员会，１９７０年）。 １６. 王作荣口述，工商时报经研室记录，<<王作荣看台湾经济>>，（台北：时 报文化，１９８９年１０月再版）。 １７. 沈云龙，<<尹仲容先生年谱>>，（台北：传记文学社，１９７２年）。 １８. 李国鼎口述，康绿岛整理，<<李国鼎口述历史>>，（台北：卓越文化，1993 年初版）。 １９. 高棣民着，胡煜嘉译，<<台湾奇蹟>>，（台北：洞察出版社，１９８８年２ 月修订版）。 ２０. 张果为，<<台湾经济发展>>，（台北：正中书局，１９７０年三版）。 --

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