※ [本文转录自 a-bian 看板] 作者: starfield (无) 看板: a-bian 标题: a 时间: Sat Apr 2 17:30:58 2005 有关WHO和WHA的关系，请参考这篇文章。 --------------------------------------------- 国策专刊20 2002.07.15. 「台湾加入世界卫生组织之策略」文二 以「卫生实体」参与WHO的国际法意涵 ■李明峻 政大国际关系研究中心助研究员 湾两千多万人民， 由於被排除在世界卫生 组织（ WHO） 之外， 使得我们追求健康的 权力受到很大的斲害。现今在任何WHO所领导的 会议及研讨会中， 不论是订定卫生政策、发展先 进诊断技术， 或疾病监控系统评估及根除办法 等， 台湾都无法同步享有， 甚至台湾也无法快速 取得所有世界卫生组织会员享有的卫生资讯与科 技。由此可知， 无法进入WHO对我国公共卫生发 展有很大的影响。因此， 外交部、卫生署以及台 湾医界联盟等朝野各界团体自1997年即开始推动 我国加入世界卫生组织的工作。 一般而言， 加入WHO最方便的方式是成为联合 国的会员国。WHO宪章第四条规定： 「联合国会 员国均可依WHO宪章第十九章规定， 以其国内立 法程序加入成为WHO会员。」， 但由於我国目前 并非联合国之会员国， 因此无法依据此规定申请 入会。然而， 非联合国会员国的国家亦可加入 WHO。WHO宪章第三条规定： 「所有国家均有资 格参加本组织为会员。」。就此而言， 只要是国 际法上的国家均有权申请参加成为WHO会员。也 就是说， 凡是联合国会员国固然可以顺理成章成 WHO的会员， 非联合国会员国乃至联合国观察员 的国家亦有权申请加入WHO。以分裂国家为例， 东西德和南北韩， 他们未加入联合国之前， 都已 是WHO的会员， 再者以往瑞士和梵谛冈教廷仅具 有联合国观察员地位， 一样可以成为WHO的正式 会员。最引人注目的是位处南太平洋的库克群岛 和东加， 它们在未完全具备主权国家要件之前， 即因预定其将成为国家， 而获准提前加入WHO。 因此， 我国加入WHO的问题首先是「中华民国」 （ 台湾） 是否为国家的法律争议。 众所皆知地， 中国是世界卫生组织创始国之 一。当时代表中国出席会议的是中华民国(ROC) 政府， 但在1972年5月10日第25届世界卫生大会通 过决议， 决议中华人民共和国(PRC)政府取得中国 在该组织的合法席位， ROC在此阶段被视为是中 国的一个旧政府， 由PRC这个新政府取得中国这 个国家在WHO的代表权， 此後即由PRC代表团出 席世界卫生组织会议。由於PRC代表的立场一贯 是「台湾为中国的一省， 台湾人的健康事务已由 中国涵盖管理」， 主张台湾这个「地方政府」无 须另行参与WHO这个国际组织。 因此， 我国所须 提出的反驳是「台湾并非PRC的一部份， 台湾人 的健康事务不受中国（ PRC） 的干涉」， 即我国 加入WHO并非是重提中国代表权的问题， 而是主 张自己的「台湾代表权」。我国虽一再试图主张 「中华民国（ 或台湾） 为主权独立的国家」， 但 由目前对我有外交承认的二十余国来看， 基本上 均未明言该项承认为国家承认。同时， 国家承认 是不可撤销的， 即令两国断交亦不损及国家的法 地位， 但先前的马其顿、赖比瑞亚等更换承认的 事例中， 似乎这些国家所给予者当为政府承认。 由於我国政府确实难以公开厘清与中华人民共和 国的关系， 因此首先在申请资格上即发生问题， 使得我国申请参与WHO一事屡次失败。 为解决此一问题， 2002年我国推动加入WHO之 策略主要在於提出「卫生实体」(Health Entity)概 念， 试图避开国际现实政治难处理的「一中问 台题」， 期望国际社会与PRC接受此概念。我国强 调现代国际法的理论及实践也已朝全球化方向发 展， 而跨国性的国际组织更不应受过时的国家观 念所限制， 同时并举出数个事例说明我国参加国 际组织的实践。例如， 我国是以「关税领域」加 入容许「国家」及「关税领域」以平等身份从事 功能性经贸活动的世界贸易组织（ WTO ） 。同 时， 在「中西太平洋高度回游鱼群保育及管理公 约」中， 由於强调「国家」及「渔捕实体」 (fishing entity)均可参与签署公约， 以反映全球公 认有效管理公海资源的功能性急迫需要， 因此台 湾得以「渔捕实体」身份参加该公约。此外， 「亚太经济合作会议」(APEC)成立的宗旨在於促 进亚太地区二十一个成员间的贸易及经济合作， 共同对抗保护主义， 解决贸易投资的纠纷， 所以 允许台湾以「经济体」身份成为会员。换言之， 我国以「台湾卫生实体」的名义申请， 试图避免 争论自己是否为国家， 亦不再触及中国代表权的 问题， 转而强调目前许多功能性国际及区域组织 都从功能性的专业角度切入， 要求正视接纳各种 功能性实体参与功能性国际组织是二十一世纪的 国际新趋势。此种作法不失为务实的模式， 但亦 有不够周全之处。 诚然， 以国家为唯一主体的国际法理论正逐渐 出现接纳非国家主体的事例， 但这些实践都是以 宪章规定为前提。此次「卫生实体」概念的提出 确实相当有创意， 且刻意回避是否为国家的问 题， 但此种尝试涉及WHO宪章之规定， 因此必须 先修改或解释宪章中的相关规定， 方有可能落实 此项期待。就此点而言， 我国政府法律部门、卫 生署、外交部条法司和国组司、国际法律学者专 家对相关法律问题之讨论明显不足， 且并未事前 与WHO以及重要国家政府之法律顾问、欧盟执委 会法律处就「卫生实体」此概念之适用进行充分 的讨论与游说， 例如， 此次欧盟即明白指出WHO 宪章无Health Entity之规定而未支持我国。因此， 我国欲以非国家的实体身份参与或加入国际组 织， 须先在相关组织的宪章中找出一些可予适用 或做扩大解释的条款， 使主权具有争议的一方仍 然可以申请加入成为该组织之会员， 并透过政治 外交磋商， 在会前做出可接受弹性安排的共识或 谅解， 进而在相关国际组织大会上获得通过。如 果没有强有力的法律论点、找不出可适用之国际 组织宪章条款、没有事前致密的外交磋商， 以此 方式推动加入国际组织之努力仍难逃遭遇挫败之 结果。 值得注意的是， WHO有所谓准会员的制度。 WHO宪章第八条规定： 「不能自行负责处理国际 关系的领土或领土群， 经负责对该领土或领土群 国际关系的会员国或其他当局（ other authority） 代为申请， 并经世界卫生大会通过， 得加入成为 本组织的准会员。」。「世界卫生大会会议规 则」（ Rules of Procedure of the World Health Assembly） 第四十六条规定， 准会员的代表可以 WHO会员同等身分参与世界卫生大会暨其主要委 员会之会议。唯一不同者是准会员并无权利担任 WHO相关机构之职位， 亦无投票权。除了「总务 委员会」（ the General Committee） 、「资格审查 委员会」（ the Committee on Credentials ） 以及 「提名审查委员会」（ the Committee on Nomination） 之外， 准会员可以与会员同等地位 参与世界卫生大会的其他委员会、次级委员会和 世界卫生大会之其他次级（ subdivisions） 单位。 因此， 国际法专家宋燕辉教授主张既然准会员 参与WHO相关会议与活动之权利远胜於观察员， 如果台湾是以准会员名义加入WHO是远比以观察 员身分参与WHO更符合国家利益。此种说法认为 可从前述WHO宪章第八条有关领土、领土群和 「其他当局」的文字去讨论， 主张中华民国的政 府、外交部或卫生当局(the Health Authority)的确 是负责「台、澎、金、马」等领土、领土群之国 际关系的「当局」， 因此有权代此等领土或地区 向WHO申请为准会员。 此种主张有其独到之处， 但笔者担心该条文原 系针对联合国指定的「非自治领土」而设， 台湾 并不属该类领土， 再加上「中华民国」本身在 「一个中国」原则下被认为是中国的旧政府， 实 不易代台湾向WHO提出准会员申请。更何况此处 8 国策专刊20 2002.07.15. 所指「其他当局」， 依立法旨趣是指不受其他国 家管辖的独立或以独立为目标的当局， 若无法解 决此项问题， 由中华民国代台湾提出准会员申请 仍有其困难。惟此说亦不失其法理上之价值。 最後， 我国此次申请的是世界卫生大会 （WHA） 观察员身份。关於国际组织内的观察员 制度， 早在国际联盟时期即有所谓非会员国参与 国际会议之议题， 特别是美国参与国联之模式即 被视为「类观察员」制度之滥觞。在国联的实践 中， 美国政府虽未参加该国际组织， 但有时会就 特定事务指派「政府官员以私人身份与会」 （ official representatives acting in an unofficial capacity） ， 该类官员虽无权正式投票， 但却能出 席国联各机关之会议， 并达美国政府之立场， 甚 或企图说服与国联代表接受美国意见。其後在一 九四三年联合国尚未正式成立时， 美国政府即邀 请瑞典与葡萄牙两国以观察员身份参与会议。联 合国宪章中虽无观察员之规定， 但由瑞士、巴解 （ PLO） 等成为观察员之实践中， 可知该制度已 被默认其存在。 WHO宪章中亦无观察员之规定， 但依据「世界 卫生大会议事规则」第三条规定，WHO之秘书长 可邀请申请会员之国家以及申请准会员之领土派 遣观察员参与世界卫生大会。依「世界卫生大会 议事规则」第四十七条的规定， 观察员可参与 WHO的大会（WHA） 和任何主要委员会之公开会 议， 但观察员必须得到主席的邀请， 并在经世界 卫生大会或委员会之同意後， 亦可就世界卫生大 会中所讨论之问题发言。此被邀之观察员有权取 得非保密性质(non-confidential)文件的权利， 也可 取得WHO秘书长认为有必要提供之文件资料， 观 察员亦可提送备忘录(memoranda)给秘书长， 但秘 书长有权决定该备忘录之分发传送性质与内容。 然而， 观察员没有权利担任WHO内相关机关之职 位， 亦无投票权。一般而言， 出席WHA之观察员 有以下三类情况： ( 一)已提出申请为WHO会员之 主权国家， 但尚未获得通过者； ( 二)负责一部份 领土或领土群之国际关系和外交关系的主权国家 代表此部份领土或领土群提出申请成为WHO之准 会员， 但尚未获得通过者； ( 三) 与WHO有正式关 系的政府间组织或非政府组织。因此， 以「台湾 卫生实体」申请成为WHA观察员一事， 似与上述 三者不甚吻合， 如何找到其国际法上的依据， 实 为今後重要的课题。 值得注意的是， 我国须仔细检讨申请加入或参 与（ 成为观察员） 某国际组织时， 必须仔细考量 其目的与利益为何？ 我们是希望藉由加入某国际 组织以提昇国际地位， 或是因为加入某国际组织 可取得功能性的实质利益？ 就前者而言， 我们必 须坚持名称和国家尊严、平等， 否则宁可不参 加， 以免因委曲求全而自贬国格。反之， 在後者 （ 如WTO、APEC等） 的情况下， 我们为顾及国家 及国民的实质利益， 有时只得勉强接受非国家实 体的地位， 但此点必须先对国家整体利益进行充 分的衡量。此次提出「台湾卫生实体」概念， 意 味着我国准备以非国家实体的身份参与WHO， 同 时申请成为WHA观察员， 更是意图避开「一中问 题」的代表权争论， 希望能顺利达成参与WHO的 目的。然而， 在此种几近全面让步的情况下， 此 次WHA观察员之申请仍旧铩羽而归。笔者认为， 我国若堂堂正正以「台湾」名义申请加入WHO， 即令不能如愿取得多数票， 反而可依会议规则顺 利受邀成为WHA观察员。 另一方面此次以「台湾卫生实体」名义提出申 请亦有其正面意义， 足证外交部等政府单位开始 积寻求国际社会上的突破点。同时， 这是首次单 以「台湾」字眼为名义提出申请， 就我国外交史 而言实为一大进步。此外， 新政府自外交次长以 下会员戮力不懈， 亦为我国伸展外交空间注入新 气象。今後若能多就国际法层面进行讨论与游 说， 未来可望在国际社会觅得一席之地。 ◎ --

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