原文标题：地缘政治角力加剧、出口管制狼烟四起，台湾厂商该怎麽自保？ 原文连结：https://bit.ly/3OjaYQi 发布时间：2024/1/24 记者署名： 文字／李易安 摄影／陈晓威 设计／江世民 共同采访、核稿／方德琳；责任编辑／张诗芸 原文内容：https://i.imgur.com/zbL9wMy.jpeg 台中精密机械科技创新园区内进驻许多技术密集的厂商，包括台中精机、徕通科技等工具机 厂商，是中台湾精密工业重镇。（摄影／陈晓威） 回顾历史，出口管制基本上就是地缘政治角力的产物。1987年冷战期间，日本东芝（TOSHIB A）曾将高阶工具机卖给苏联，随後被美国全面封杀制裁，让日本开始正视强化出口管制法 规。 然而出口管制本就不可能滴水不漏，而台湾出口厂商又以中小企业为主体，未必有资源、能 力查核货品终端流向，比大型企业更容易误踩管制红线，暴露在更大的风险之中。 随着「新冷战」态势渐趋明显，出口管制势也会愈来愈常见，而台湾在国际供应链地位的提 升，也让美国於2023年首次派任「出口管制官」常驻台湾。这些动态都表明，台湾厂商不能 再像过去一样心存侥幸，必须开始提高警觉、建立法遵机制，才能避免意外遭受制裁的池鱼 之殃。 2023年12月12日，台北世贸中心一个会议室里，美国在台协会（AIT）的出口管制官林安杰 （Ariel Joshua Leinwand）站在投影幕前，不时脱口几句生涩的中文，引起台下听众笑声 连连。 然而对於许多台湾厂商来说，这场由台湾国贸署主办的「战略性高科技货品出口管制规定宣 导会」，讨论的却是一个无法回避的严肃议题。 2023年夏天才抵台的林安杰，是美国派驻台湾的首任出口管制官。林安杰直言，这个前所未 见的职位任命，反映了台湾在全球供应链中的重要性──截至目前，美国在全球各地一共只 派出11个出口管制官，负责查核美国产品出口後的最终用途和使用者。 https://i.imgur.com/fnlC9Jy.jpeg 2023年12月12日，经济部国贸署在台北世贸中心举办「战略性高科技货品出口管制规定宣导 会」，由美国在台协会（AIT）的出口管制官林安杰（Ariel Joshua Leinwand）主讲。（摄 影／陈晓威） 紧接在林安杰之後登台的国贸署官员提及，2022年俄罗斯入侵乌克兰之後，包括乌克兰、欧 盟在内的许多国家，都曾通过管道来和台湾反映，关切台湾对俄罗斯的出口情形，希望台湾 能和欧美各国采取一致的立场，强化对俄罗斯的管制。 出口管制为台湾政府和厂商带来的压力，也能从这场宣导会略窥一二。 出席宣导会的工研院代表指出，从2024年起，由工研院执行的「战略性高科技货品监定服务 」将会开始对厂商收费，原因就是2022年台湾对俄扩大出口管制之後，监定案件量便迅速增 加，「原本一年平均只有1,200件，後来暴增到一年4,000件，监定费用由政府补助实在吃不 消，只能要求厂商『使用者付费』。」 国贸局官员在宣导会上强调，近年来地缘政治角力的主要特色之一，就是经济制裁和出口管 制，取代了过去的军事对抗，「只要战争不结束，这个制裁看起来是会继续下去的。」 出口管制有哪些类型？ 回顾历史，出口管制和经济制裁本就是「地缘政治角力」的产物。 台湾国贸署在企业内部出口管控制度的网页上，便开宗明义提到，「20世纪前半叶，出口管 制反映出东西方冲突的地理政治局势。双方均成立各种国际组织，强调国家安全，而促成了 出口管制。」 政治经济史学家尼可拉斯・穆德（Nicholas Mulder）则在《经济武器：金融制裁与贸易战 的诞生》（The Economic Weapon: Rise of Sanctions as a Tool of Modern War）中指出 ，现代的经济制裁成形於第一次世界大战之後，让不愿直接投入战争的盟国，拥有战争以外 的替代方案可以选择。二战结束後，美国则成了最爱使用经济制裁的国家，凭藉军事力量、 以及自身在全球金融市场中的地位，让经济制裁无所不在。 https://i.imgur.com/7oDRITy.jpeg 安侯法律事务所出口管制顾问翁士杰强调，地缘政治角力加剧，势必也会增加厂商违反出口 管制的风险，台湾企业必须培养风险辨识、买家查核的能力。（摄影／陈晓威） 安侯法律事务所的出口管制顾问翁士杰对《报导者》表示，现行和出口管制相关的制裁，大 致可以分为三大类。 首先，是针对个人或公司等实体的制裁。以美国为例，根据《出口管制条例》（Export Adm inistration Regulations, EAR），这类制裁包括「特别指定国民和被封锁人员」（Specia lly Designated Nationals and Blocked Persons, 一般俗称SDN清单）、「实体清单」（E ntity List）以及「未经核实清单」（Unverified List）等项目。 一旦被列入制裁强度最强的「SDN清单」，美国境内的所有人士和企业、以及在美国有业务 营运的外国企业，皆不得与清单上的对象交易。若厂商要出口货物给「实体清单」上的企业 ，则需先向美国商务部申请许可；至於出口给「未经核实清单」中的企业，也必须先在自动 出口系统进行电子申报。 其次是针对最终用途的管制，近期美国针对中国人工智慧、超级运算等终端用途所执行的晶 片出口管制，就是其中一个例子。 最後则是针对特定货品的管制，主要以「商品管制清单」（Commercial Control List, CCL ）为代表，并有「出口管制分类编码」（The Export Control Classification Number, EC CN）来对受管制货品进行归类。 值得一提的是，针对最终用途和特定货品的管制，并非完全限制出口，但厂商在出口受管制 货品之前，必须先向主管机关申请许可，如果产品被判定不会造成国安疑虑，便仍能获得出 口许可。 整体来说，台湾的出口管制法规和美国十分类似，同样有「出口实体管理名单」、不针对特 定国家的「军商两用货品及技术出口管制清单」，以及针对北韩、伊朗等特定国家的货品清 单，各项清单皆参照美国、欧盟清单制定。 俄罗斯於2022年2月入侵乌克兰後，台湾国贸局也於同年4月跟进西方国家和日韩等「国际盟 友」，制定「输往俄罗斯及白俄罗斯高科技货品清单」（俗称「两俄清单」），共57品项， 并在2023年1月、12月追加清单项目，持续扩大管制范围。 这份「两俄清单」的特色是，其管制范围比原有的「军商两用货品及技术出口管制清单」更 大，导致部分原本仍能输俄的货品，在「两俄清单」公告後必须向国贸署申请「输出许可证 」，并确保最终用途、最终使用者不涉军事武器用途，才能出口俄罗斯。 除了第三地转运，台湾的出口管制还有何漏洞？ https://i.imgur.com/oT7IsMj.jpeg 基隆港西码头货柜物流场。（摄影／陈晓威） 虽然出口管制行之有年、制度完整，但在国际战略研究所（International Institute for Strategic Studies, IISS）研究经济制裁的资深研究员莎吉娜博士（Dr. Maria Shagina） 对《报导者》强调，出口管制本就很难做到滴水不漏： 「像俄罗斯这样的受管制对象，很快就会适应管制措施──他们可以找到新的中间人帮忙转 运，并持续利用现有的管制漏洞。虽然更严格的执法，可以让俄罗斯更难绕过管制、或者需 要付出更多代价，但终究无法完全阻止关键货品流入俄罗斯。」 除了经由第三地转运之外，在实务上，海关要执行出口管制也并不容易。 以针对俄罗斯的出口管制为例，根据现行制度，台湾厂商可先将货品送至工研院监定，确认 货品是否在「军商两用清单」或「两俄清单」内，若货品落在清单管制范围内，便必须先向 国贸署申请输出许可证，才能出口俄罗斯。 但令人讶异的是，厂商比对管制规范後，如果自行认定货品不在管制范围内，那麽即便没有 工研院的监定报告、或国贸署的输出许可证，只要愿意切结货品非属「军商两用清单」或「 两俄清单」，台湾海关依然可以放行出口——然而如果厂商存心瞒骗、低报规格，货品出口 後也很难追查。 海关「先切结放行、後查核」的申报不实风险 针对这些疑虑，国贸署仅对《报导者》表示，海关放行後的出口个案，皆会逐案移送至国贸 署查核；根据国贸署统计，2023年1月4日至10月间海关移送之切结放行案件，均非属管制货 品。 然而台湾关务署公关科科长张晃嘉对《报导者》指出，海关在查核出口货品时，基本上只会 核对报关单；像工具机这类构造复杂的精密机械，海关人员也未必拥有相关的专业能力，因 此就算真的拆开工具机，也很难当场确认规格是否落在管制范围内。 张晃嘉并指，由於出口货品都排了船期、机位，报关流程比较赶，和已经运抵国门、可以暂 留在海关的进口货品不同，因此厂商切结後通常便会放行，但放行後确实只能针对报关文件 做查核。 但张晃嘉也强调，有类似现象的并不只是工具机而已，所有进出口品项都可能有申报不实的 问题，因此终究仍要回到个别关员的经验、能力和判断，以及厂商本身的诚信。 针对可以先切结放行、後查核的作法，安侯法律事务所的翁士杰则认为，他从未听过其他国 家海关有这样的作法，确实可能造成管制上的漏洞。 https://bit.ly/42g6WxU 出口实体清单更新有「时差」 除了海关查核困难之外，台湾的出口实体清单也不无瑕疵。 虽然台湾经济部会参照联合国、欧美各国名单，但资料更新仍有时差──比如曾於2023年采 购台湾工具机的列别捷夫物理研究所（Lebedev Physical Institute），虽然已被美国列入 制裁，截至2024年1月却仍未出现在台湾经济部的「战略性高科技货品出口实体管理名单」 中。 工具机业者达佛罗的董事长张锦锋则指出，如果业者存心想钻漏洞，绝对都是做得到的，「 CNC的精度可以调整，我可以在台湾把它做得差一点，到客户那边我再教他怎麽调好就好。 」 不过张锦锋强调，台湾厂商与其花心思走漏洞，还不如思考如何产业升级，找高阶、合法的 市场去拓展，这才是长远之道： 「更何况现在看起来，就算俄乌战争结束，出口管制也不是短时间就会停止的事情。」 https://i.imgur.com/Ymhq8zn.jpeg 达佛罗董事长张锦锋认为，与其花心思走漏洞，还不如思考如何产业升级，找高阶、合法的 市场去拓展，这才是台湾厂商的长远之道。（摄影／陈晓威） 违反出口管制，可能会受到哪些惩罚？ 但无论如何，违反出口管制的後果，绝对都不容小觑。 依据美国法律，任何出口货品只要含有一定比例的美国技术、零件，或使用美国设备制造， 就受美国法律规范；若违反美国的出口管理条例，刑事罚最高可处100万美元、或货品总价5 倍之罚金，公司负责人或职员则可处20年之有期徒刑；至於民事罚，最高亦可处30万美元、 或货品总价2倍之罚锾。 此外，违反管理条例的公司可能会丧失在美的出口权利，涉案货品和技术也会被美国扣押； 就算涉案公司在美国没有分公司，也可能被列入实体清单，无法使用美元、或透过美国金融 机构进行交易，也不得和美国公司进行业务往来。 更糟的是，境外公司的高阶管理人员，也可能会在不知情的情况下，被美国法院提起「密封 起诉」（sealed indictment），一旦前往美国、或其他与美国签署引渡条约的国家，就会 在机场直接遭到逮捕；美国政府有时甚至会冒充潜在买家，用「钓鱼」的方式，将被告引导 至美国可以引渡罪犯的地区。 但即便出口物品没有美国技术成分，台湾厂商依然必须遵守台湾法律──《贸易法》第27条 便明定，若厂商在未经许可情况下，将「战略性高科技货品」出口至「受管制地区」，可处 5年以下有期徒刑，罚金最高新台币300万元，并可能丧失进出口资格最高1年，或遭废止出 进口厂商登记；即使输出地不属「受管制地区」，只要未依规定申请许可，仍有最高300万 元的罚锾，并可能丧失进出口资格最高1年，或遭废止出进口的厂商登记。 https://bit.ly/3Uc7bb2 终端流向难以掌控，台湾中小企业该如何应对？ 值得注意的是，就算没有直接受到美国法律裁罚，光是被美国列入实体清单，也能为企业带 来的严重後果。国贸署官员在说明会上便指出，2023年新竹一间IC设计厂商被美国列入实体 清单，消息曝光後，上游厂商为了自保便不再供货给该厂商，银行也不愿为该公司提供服务 ，导致该公司很可能必须解散清算。 张锦锋也提及，达佛罗原本在瑞士有间代理商，然而该代理商被查获将机器输往俄罗斯、并 被美方列入实体清单後，达佛罗便再也没有继续往来。为了管控风险，达佛罗也会不定期检 查海外所有代理商的状况，避免误触实体清单地雷。 https://i.imgur.com/roQbq9f.jpeg 达佛罗公司厂房内，已经打包准备出口土耳其的工具机与零组件。（摄影／陈晓威） 翁士杰则指出，美国商务部的工业和安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）会 对敏感领域的产品定期随机核查，也可能直接向美国公司、或是外国银行在美国的分行，索 取外国企业的资料。如果BIS发现可疑情事，便会和该国外企业进行联系，一旦企业拒绝提 供资讯，可能就会被列入「未经核实清单」；若查核後确实有不法情形，该企业便会进一步 被列入实体清单之中。 然而《报导者》调查台湾工具机经第三地输入俄罗斯、流入军工业和核子研究所时，发现多 数厂商皆认为「卖断给国外代理商後就无从管控」，却不知业者必须负担最终流向的尽职调 查（due diligence），对於误踩管制红线的风险毫无意识。 台湾工具机暨零组件工业同业公会一位不愿具名的职员则指出，台湾的工具机厂商多半是中 小企业，和台积电这样的大型企业不同，通常没有资源、能力在国外设立分公司或直营据点 ，只能与具有维修、保养能力的当地经销商合作──这种做法虽然可以节省成本，却也加深 了掌握货品流向的困难度。该名职员对《报导者》如此形容： 「海外经销商要违规转卖，就像打地鼠一样，你永远不知道地鼠会从哪个洞冒出来。」 研究出口管制的拓殖大学教授佐藤丙午亦对《报导者》指出，和台湾相比，日本配合国际出 口管制的历史更长、经验更丰富，除了有政府单位把关之外，亦设有民间组织「安全保障贸 易情报中心」，专门为日本企业提供出口管制的谘询，整体制度相对完善，「而且日本的工 具机公司规模比台湾大，更有能力投放资源做内部控管，避免触犯管制措施。」 但林安杰强调，美国执法并不只针对大型企业，就算只是一人公司，也都有义务进行查证， 确认货品最终不会流入被制裁的对象： 「如果真的有疑虑、或没有能力查证，那我会建议最好不要出口。」 5个自保之道 https://i.imgur.com/QSyerMZ.jpeg 在宣导会上，出口管制官林安杰针对查核交易对象是否为列管实体，特别提出几点参考警讯 。（摄影／陈晓威） 如此说来，台湾的中小企业可以如何在诡谲的地缘政治环境中自保呢？ 林安杰建议，厂商应该留意可疑的警讯（red flag），比如买家地址和实体清单中的厂商相 似、买家不愿提供产品最终用途、买家所属产业与购买货品功能不符、愿意支付高於市场价 格、货品最终目的地为货运公司等──如果交易过程出现这些现象，厂商就必须提高警觉。 厂商在出货之前，也应该查询美国的「综合筛选名单」（Consolidated Screening List） ──除了厂商名称之外，也可以使用地址来查询，如果买家公司名称没有在清单内，但同个 地址却有另一间公司被列入清单，这时就要留意被制裁的公司用其他名义下单采购。 此外，中小企业如果没有太多资源做查核，也可以使用免费的科技工具，来确认交易对象是 否可疑，尽可能避免买家将货品转卖给受制裁的国家或公司。 比方说，「Wayback Machine」可以查询交易对象网站的历史纪录，让厂商检查买家过去的 业务范围和交易对象，也可以使用Google Map的街景服务来查核公司地址，确认登记地址无 误，真的有厂房、仓库等设备。此外，Facebook、LinkedIn等社媒平台上，往往也能看出不 少蛛丝马迹，查到买家的商业网络。 由於美国对出口管制的法律追诉期为5年，因此林安杰也建议，所有查核过程、以及和厂商 沟通的纪录，都要保存至少5年以上，万一受到美方查核，也能证明自己做过「尽职调查」 。 翁士杰则提醒厂商不能有侥幸心态，以为把货品卖断给经销商，後续流向就事不关己，因为 美方执法，「是整把葡萄这样抓起来的， （他们会）觉得你是共犯。」 「以前那种只要有生意机会，不管在哪里都可以去试试看的世界已经不再了。」翁士杰强调 ，地缘政治角力加剧，势必也会增加厂商违反出口管制的风险，台湾企业必须培养风险辨识 、买家查核的能力，选择风险较低的市场或合作对象。 更关键的是，若企业能建立完善的法遵机制（Compliance Program），除了可让员工有明文 规范、标准程序可循之外，也能对执法者展现遵循管制的决心，未来万一不幸卷入违规事件 ，也有证据能呈现给执法单位，减少被惩罚的机率。 心得/评论： 针对《报导者》的「出口禁令下的红线交易」系列报导，工具机公会今日发表六大声明，第 五声明表示「不排除以技术掌握机台流向的可能性，避免设备因流向无法掌握而抵触国际规 范」 -- 「谢谢你们的存在，让我看到自己的存在」 --

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