※ [本文转录自 Examination 看板] 作者: mercury1011 (秋叶) 看板: Examination 标题: [情报] 大法官释字第645号 时间: Fri Jul 11 22:50:44 2008 解释字号：释字第 645 号 解释日期：民国 97年7月11日 解释争点：公投法中立法院有公投提案权违宪? 公投审议委员的任命规定违宪? 解释文： 　　一、公民投票法第十六条第一项规定：「立法院对於第二条第二项第三款之事项， 认有进行公民投票之必要者，得附具主文、理由书，经立法院院会通过後， 交由中央选举委员会办理公民投票。」旨在使立法院就重大政策之争议， 而有由人民直接决定之必要者，得交付公民投票，由人民直接决定之， 并不违反我国宪政体制为代议民主之原则，亦符合宪法主权在民与人民有创制、 复决权之意旨；此一规定於立法院行使宪法所赋予之权限范围内， 且不违反宪法权力分立之基本原则下，与宪法尚无抵触。 　　二、公民投票法第三十五条第一项规定： 「行政院公民投票审议委员会，置委员二十一人，任期三年， 由各政党依立法院各党团席次比例推荐，送交主管机关提请总统任命之。」 关於委员之任命，实质上完全剥夺行政院依宪法应享有之人事任命决定权， 显已逾越宪法上权力相互制衡之界限，自属抵触权力分立原则， 应自本解释公布之日起，至迟於届满一年时，失其效力。 理由书： 宪法第二条规定：「中华民国之主权属於国民全体。」依宪法本文之设计，我国宪政体 制系采代议民主，其後虽历经多次修宪，惟宪法第五十三条规定行政院为国家最高行政机 关，第六十二条、第六十三条规定，立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员 组织之，代表人民行使立法权；立法院有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案 、媾和案、条约案及国家其他重要事项之权。又中华民国八十六年七月二十一日修正公布 之宪法增修条文第三条第二项亦维持行政院对立法院负责之精神，是代议民主之政治结构 并无本质上之改变。 宪法第十七条另规定：「人民有选举、罢免、创制及复决之权。」第一百三十六条复规定 ：「创制、复决两权之行使，以法律定之。」足见宪法亦明定人民得经由创制、复决权之 行使，参与国家意志之形成。在不改变我国宪政体制系采代议民主之前提下，立法机关依 上开规定之意旨，制定公民投票法，提供人民对重大政策等直接表达意见之管道，以协助 人民行使创制、复决权，与宪法自属无违。 创制、复决权为人民之基本权利，是公民投票案以由人民提出为原则，惟立法院代表人民 行使立法权，对国家重要事项有议决之权（宪法第六十二条、第六十三条参照），对国家 重要政策之形成或变更亦有参与决策之权（本院释字第五二０号解释参照）。公民投票法 第十六条第一项规定：「立法院对於第二条第二项第三款之事项，认有进行公民投票之必 要者，得附具主文、理由书，经立法院院会通过後，交由中央选举委员会办理公民投票。 」同法第三十一条第三款规定有关重大政策案经公民投票通过者，应由权责机关为实现该 公民投票案内容之必要处置。上开规定旨在使立法院於代表人民行使前述权限之范围内， 且不违反宪法权力分立之基本原则下，就重大政策之争议，而有由人民直接决定之必要者 ，得依法交付公民投票，由人民直接决定之，并不违反我国宪政体制为代议民主之原则， 亦符合宪法主权在民与人民有创制、复决权之意旨，尚难迳论公民投票法第十六条第一项 之规定侵犯行政权，或导致行政、立法两权失衡之情形。 综上所述，公民投票法第十六条第一项之规定，於本解释意旨范围内，与宪法尚无抵触。 为保障人民之创制、复决权，使公民投票顺利正当进行，立法机关应就公民投票有关之实 体与程序规范，予以详细规定，尤应以法律明确规定有关公民投票提案之实质要件与程序 进行，并设置公正、客观之组织，处理提案之审核，以获得人民之信赖，而提高参与公民 投票之意愿。惟立法者为上开立法时，除应本於主权在民原则妥为规范外，亦当遵循权力 分立原则，对於行政院应享有之人事决定权，自不得制定法律，逾越宪法上权力相互制衡 之界限，而完全予以剥夺。 公民投票法第三十四条规定：「行政院应设全国性公民投票审议委员会，审议下列事项： 一、全国性公民投票事项之认定。二、第三十三条公民投票案是否为同一事项之认定。」 是全国性公民投票审议委员会系设於主管机关行政院之内，而负有特定之职掌。复按公民 投票法第十条第二项规定：「审议委员会应於收到公民投票提案後，十日内完成审核，提 案不合规定者，应予驳回。」第三项规定：「前项提案经审核完成符合规定者，审议委员 会应於十日内举行听证，确定公民投票案之提案内容。」同法第十四条第二项规定：「公 民投票案经审查无前项各款情事者，主管机关应将该提案送请各该审议委员会认定，该审 议委员会应於三十日内将认定结果通知主管机关。」第三项规定：「公民投票案经前项审 议委员会认定不合规定者，主管机关应予驳回；合於规定者应函请户政机关於十五日内查 对提案人。」同法第五十五条第一项规定：「全国性或地方性公民投票案经审议委员会否 决者，领衔提案人於收到通知後三十日内，得依行政争讼程序提起救济。」准此，设於行 政院内之全国性公民投票审议委员会，对全国性公民投票提案成立与否具有实质决定权限 ，对外则以行政院名义作成行政处分，行政院对於该委员会所为之决定并无审查权，领衔 提案人对其决定如有不服，则循诉愿及行政诉讼程序谋求救济。 全国性公民投票审议委员会之组织系置於行政院内，并非独立之行政机关，而是在行政程 序上执行特定职务之组织，属行政程序法第一百十四条第一项第四款所称「参与行政处分 作成之委员会」；其职务系就个别全国性公民投票案，审议是否符合规定而属得交由人民 创制或复决之事项，具有协助人民正当行使创制复决权之功能，性质上属行政权。因行政 掌法律之执行，执行则有赖人事，是行政权依法就所属行政机关之具体人事，不分一般事 务官或政治任命之政务人员，应享有决定权，为民主法治国家行政权发挥功能所不可或缺 之前提要件。该委员会既设於行政院内，并参与行政院作成行政处分之程序，故对该委员 会委员之产生，行政院自应享有人事任命决定权。惟有监於全国性公民投票审议委员会之 功能与一般行政机关须为政策之决定及执行者不同，故其委员之产生并非宪法第五十六条 之规范范围，立法院固非不得参与或以其他方式予以适当之制衡，但其制衡应有界限。 公民投票法第三十五条第一项规定：「行政院公民投票审议委员会，置委员二十一人，任 期三年，由各政党依立法院各党团席次比例推荐，送交主管机关提请总统任命之。」关於 委员之任命，由政党依立法院各党团席次之比例独占人事任命决定权，使行政院院长对於 委员之人选完全无从置喙，仅能被动接受提名与送交总统任命，实质上完全剥夺行政院应 享有之人事任命决定权，显已逾越宪法上权力相互制衡之界限，自属抵触权力分立原则， 应自本解释公布之日起，至迟於届满一年时，失其效力。 声请意旨又指，公民投票法第十八条於立法院之审议程序，涉及违宪部分，按立法院审议 法律案，须在不抵触宪法之范围内，依其自行订定之议事规范为之。法律案经立法院移送 总统公布者，曾否践行其议事应遵循之程序，除明显抵触宪法者外，乃其内部事项，属於 议会依自律原则应自行认定之范围，并非释宪机关审查之对象，业经本院释字第三四二号 解释在案。公民投票法第十八条於立法院审议之程序，是否违宪，尚非明显，有待调查， 依现行体制，释宪机关对此种事实之调查受有限制，依本院上开解释意旨，此部分应不予 解释。 至声请意旨另指公民投票法第二条第二项第四款及第三十一条第四款之规定，有违反宪法 第二十七条第一项第四款、第一百七十四条第二款及八十九年四月二十五日修正公布之宪 法增修条文第一条第二项第一款规定部分，因九十四年六月十日修正及增订公布之宪法增 修条文第一条、第十二条已明定，宪法修正案应经公民投票复决，故公民投票法第二条第 二项第四款及第三十一条第四款之违宪疑义已不复存在，无解释之必要，应不予受理。 该次会议由司法院院长赖大法官英照担任主席，大法官谢在全、徐璧湖、彭凤至、林子仪 、许宗力、许玉秀、林锡尧、池启明、李震山、蔡清游出席，秘书长谢文定列席。会中通 过之解释文、解释理由书，许大法官玉秀提出之一部协同、一部不同意见书及彭大法官凤 至提出之部分不同意见书，均经司法院以院令公布。 --

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