转录（已徵得作者同意） 他山之石──重大建设的公民参与：德国司图加特的铁路地下化计画 作者／锺宏彬（德国柏林洪堡大学法律系博士生） 德国在昨天（11/30）发生一件政治史、环保运动史上的大事，不过国内似乎都没有相关 报导。 司图加特（Stuttgart）市位於德国西南方，是巴登．符腾堡邦（以下简称巴符邦）的首 府，市本身有有60万人口、270平方公里，与邻近行政区组成的司图加特都会区，则有530 万人口（2009年底资料），是德国第四大的都会区，顶尖汽车工业Benz、Porsche、Bosch 的总部都在这一区内。 司图加特中央火车站现有17个月台，每天有164班远程（跨邦、跨国）、426班近程（邦内 ）、650班城市列车（市区到郊区），旅客24万人次（2009年资料）。这早已达到极限， 每辆列车平均只能在月台停留3分钟，尖峰时段甚至更短；不论近程远程班车，经常有严 重的误点，也造成旅客上下车及换月台的匆忙、拥挤。因此自1980年代起，即有新火车站 的规划，至2009年4月，联邦政府、邦政府、与德国铁路公司（Deutsche Bahn AG，下称 德铁）签约，11月宣布详细工程内容，并於2010年2月动工。 「司图加特21」（以下简称S21）计画，属於欧洲高速铁路网路的一部分，德国政府的雄 心要将其扩建成东欧到西欧、北欧到南欧的客货最大转运站，成为「欧洲的新心脏」。负 责执行的德铁计画将现在「港湾式」（只有一个方向可以进出列车）的地面火车站，改成 「贯通式」（双向皆可进出）的地下火车站，扩建月台数，使得离峰时段可以容纳每小时 50班、尖峰时段72班发车；地面工程则配合地下的出入口，拆除旧火车站的一部分，建新 的车站大楼。此外，本计画还包括连结到司图加特国际机场以及临近城市乌尔姆（Ulm） 的高速铁路新路线。同时，市政府也搭此便车进行市区改造。简单说，是一场会让司图加 特市及周围都天翻地覆的大工程。 大工程的对面，就是巨大的环境改变。不只是施工期间居民和旅客要忍受至少10年的噪音 、尘土和大型工程车在市区的出入（计画於2019年完工）。市中心有一座600年历史的「 宫廷花园（Schlossgarten）」，与其他的河岸公园连成一片，形成一条环绕市区、占地 数十平方公里，同时拥有水岸、森林、草地的U型绿带；此计画也将拦腰截断此一花园， 并砍除上百株老树。 正方意见：欧洲最大铁路中心，可以带来人流、物流、钱流，市容改造带来10年之後开阔 整齐的市中心街道，铁路地下化释出更多的可建筑空地。 反方意见：旧火车站的历史文化价值，空气、土壤、地下水质、绿地的破坏，10年的交通 阻塞和噪音，地底工程可能造成街道房屋塌陷，甚至触动断层等等。还有，41亿欧元的预 算（2009年12月公布，政府负担70%）太劳民伤财。 反对S21的市民及团体，自2007年秋季，政府与德铁还在协商时，即试图以公投来阻止； 但由於这不是政府100%出资的工程，不适用公投法。2008年10月发生第一次抗议游行，此 後类似活动不断；2009年11月起，反对工程的市民固定每周一在车站北方广场集会游行， 持续至今；2010年7月，旧车站北翼开拆，约2000市民阻止未果後，除周一外又增加了每 周末的游行。9月初，砍伐了宫庭花园的一部分老树後，反对力道骤然增强，抗议者紮营 在花园阻挡，砍树工程被迫延至10月1日。政府从其他四个邦调来优势警力，於9月30日对 花园清场，爆发流血冲突，激起10月1日约10万人的大游行。 政府方面对於反对者的看法，原本上自联邦总理，下至巴符邦的邦总理、内政部长、法务 部长，都认为民众不理性作乱，有违民主风度，并坚持贯彻政策。然而在9月30日的冲突 与10月1日的大游行之後，政府终於意识到严重性，开始寻求折冲之道。巴符邦的绿党议 员提议（绿党正是组织抗议活动的团体之一，是以环保为诉求起家的政党），由基督教民 主联盟（CDU）的前秘书长盖士勒（Heiner Geißler）出任调解人，主持并决断正反双方 的谈判，巴符邦总理赞成。 於是，一场走在法律之先的「S21调解会」（Schlichtung S21），也是德国政治史上第一 桩「官民合资重大工程调解案」，就从10月底展开。调解期间，S21暂停施工。 正方代表： 　－巴符邦总理（Stefan Mappus）、 　－巴符邦环保与交通部长（Tanja Gönner）、 　－司图加特市长（Wolfgang Schuster）、 　－司图加特市议员（Johannes Bräuchle）、 　－司图加特区域规划协会主席（Thomas Bopp）、 　－德铁董事（Volker Kefer）、 　－德铁於柏林的全权代表（Ingulf Leuschel）。 反方代表： －「追求环保的交通协会」於司图加特地区的副主席（Klaus Arnoldi）、 －司图加特建筑管理局前局长暨现职工程师（Peter Conradi）、 －「巴符邦环保协会」主席（Brigitte Dahlbender）、 　－绿党在巴符邦的主席（Winfried Kretschmann）、 －「司图加特生态与社会联盟」的建筑与市政计画研究员（Hannes Rockenbauch）、 －「生活在司图加特」协会主席（Gangolf Stocker）、 －巴符邦议员暨绿党在该邦的交通政策发言人（Werner Wölfle）。 一个月多一点的时间内，密集举行九次调解会，日期及主题如下： (1) 10/22 – S21的策略意义以及新火车站的运输能力； (2) 10/29 – 新火车站的运输能力之二； (3) 11/04 – 从温林根到乌尔姆（Wendlingen – Ulm）的新路线； (4) 11/12 – 反方的替代方案，扩建现有港湾式火车站（K21方案）； (5) 12/19 – 生态与城市建设的发展； (6) 11/20 – 地质、安全性、与施工流程； (7) 11/26 – 成本与经济效益； (8) 11/27 – 比较S21与K21的运输能力和营运架构，对近程与城市路线的影响， 　　　　　　 施工流程，尚未讨论的其他问题； (9) 11/30 – 结辩与调解人的意见。 调解会的内容，本文不加详述，有兴趣者可见「S21调解会」官方网站（ http://www.schlichtung-s21.de/）。本文所要观察的面向如下： 1. 会议全程透过电视及网路直播，会议纪录和录影在会後数日即整理好上网，任何精彩 发言、失言、失神都逃不过历史。 2. 从第二次进入计画的实质分析辩论开始，正反双方每次各自邀请六到八位专家，攻击 他方的缺失，提出己方的优势。例如：铁道工程师、交通规划专家、私人铁路公司主管、 司图加特大学交通运输研究所教授、德铁路线设计专员、轨道信号工程师、市政计画局长 、建筑师、公共工程律师、能源与环保协会代表、水体研究所教授、地质局官员、地质学 家、消费者协会代表…。 3. 双方使用大量电脑投影片做详尽的报告，相关资料都在会议前就公开，让对方有时间 分析并收集可能用於反驳的资料，大众也能取得。因为准备充分，所以会议中台下的人频 频发言，不论是攻击正在发言的对方专家，还是救援己方，皆是言之有物。真正做到如同 调解人盖士勒所说的：「不只人要上会议桌，所有的事实都要上会议桌。」 4. 主席，即调解人，从头到尾都跟得上如此繁复细琐的议题，将讨论维持在主题上，也 常质疑双方发言与前几场略有不同，询问是否有修改意见。 5. 最後一天，亦即11月30日，调解人盖士勒做出决定，主要内容有：S21计画（重点在铁 路地下化与通往乌尔姆的新路线）可以进行，但是监於辩论过程披露的诸多问题，应该先 做大幅的修改。德铁必须确保运输能力比现在的极限多出30%，根据反方分析，这可能要 多盖两条轨道、多挖一条隧道才能做到，这意谓着预算大幅提高。防火和残障人士的便利 性必须提升；不能再砍任何一棵树，只能移植并保证存活率。德铁的改善计画出来之後， 还必须再接受公民参与的审查。地下化之後多出来的空地，不能落入房地产投机客手里， 因此必须设立基金会来管理。新的房屋必须是低CO2排放的绿建筑，其分配要符合社会多 元性与民主正当性。此基金会并且负有提升司图加特河谷的空气品质之任务。 6. 政府的表现：巴符邦总理（4次）和司图加特市长（3次）多次出席。随着每次议题不 同，邦政府和市政府也增派相关部门的首长。司图加特市长与巴符邦总理在结辩後的记者 会宣布，同意以上要求，并设立管理这块土地与住宅建设的基金会，打造举世闻名的平民 优质住宅区。司图加特市长说，S21的计画应该早点让公民参与，今後也要将青少年纳入 考量，因为当2020年计画完成时，他们也是成人了；这被媒体认为是间接承认决策疏失。 7. 德铁的表现：就法律层面而言，德铁是民营企业（尽管是国营转民营），与政府合作 的工程既然已通过议会程序，德铁没有任何义务去理会抗议者的意见，若德铁坚持动工， 政府有义务派优势警力维持工程顺畅。然而德铁同意参加这场超乎法律规范的调解，并接 受调解的结果对其有拘束力。固然这部分缘於经费来源──政府的压力，但德铁全程认真 参与调解会的表现，对於最後结果虽然苦笑但还是接受指教，无疑是大企业开发案的优质 态度。 8. 反方的表现：反方并不是为反对而反对，他们也体认到旧火车站早已到达极限，必须 设法解决，只是他们质疑S21计画太过草率，许多地质、安全、环境的问题都忽略。对於 调解结论，反方表示很高兴结论有助於大幅改善S21的缺陷，但我们仍不满意，会继续透 过和平的抗议、透过民主程序，终止整个计画。因为我们的替代方案K21才是最好的。 9. 德国媒体的评论：就正反双方而言，这是一场没有赢家也没有输家的调解。不过这也 是一场现代的启蒙运动，最大的赢家是民主──公民直接参与的审议式民主。透明、公开 、理性、真相、风度，这次的经验应该成为以後重大建设案的范本。 看看别人，想想自己。我国重大建设案的官、商、民三方角力，近年来越演越烈。如司图 加特的例子所示，环境保护只是开发建设中要注意的众多重要因素之一，但我国法制竟操 作成让环评委员会当最终把关者，把所有拖累经济的指责压力都推给环保署和环保团体。 此等缺失已被屡屡指正，却始终没有改善。我国政府部门一向有严守分工的现象，说好听 是谨守本份，说难听是不愿多负责任，没有让施政完善的心。若一个开发案要像S21调解 会这样，邀集环保、经济、交通运输部门，以及产、官、学、民代表，开上八九次会，每 次都那麽深入，才能有结论，结论出来後要长期监督结论的落实，之後可能还会随着工程 进度再召开会议──对追求人事精简的政府来说是多大的负担。 然而在「S21调解会」这样的事件中，才真正看到一个以「互相尊重」为基本待人态度， 认真而讲理的民主社会。 -- 　超越流行乐坛， 　历久弥新， 　永远的　　　　　　　　　　　　　　张雨生　　　　　　　　　　　　　他创作 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　，先知先行 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　待你惊觉，他已离去 --

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