当社福的大网也出现城乡差距（上）：偏乡工作者的酸与苦 网址：http://npost.tw/archives/25741 星期六早上 4 点，花莲的老人暨家庭关怀协会（以下简称「老家」）的小巴穿梭在各家 户门口，小心翼翼扶着老先生、老太太们上车。这些平时接受老家送餐的长辈们，颤巍巍 小步前行，在老家带领下舟车劳顿，大费周章的转换好几班车，终於实现了他们期待已久 的心愿：到台北看 101。 乡镇对城市的想望如此单纯，老家服务的老人，全都是连低收入户都申请不到的、弱势中 的弱势（子女尚健在却弃养、无法达到繁琐低收标准却独居等）。很多人一辈子都没坐过 火车，更别提看过 101。没有低收入户认定的他们，从津贴、保险、社福补助到行动辅具 ，全都无权申请。他们从社会福利的大网中被筛出，被老家这样的福利机构接住。社工按 时家访，了解长辈们的心愿，每月一次动员花莲台北两地志工，带这些可爱的老人家轮流 去坐火车、看 101、逛总统府、动物园、国父纪念馆，或吃一顿毕生谨记的欧式自助餐。 社会福利就像医疗体系，这张网张开後最好不要用到，但平日又必须铺天盖地，确保有人 不慎掉下来後，能被好好照顾。只是，鲜少人注意到台湾严重的城乡差距，也反映在这张 大网上。 城乡差距早已不是新闻。国家发展委员会定义的「偏乡」，是以人口密度来区分，在此定 义下，台湾有 81 个弱势偏远乡镇。一般人对这些地方的想像就是缺乏物资、交通不便、 资源分配不均、隔代教养、失学、人才流失、医疗缺乏……然而若依此定义，台湾 50903 个非营利社会团体中，就有 10010 集中在台北市，为全台之冠，比次高的新北市 （5984）整整多了近一倍。六都的社会团体加起来 31963，占了总数的 3/5，密集度远远 高出其余 16 个县市的总和。 当然，都市的问题未必就比较少。人口愈密集、愈拥挤冲撞，愈需要高能量的紧急安置、 单亲失亲儿照顾、阻却性别暴力与家暴，承接高离婚率、高自杀率的後续辅导。「我们不 以地域空间来区分，而是以『人』来看。『人』在哪里，哪里就有需求。」伊甸基金会副 执行长林文宾说。社会福利聚集在人口密度高的地方，其来有自。 然而，社福团体也是「人」组成的群体。偏乡居民会碰到的结构困境，社福团体同样会面 临。偏乡的居民要看医生，从家里到医院一趟可能会耗掉 2 小时；偏乡的社工，一个下 午只能家访一个点，因为光是来回车程也会耗掉近 4 小时。偏乡居民缴一样的健保费， 却得不到一样的医疗品质，社工也一样，领同样的低薪，却得反覆耗费高通勤成本，个案 还无法好好照顾。 我们看见偏乡的孩子，看不见扶助他们的社工；看见教师短缺，看不见社福人才大量流失 ；看见资源不均，看不见全国与在地团体的物资竞争。 NPOst 上个月刊出「城乡差距究竟有多大？台湾乡镇的 8 大残酷现实」，探讨乡镇居民 所面临的困境。这一次，我们要探讨的是乡镇地区的社福团体，同样面临的 7 大难解现 实。 1. 人才永远短缺 找不到专业人才是乡镇社福团体永远的痛。这牵涉到在地培力与全国捐款观念。 以社工为例。不同於短期、受过基础训练即可、或以爱心为号召的志工人力，在许多人员 吃紧的在地组织里，讲求专业的社工都没有受培训的机会。一来训练资源、讲座、课程、 学程多集中在北高等都市，派训成本高，二来组织永远处在人力吃紧的状态，社工一到任 就必须上手，没有任何磨合期，且经常需要同时兼做家访和行政职等内外勤。再加上偏乡 幅员广阔，交通时间和金钱成本皆高，薪水却没有比较高，案量也未必较少，人才自然难 以留住。 专业社工长期大量出缺，服务自然长不出来。社工普遍流於年轻化，资深社工不断离开， 造成经验断层。其他如机构里的照护服务员更难找，因为找不到人，也就无法增加床位和 据点，服务更多需要的人。 人才短缺导致政府委办计画经常找不到适合的团体，使地方小团体专业度不足，中大型团 体负荷过重。屏东县胜利之家主任陈秀琴就说：「胜利之家在屏东算是超过半世纪的大团 体了，但我们也无法吃下政府所有的案量。我们没办法照顾所有需要安置的个案。」屏东 县政府因此必须积极花时间培养在地小组织，扶植当地团体成长，却始终苦於赶不上需求 。 另一方面，乡镇地区中小型团体普遍对人才培力观念不一，许多组织领导人并非社会工作 体系出身，对社工经常有超乎常理的期待，甚至觉得社工本应万能。对於如何留住人才， 在地中小型团体也不如全国性大组织般，具策略性的思考与训练。被问及如何培力、如何 吸引人才稳定，在没有宗教力量（如教会）的情况下，组织经营者多半还是认为，社会工 作本应是份燃烧热情的职业，甚至会要社工回捐薪水。 少数愿意投注人才培力的中大型在地组织，如胜利之家，却无法抵挡社会观念。「我无法 说服捐款人，说他们捐来的钱被我用到人事费用上。民众普遍认为钱应该全数投入服务， 却不知道我们的人事和後勤行政成本有多高。」 陈秀琴说：「我们只能尽量让员工得到成就感、觉得值得，并创造舒服的工作氛围。但这 很难。如同我们做早疗，很多身障孩子是长达 3 年都看不到一点进步的，他们需要时间 ，然而这非常容易让工作者气馁，看不到自己辛苦投入所创造的改变。」 胜利之家 台湾人给物资、捐钱都非常大方，但偏乡社工经常薪水不到 25k，个案却要背上 40、50 个，交通成本又高，长期下来根本受不了。组织却也无奈，因为只要提高人事费，给他们 好一点的待遇，社会观感立刻直落。 「现在的社工，毕业 10 年、20 年的都还停留在原地打转，大环境对他们并不友善。升 迁不足、社会回馈少、社会观感低、薪水少、案量大，10 个能留下 1 个就很不错了。」 台东县社会处长曹剑秋说。 即使是在政府内部，社工的待遇也并不友善。最令人丧气的应该就是一年一约的约用制。 政府单位每年能约聘／约雇的人员比例仅占 5%，还得跟县府的其他单位竞争，一旦人数 超过就只能以「约用」的临时人员顶替。然而，约用人员按规定不能主办业务、年资也无 法累计，相当於助手等级，社会工作却经常涉及老人服务法、社会救助法等需要公权力的 情况，约用人员空有专业却受限於法令而无法伸展。这事实上在许多县市都看得到。 屏东和台东是全台偏远乡镇最多的 2 个县市。同样属狭长、交通成本高昂的地区，台东 近 2 年因得利於自然资源，许多年轻人开始陆续返乡，但这不代表像社工这类社福人才 就能获得增补。社会工作的整体大环境无法改善，年轻人只愿意投入观光或新创农业，显 然人才流失并非全是工作的有无，而是价值感与结构性的条件始然。 2. 专业度不足，服务同质性高 偏远乡镇留不住年轻人，导致老人与儿童占比高。再加上山区地形意外多，先天性疾病即 早治疗的观念也弱，使偏乡最大的社福开销与服务，都以老人、儿少与身障人士为主。这 使得乡镇社福团体同质性高，老幼残服务对象重叠，其余经济弱势、新移民、原住民或家 暴受害者等却沦为更弱势。 此外，相较於服务观念强的中大型非营利组织，乡镇地区普遍以社区发展协会为大宗，民 众多半希望可以在自己的社区里快乐生活，一旦发展协会做不起来，政府才转而寻找其他 社福机构。然而社区发展协会普遍以提供康乐、联谊性活动为主，一旦要针对不同障别提 供不同服务，或碰到新住民社群，或如台东县七个原住民族、五个山地乡这样复杂的跨文 化环境，便面临服务意识与专业度不足的现实。 3. 行销观念薄弱 行销、宣传、公关、视觉传播、社群经营、数位应用、资源连结，这些观念可说是当代非 营利组织的新命脉。偏乡在地组织能见度已经不高，不仅要跟大型全国性团体竞争媒体资 源，还要跟传统价值观搏斗──认为资源应该花在刀口上，一有钱就该立刻投入服务，至 於那些「看不见、非即时、无法掌握的东西」如宣传效益、媒体关系、视觉美化、脸书经 营等，都是徒占时间的玩意儿，更别提中小型组织经常权责不分，每个人身兼多职，根本 不可能拨得出人手来做这些事。 即使想做，偏乡组织人员背景也多为社会工作体系出身，并不擅长推广与宣传；城市的行 销人才普遍也不愿投入低薪的非营利团体，即使投入了，对非营利组织的生态也经常难以 适应，力不从心。 「为了让人看到而做好事」确实惹人垢病，然而「做了好事就要让人看到」，这样的观念 已经逐渐在媒体与宣传资源激烈竞争的城市 NPO 中扩散。乡镇组织的行销投入演变成鸡 生蛋、蛋生鸡的回圈──刚开始无法痛下决心投资宣传，或无力投资 → 能见度低，做得 再多也永远只能上地方媒体 → 全国捐助永远不到位，钱自然得花在刀口上 → 请不起宣 传人员。 数位应用的差距同时影响到捐款能量。年轻人消费习惯改变，喜欢用电子货币，喜欢在线 上捐款，定额扣款。然而许多偏乡小团体甚至连网站都没有，更别提便利的捐款机制。捐 款是种微妙的心理过程，任何曾费心研究过的组织都知道，捐款系统必定得顺畅、便利、 迅速。过程中稍微有些细微的障碍，捐款人便很可能「清醒」而决定「以後再说」。 当社福的大网也出现城乡差距（下）：追求自立自强，拒绝单打独斗 编按： 本文承上篇：当社福的大网也出现城乡差距（上）：偏乡工作者的酸与苦，一探全国在地 非营利组织的经营困境。上篇从昨日开始已然发酵，许多朋友提供不同的面向与看法， NPOst 欣喜万分。此系列上下篇文章来自数十个地方与全国性 NPO 及政府相关单位的访 谈消化，然则台湾社福与公益领域活跃热络，仅此 2 篇必不可能面面俱到，甚或见解不 周。NPOst 非常欢迎社福夥伴与读者朋友们指教讨论，提供意见回馈，让彼此共同迈步， 开启台湾公益界更多良性对话。 4. 政府政策直接影响生计 偏乡非营利组织因为募款能力较弱，企业进驻不多，绝大部分仰赖政府专案与计画补助。 然而县市政府是否有钱补助社会福利，除了跟地区产业有关，也跟中央政策有关。 以花莲和台东为例，2011 年立法院三读通过的花东地区发展条例，便让地方能每年提出 计画争取预算，自付额仅 10%，单就社会福利来说已是重要辅助。（花东地区发展条例争 议补充）台东县政府便以此投资智慧型服务，让科技进驻卫生所、活动中心、老人服务中 心等。台中食物银行则由政府公部门为後盾强力推动，「我们要做食物银行，倒是连一个 场地都要不到。政府的态度和能力，决定了社福的发展。」台东县社会福利联盟总干事郑 琬霖说。 另一方面，中央政府的框架难以因地制宜，也是偏乡社福团体一大痛处。屏东胜利之家主 任陈秀琴说：「偏乡工作难找，我们扶助身障人士就业，小工厂没有能力按中央规定，以 法定最低薪资来聘任，但其实在屏东这些偏远地区，有工作就要偷笑了。一个很想聘、一 个很想做，却因为达不到规定而无奈。对我来说，这就是以中央思维在计量、算数字，却 无法针对偏乡的实际情况来解决问题。」 胜利之家的庇护工厂 又例如，偏乡人口密度低，受服务者距离远，同样的计画从城市搬到乡镇，以公里数来换 算日间照顾据点或居服员人数，几乎达不到政府要求。或者，政府会要求社福团体的服务 量以冲核销，对幅员广阔交通成本高的偏远乡镇来说，也是难以达到的标准。「中央对地 方都有社福评监，地方有很多标准都做不到，评监做不好，资源当然就来不了。都说城乡 差距，其实别跟台北比了，光是高雄……过了一个高屏溪，就是两个世界了啊！」陈秀琴 感叹说。 「我们和县政府的关系是好的，大家互相帮助。可是老实说，政府自己都很穷，没什麽资 源、自顾不暇，税入不够税出。顶多只能靠他们尽量帮忙引进资源。」陈秀琴和郑琬霖不 约而同说了一样的话。 屏东县社会处副处长许慧丽表示，屏东县的社福经费来自中央补助、公彩盈余和县府自筹 ，少部分属计画型补助和企业赞助。自筹部分因属财力较弱的县市，因此只占 10%。但即 使如此，这个老人人口占比高达 16% 的老县市，还是无力建制布齐一村里一据点的日间 照顾中心。有些村落则是本身幅员太广，反而一据点还不够。 台东县社会处长曹剑秋则说：「我们一直被要求扩大社会福利，但真的无能为力。财务状 况不理想，政府经费只会愈来愈少，补助愈来愈少。现在只能尽可能去做 NPO 培力，训 练他们自立。」他补充道：「偏乡社福组织普遍依赖政府，就如同许多居民也过度依赖政 府，认为家里的老人就应该要是政府照顾，其实对长辈来说，家人的支持才是最重要的。 」 依赖政府的困境之一，就是承接政府委办案後，得面对无止尽的繁复核销。旷日废时，耗 时耗力，会计程序繁杂，最可怕的是拨款经常迟滞，短则数周，长则数月，一旦落到无力 周转的小组织身上，往往成为致命伤。 陈秀琴也强调：「屏东现在还是有很多团体抱着『政府要为我做什麽』的心态，没有意识 到自己要增能，总觉得都是政府要做。然後大家又各自掌握着资源，不愿分享，横向连结 非常弱。」 张弘典是台东咖啡主题馆社会企业创办人，他在台东以咖啡产业培植社会企业，力图发展 当地团体的力量：「乡镇的土地跟都市不一样，这里的土地要有产值，要能生产，我们才 能生存。台东是刚好有这个产业可以做，否则大家都是经济弱势。」 他斩钉截铁的说：「经济弱势就是所有问题的根源。就学率低、中辍生、自杀率高、离婚 率高、少子化、隔代教养……社会问题统统跑出来。靠政府是无法长久的，我们必须自立 ，找到自己能发展的产业，否则永远起不来。」 5. 服务成本高，进入门槛高 偏乡幅员广阔，交通成本高，城市大品牌的大型组织要由外而内实行计画，必须想办法远 距管理，或派员驻点，但流动率经常偏高。从计画环境探勘开始就必须不断花费人事、调 查与交通成本，还得打入在地社群，竞争地方政府资源，没有几年的深耕，想要执行计画 并不容易。目前如屏北、花莲、台东等地区，多以慈济、世界展望会、家扶基金会、励馨 基金会等大型跨地域组织才有能力打入。 「澎湖过去找我们去做复康巴士，我还得坐好几趟飞机，带好几个同事去观察环境，成本 真的很高。且接下来还有管理上的问题。」伊甸基金会副执行长林文宾说。 在地团体也无法回避高昂的交通成本，但比起外地进驻的组织已经稍微容易一些。然而， 前述如人力、财力、服务专业等皆有待训练。且偏乡团体因自筹款经常不够，极端仰赖政 府补助及专案计画，其地方政府却又经常自身难保，补助款不到位，或发了也还需要组织 自筹。 过去非营利组织开始跟企业合作，试图透过异业结合突破资源缺口。然而现今许多大企业 自己都下辖设置慈善基金会，「自己的形象自己做」，不再需要跟条件很多的 NPO 配合 。也有的组织渴望转型成社会企业，却不是每个地方都有足够的产业能量能让 NPO 适切 转型。 6. 观念推行大不易，後端社福依赖高 议题推展与操作，是许多从事直接服务的地方团体所无力处理的，然而观念的普级是重要 的预防工程，许多问题若能即早发现，未来就不必演变至中、重度失能，坐等更多社福力 量介入。 例如，台湾有很高比例的脑性麻痹是可以教育的；15 岁以上的身障者也可以透过训练和 庇护工厂得到归属，这些成人身障者不仅会老，还会提早老化，必须即早介入。曹剑秋再 三强调：「台湾的社会福利，要喂饱人并不难。难的是让身障朋友自立生活，自我发展， 回归社区与社会。」花莲与台东因为早期医疗资源不足，再加上山区多意外，是台湾身障 人口占比最高的两大县市。 另一方面，幼儿的早疗黄金教育期落在 3 岁以前，这段时间的 1 年教育胜过 3 岁以後 的 10 年教育。「城市里观念流通，家长们反而会去要求医院多做些早疗课程。」陈秀琴 说：「但在乡镇里，首先要说服家长们带孩子来做治疗就很困难，许多家长不觉得孩子有 问题，也不愿意做筛检，或者根本付不出钱。但家长是孩子的第一个老师，我们非常需要 家长跟我们一起陪孩子走下去。」 其他如有效延缓老化、预防病变的老人家辅具应用，或社福补助与申请等，都是许多乡镇 居民不知道「原来可以这样」的资源。换句话说，不是不愿，许多时候也不是不能，而是 不知。「其实知道社会资源的人，以弱势来说还算是处在中间的。真正的弱势是不会找资 源的人，这些才是最该担心的。」郑琬霖感叹的说。 7. 不缺物资只缺分配，不缺课本只缺老师 偏乡承载着资源匮乏的迷思，实则面对的经常是人手不足无力整理而屯积、物资重覆性太 高，或单一事件让资源过度集中。 陈秀琴说，每逢收成或庆典，胜利之家经常收到大量的米，放久了会坏，又不能拒绝，作 为捐物也不能卖掉，处境尴尬。最後往往只能尽量跟其他团体换物资。郑琬霖也说：「许 多老牌团体不断收到大量物资，没有人手整理分配，有时碰到新闻媒体偶尔报了哪个弱势 家庭的新闻，物资更会大批涌入，最後就只好屯积。大家觉得偏乡很缺资源，不断的送进 来，这也是我们联盟结合各团体力量的原因，其中之一就是希望物资能做有效运用，第一 时间分给最需要的团体。」 「城乡差距确实存在，但这是单以资源来看，并非是歧视性的语汇。」许慧丽说：「地方 政府要做的是观察乡镇需求，因为许多时候，资源到位的方式是不同的。如同都市孩子的 课後补导可以补助现金，或补助聘任师资，但偏乡需要的是带『人』进去，空有补助款也 没有用。」 追根究柢，还是服务与人手不足。曹剑秋说：「教育是长期性的，不会因为几月的陪伴， 小孩子就能长出竞争力。这里从外面送进来的教材很多，老师却很少，要学才艺或其他活 动都很困难，许多家庭也无力负担。」他叹了口气说：「学习不是只有课本，但在偏乡， 课本以外的都不容易取得。」 ※ 编辑: joycel (114.44.249.182), 06/13/2016 01:37:19