公部门的劳动派遣乱象 http://0rz.tw/Pcboj (台湾新社会智库) 壹、前言 台湾在1990代开始，由於大量徵收公共设施保留地、国家六年建设计画、收回战士 授田证以及社会福利支出的膨胀，造成政府财政紧缩。因此连战在1993年就任行政院长之 後，开始执行「行政革新方案」，之後的1998年萧万长担任行政院长时，也提出「政府再 造纲领」，强调精简引进企业经营精神、BOT、委外经营与民营化，2002年游锡堃院长成 立「行政院组织改造委员会」也强调弹性精简、建立有竞争力政府 1。 因此，这二十年来的台湾的政府改造，基本上是依循着八零年代，英国首相柴契尔 减少公部门开销、民营化以及美国总统雷根引进企业管理精神行政效率革新、政府再造与 精简人事，强调小政府的的新自由主义路线前进。 但另一方面，台湾的政府体系在解严与民主化之後，逐渐就从威权体制转变成民主 体制，公务员从高高在上的「官员」转变成为民服务的「公仆」，而政府角色也大幅从过 去「统治」转变成为「服务」。但是另一方面为因应民众需求，政府组织不断扩充，形成 「人事精简」与「业务扩充」的矛盾现象。 台湾为力求企业型政府、组织人事精简，藉总量管制方式以达员额精简政策，并积 极推动「行政法人化」及「委外化」等精简措施。但同时，从1996年起，政府陆续成立消 保会、公共工程委员会、原民会、飞安会、体委会、客委会、金管会与通讯传播委员会等 2，而各项因新立法所导致的直接服务法定业务，例如:家庭暴力防治、身心障碍者安置、 失业认定、外劳审核等社会福利与劳工行政等业务，不断增加。最加上，劳委会於2008年 1月1日公告政府机关临时人员纳入劳基法之後，许多政府机关为规避雇主责任，更是促使 公部门暴冲大量使用非典型雇用。 贰、始作俑者--劳务采购的开始 这种左手打右手的自相矛盾做法，导致政府机关及国营事业以各种非典型雇用的 方式，规避雇主责任，大量以劳务采购方式，寻求劳务外包与人力派遣，甚至出现自然人 厂商承揽的聘雇方式，其中屡屡发现用人机关容许得标厂商与其劳工签订违法之劳动契约 ，或是用「假承揽，真雇用」的方式，减低用人成本、规避雇主责任，形成政府机关带头 鼓励非典型雇用的情形。 劳务可以成为一个采购的商品，是从1998年施行的政府采购法第二条的规定而来， 该法规定「本法所称采购，指工程之定作、财物之买受、定制、承租及劳务之委任或雇佣 等。」劳务采购就此开始合法化。政府藉此人事费大幅下降，业务费大幅增加，透过劳务 采购，政府机关可以劳务外包、人力派遣或自然人承揽等方式进行。 但从第七条第三项规定:「本法所称劳务，指专业服务、技术服务、资讯服务、研 究发展、营运管理、维修、训练、劳力及其他经主管机关认定之劳务。」可观察出，该条 文所设定的劳务采范围，是偏向於对某项专业技能(例如建筑师绘图设计)或补充性劳务( 电脑维修或营建施工)的采购，为行政机关所无法胜任者。但是，公共工程委员会没有真 对劳务采购进行更严谨的界定，导致各行政机关大钻巧门地泛滥使用。 参、政府派遣人数遽增 目前台湾的派遣工作者的人数，根据学者李健鸿的估算3，从1995年的62,601人， 到了2009年底已经增加到339,027人，成长幅度十分惊人。那到底政府机关使用了多少派 遣人力，一直是个众说纷纭的谜。根据研考会最新的委托研究报告4当中指出，在有效回 收393个中央行政机关的问卷指出，2006年有29.3%的行政机关有使用派遣人力，到了2009 年则增加到有37.8%的行政机关有使用派遣人力。而中央行政机关使用派遣劳工人数，则 从2006年的3974人，暴增到2009年的5686人。由此可见从2006年到2009年之间，中央行政 机关派遣则增加了232%。该研究调查出来的5686人这个数字，是一个最保守的估计，因为 有许多行政机关并没有回答问卷。 而该研究最後结论，提出短中长程建议，分别是:短期目标对於标案的研拟、招标 方式与派遣劳工权益进行改善。中期目标:建立争议处理机制。长期目标:政府应尽量减少 是用派遣人力，并认为「一个机关若是需要长期人力，应该回到正常的雇用关系(如约聘 雇人员或临时人员)，中央行政机关使用派遣人力的比例应有上限，且派遣人员所从事的 业务范围亦应有一定的限制」。由此可见，该研究对於当前政府大量使用派遣，抱持相当 保留的看法。 中央行政机关使用非典型劳动力人数 2006 2007 2008 2009 定期契约 4,920 5,487 4,795 5,442 部分工时 718 793 1,032 999 劳动派遣 3,974 4,287 5,070 5,686 资料来源:郑津津，我国中央行政机关使用非典型劳动力的影响与因应，研考会，2010.6 另根据，审计部九十八年度中央政府总决算审核报告指出，中央政府各机关进用派 遣人力共计约有一万四千多人，支用机费达到37亿余元，而根据人事行政局在 2010年1月 调查行政院所属各主管机关(不包括地方政府)运用派遣人力的调查显示，共有15514人， 都凸显了中央政府大量使用劳动派遣的事实。 肆、政府派遣乱象 而审计部的决算报告当中，特别指出，「机关的派遣人力办理或协助办理重要业务 之允适性，有待检讨」5。其中列举:退辅会荣民之家的照顾服务员、农委会农试所协助研 究人员、原能会核能所办理水处理厂及高压变电站设施运转人员、财政部北市国税局办理 国税稽查人员等，都是使用派遣人员，并严正指出派遣人员更迭频仍、如不按法令，倘又 欠缺职前教育，难免影响公务机关业务之遂行，甚或造成民众间之纠纷，将可能损及政府 形象。 政府主动大量运用派遣人力约有一万五千人，是政府严重失职，也是政府失能的象 徵。邻近日本中央政府也没有使用任何派遣人力，中央政府使用大量派遣劳工，并非使用 在非核心的支援性工作，有许多是该行政机关的法定核心业务，例如:职训局外劳组负责 审核人员、就服中心负责失业登记与认定人员、雪山隧道两端的待命消防人员6、台北捷 运站务人员7等，却都是大量使用派遣人力。 伍、自然人承揽 尤有甚者，立委黄叔英举办公听会 指出，行政机关发展出「自然人承揽」的模式 ，2009年中央与地方政府所属各机关与国营事业共有5978笔劳务采购案，超过六千多名自 然人「承揽」政府业务。行政院中部联合服务中心，从行政企划、行政秘书、新闻连系、 政策研究共九人，全数变成劳务承揽人。中华邮政公司更是将大量的邮件投递业务劳务委 外，约有340名邮差采自然人承揽，台湾自来水公司也将抄水表的业务劳务委外给约200人 承揽。连国史馆劳务委外「编纂行政人员」、「库房管理人员」；行政院中部联合服务中 心，更是从行政企划、行政秘书、新闻连系、政策研究，全数变成劳务承揽人。 陆、行政院的对策与批判 行政院於2010年8月27日针对屡被批评的政府机关使用派遣的乱象，首度回应并正 式发布「行政院运用劳动派遣应行注意事项」8，规范行政院下所属的各部会、学校与事 业单位使用派遣人力，地方政府也必须准用这项规定。该注意事项的重点如下: 一、「允许使用派遣的工作项目」:1.事务性、重复性及机械性等行政服务工作。 例如：公文传递、环境清洁、事务机器设备维护、公务车辆驾驶、图书出借、文书缮打、 翻译或校对、资讯、总机、仓储管理及业务资料汇整登录等事务。2.一定事实之蒐集、查 察或检查协助工作专案性协助工作。例如：停车场计时人员等事务。3. 专案性协助工作 。例如：安养机构送餐服务及非属医疗行为之照护服务、展场规划或导览服务等工作。4. 具期限性计画之协助工作。例如：各机关科技专案计画之协助工作。5.其他经主管机关认 定非属核心业务且适宜委托民间办理，不涉及公务安全、机密或执行公权力之业务项目。 二、「保障派遣劳工权益」，主要内容有:1.招标文件上必须明定派遣劳工实际领 取之薪资、劳健保费用、提拨劳工退休金及给假、加班（费）、出差等属固定费用之权益 事项，於决标後纳入要派契约。2.要派契约届满，各机关不得要求新派遣事业单位指派原 派遣劳工，也不得自行面试雇用特定人员後，要求派遣公司雇用。3.派遣劳工如或留用必 须并计年资。 三、「员额总量管控」。原则上，不得超过中华民国九十九年一月三十一日各机关 实际进用派遣劳工人数，主管机关必须按季，回报人事行政局派遣人数。 四、定期监督评估。可由劳动检查机构进行检查之外，人事行政局亦可会同劳委会 、主计处与公共工程委员会进行访查。 虽然，上述注意事项的颁布是行政部门第一次正式回应，对使用派遣进行规范，但 是对於目前公部门已经泛滥使用派遣的现象，是否能有所扭转，具体落实，或只是一纸公 函，形同具文，另人质疑。 首先，虽明确订出五项可使用派遣之工作类型，但目前许多机关使用派遣的超出此 范围，甚至就是在进行执行公权力的核心业务，公然违反该项规定。该注意事项非但没有 定出落日条款，严格限制非该五项工作类型的派遣，在契约期满之後不得再使用，反而还 订定「走後门条款」，建议可以改用劳务承揽、临时人员或其他人力进用方式办理，这岂 不是把派遣沦为自然人承揽的恶性循环。 其次，该注意事项缺乏对派遣公司的直接监督。该注意事项，仅将规定一旦发生违 法事项，可要求劳动检查，并由劳工行政机关依法进行罚锾，这根本无关痛痒。事实上， 要派契约的成立，一定是依政府采购法进行招标，公共工程委员会必须在劳务采购契约上 进行更严格细密的监督条款，一旦违约就必须在内部就对派遣公司进行惩罚性罚款以及禁 止後续招标资格的条款，而不是以缓不济急的外部劳动检查处理。 最後，该注意事项缺乏派遣劳工的申诉管道与争议处理机制，公共工程委员会或人 事行政局应该在各部会之外成立一个申诉机制，而不是让派遣劳工向该要派单位申诉，以 目前公务机关的保守官僚性格，岂会家丑外扬，因此，行政院公共工程委员会或人事行政 局必须成立一个申诉管道，并有争议处理的审查机制，对违法事实进行认定，随即对派遣 公司进行处罚。 柒、结论 面对这种政府带头使用劳动派遣的乱象，首先，公共工程委员会应该明确认定行政 机关之法定核心业务应禁止依政府采购法进行劳务采购，凡涉及公权力行使之人员，均不 得使用派遣人力。其次，行政院组织法自民国101年开始施行之日，应同时禁止使用各级 行政机关使用派遣人力，人事行政局应发展「非公务人力」之聘用与保障体系。最後，公 共工程委员会对於现行的劳务采购契约，应增列劳动保障条款，落实得标厂商对派遣劳工 的权益保障。 作者张烽益为台湾劳动与社会政策研究协会执行长 （本文仅代表作者个人意见，不代表本智库立场） 注解： 1.当国家遇见市场:以公部门的劳动派遣为例，郑筑玲，清华大学社会学研究所硕士论文 ，2009.7，P18~P19。 2.同前注，P64~P65。 3. 我国派遣劳工的政策及人权保障之检视，李建鸿，监察院第四届人权保障工作研讨会 手册，2010.9.10。 4.我国中央行政机关使用非典型劳动力的影响与因应，郑津津，研考会，2010.6。 5.九十八年度中央政府总决算审核报告，审计部，2010.7，P甲-54~55。 6.草菅人命 雪隧消防 包给园艺商，苹果日报，2010.7.30。 7.北捷是血汗公司？议员爆派遣工无婚丧年假，北市议员周威佑在2010年9月10日记者会 中指出，北捷共使用210位外包的站务人员。 http://www.nownews.com/2010/09/10/327-2645209.htm。 「检视政府机关用人制度」公 听会新闻稿，立委黄淑英国会办公室，2009.12.22。 8.行政院院授人力字第09900641751号函，2010.8.27 ----------------- 选举过了，一些智库的文章也放下了激情 这篇收集了满多政府非正职劳务的资讯 给大家参考 -- 男なら　谁かのために强くなれ 只要是男子汉　都会为某人而变坚强 齿を食いしばって　思いっきり守りぬけ 咬紧牙关　下定决心守护到底 转んでもいいよ　また立ち上がればいい 跌倒也无所谓　再站起来就好 ただそれだけ　できれば 只要做得到这个 英雄さ All Right！ 你就是个英雄了！（All right!） -- DOA 英雄 -- --

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