提供整合性幼托服务政策之国际趋势—— 以加拿大为例 http://0rz.tw/dSbip 教育资料集刊第四十五辑──2010 各国初等教育（含幼儿教育） 萧芳华*　连宝静* 基於幼儿发展、妇女就业和家庭支助之需求，过去分别进行教育和照护 的幼稚园和幼儿照护场所，应该能够同时提供辅助幼儿学习和发展需求的活 动。经济合作发展组织检视20个会员国的政策，发现幼儿教育和照护服务之整 合为时代趋势。不过两个原属不同行政系统的政府服务要整合在一起，牵涉政 府在教育哲学、课程和教学、师资人力和财务溢注等层面。研究报告指出，每 个国家因应国情做不同策略的决定。透过分析经济合作发展组织对加拿大政策 的批判和建议，加上其他文献的互为印证，加拿大居於一个先进国家的地位， 其对幼儿教育和照护政策之投注和服务涵盖的范围低於其应有的标准。此外， 其支持父母产假长达1年，加上政府进行一些国家型幼儿教育研究计画，进一 步了解幼儿早期学习的效用，虽为优点，但是仍有努力之空间。 关键词： 整合性幼托服务、幼儿教育和照护、政策、早期学习、经济合作暨发 展组织 壹、前言 我国《儿童教育及照顾法》草案已於2009年3月3日由行政院函送立法院审 查 （教育部，2009a），教育行政主管和专业社群都期盼立法院能尽速审查通 过（许玉龄，2009），开启我国提供幼儿教育和照护整合服务的新页。幼稚园 与托儿所是目前在台湾负责学龄前幼儿教育及照护服务之主要机构，幼稚园， 依据《幼稚教育法》及幼稚园设备标准等相关法令设立，招收4岁以上至入国民 小学前之幼儿，主管机关为教育行政机关，即教育部。托儿所，系依据《儿童 及少年福利法》及相关子法设立之儿童福利机构，招收2岁以上至未满6岁之幼 儿，主管机关为社会行政机关，即内政部。虽然现行幼稚园和托儿所的主管机 关和法律规范皆不同，但两种机构之服务对象有相当程度之重叠。或许基於幼 儿发展和家庭的需求，或以市场需求为理由，虽然两个机构的设备、师资和课 程等法规不同，但都对幼儿提供一样的服务，只是品质是否一致，则是个未回 答的问题。 然而这样的行政组织架构和督导权责的安排却导致相当多的问题。例如 虽然两个机构之师资标准不同，却必须提供一样的服务。幼稚园隶属为教育机 构，受到《幼稚教育法》及《师资培育法》等相关法令之规范，其教师之培训 条件与依据《儿童及少年福利法》对托儿所工作人员之规范相较，有相当大之 差距。严格言之，托儿所属照护性质机构，没有类似幼稚园教师员额之配置， 不应实施幼儿教学活动。幼稚园教师所接受的培育着重教育专业，重点不在幼 儿照护需求之满足。尽管如此，台湾的父母因为工作忙碌，无论选择哪种机 构，付托时间就是一整天。因此依法实施的结果，4到6岁幼儿无论就读幼稚园 或托儿所，一整天的教育和照护需求就是由单一的教师或保育人员提供服务。 实质上，公立幼稚园必须依法实施，即教师必须具合格教师资格，且一班30个 幼生必须有2位教师的比例；相对的，私立机构就自行调整，其品质很难确认。 除了师资问题外，还有课程教学、设施安全等管理议题，多年来困扰着政府。 当推动儿童教育及照护整合政策之际，我国政策规划也引用国际发展之趋 势和先进国家的改革措施，作为启动我国政策之正当性，增加政策可行性的说 服力。例如，在教育部的文件中就引用经济合作暨发展组织（Organizaiton for Economic Co-operation and Development，OECD）的资料： 整合幼儿照顾与教育服务将之合并成单一行政系统或创立合作机制，是实践以 幼儿为中心及以儿童最佳福祉为优先考量之有效策略。（引自教育部，2009b） 另外，也引用联合国教科文组织（The Uni ted Nat ions Educat ional , Scientific and Cultural Organization，UNESCO）的概念： 幼托整合发展趋势之意义与重要性，政府应扮演更积极角色推动幼儿教育与照 顾整合计画。（引自教育部，2009b） 不过，幼托整合是个困难度相当高的政策，对先进国家亦是如此。因此 在借用他国经验时，仍宜进一步地深度分析，方能提高政府政策改革的可信赖 度。每个国家之特定政策皆以该国之制度为环境系络，以整体社会和国民需求 之满足为政策目标。唯有掌握这些资讯，才能了解政策发展之原委。借用他国 政策时，方知如何取舍，以为我国适切的运用。 本文的目的在透过经济合作暨发展组织对20个会员国政策之分析，了解幼 儿教育和照护政策的国际趋势。另外以该组织对加拿大国家幼儿教育和照护政 策的分析和建议，加上其他文献之佐证，探析加拿大政策之优缺点。 贰、 幼儿教育和照护政策中幼托整合的 趋势 一、幼儿教育和照护政策的主要内涵 分析一个国家的幼儿教育和照护（early childhood education and care， ECEC）政策，国际间多数都是以广义的内涵为范围，即不局限於教育和照护 服务内涵，还包括父母就业机会、子女教育津贴和父母产假等有益於儿童发展 所须的各项相关措施等（OECD, 2006）。幼儿教育和照护政策之所以获得支 持，除了对家庭和社会经济有益外，幼儿早期学习的效益获得科学研究证据的 支持，也是重要因素。 （一）幼儿早期学习的效益影响未来人生终身学习力 幼儿早期学习的效益影响未来人生终身学习力，获得科学研究证据的支 持。学者Janus 和 Offord（2000）以及Shore（1997）的研究指出，儿童天生 对学习资讯具有接收性的敏感度，从一出生他们脑细胞就能吸收各种感官性资 讯，建构他们对外界的理解模式，透过这些管道与世界互动。不过，这种学习 也会受到一些物理性、认知性、情绪性和心理性等因素的启发或限制。在孩子 开始能够沟通之前所接收到外界每个正面或负面的刺激，对孩子的认知和社会 性能力的发展都会产生长期影响，因此要审慎看待幼儿早期发展和所处环境对 其学习能力的启发。 所谓幼儿发展，系指正常发展情形下幼童在每个阶段被预期能达到的能 力，通常指从出生到6岁的孩童，也意指孩子和外界环境间互动过程的顺利与 否。外界环境包括可以启发或阻碍幼童成长和学习的物理的、认知的和情绪性 心理性因素（Janus & Offord, 2007）。因此，幼儿教育和照护服务一方面消极 地避免幼儿在成长过程中受到限制或伤害，另一方面也积极地藉由教学活动辅 导幼儿顺利发展和学习成长。 以下两个概念的意义不同且需要厘清：一是幼儿的学习准备度（readiness to learn），另一个是学校教育准备度（school readiness）。前者指幼生何时可 以开始进行学习活动。根据学者的主张，幼童可以接收外在刺激的同时，其脑 神经系统（neurosystem）已经准备好去发展不同技巧和不同的神经传导路径 （neuropathways）。从出生开始，儿童就已经准备好学习，甚至在母亲的子 宫内时（utero）就开始了（Janus & Offord, 2000, 2007）。支持这种主张的学 者，当然赞成幼童应该及早学习，适当的提供资讯以为刺激，必有助幼生的体 验和发展。 相较之下，学校教育准备度是个比较狭窄的概念，聚焦在儿童能够符应 学校教育各项学习任务的要求，其目标包括希望儿童能够顺畅地探索学习并 会提出问题、有能力握住铅笔写字、能倾听教师的话语、与其他幼童一起玩耍 与工作，或能记忆和遵守相关规范的规则等。儿童有了这些或相类似的能力 後，就能从学校所提供的教育活动中获得更完整的利益（Janus & Offord, 2000, 2007）。可见学校教育准备度概念的涵义是幼童进入小学前具有这些能力，是 小学学习成功的关键。为帮助幼童在小学能胜任学习，学前教育阶段的紮根是 奠定基础的时机。当然幼稚园和小学教育的衔接，帮助幼儿顺利地转换到小学 教育学习环境，也不可忽略。 从教育学架构分析幼儿早期发展和学习课程设计，发现主要有幼儿教育方 法和社会教育学方法两种课程发展方式。早期传统教育模式在课程内容和教学 方法，通常较为中央化和学术倾向；而社会教育学架构下的课程维持地方性、 以幼童为中心和以完整（holistic）学习为课程发展之方向（OECD, 2006）。由 此得之，不同的教育哲学观点，课程和教材内容的价值优先性也就不同，自然 影响其所提供的服务模式。不同国家采取不同的哲学观点，其政策设计也会随 之不同。 （二）幼儿教育和照护政策要解决的问题 如前所述，各国政府以幼儿教育和照护政策解决教育、社会和经济等问 题具有经济效益性。提供这个政策，年幼子女有人照护，父母能够参与劳力市 场；儿童及早学习，可以增进未来公民终身学习的能力，幼儿教育和照护成为 政府的一种政策工具。成本效益分析所获得的经济性证据显示，公共投资幼儿 教育和照护政策（包括父母产假政策在内）是受到支持的（OECD, 2006）。 政府运用税赋， 提供幼儿教育和照护服务， 为公共财（ a p u b l i c good）之一种，涉有公共财的政策在规划时不可避免地要关注到财政溢注 （financing）、服务使用机会（access）、公平（equity）和品质（quality） 四个互为关联的政策议题（Colley, 2005a）。财政溢注是首要议题，因为没有 预算之投入，其他三项都会受到影响。服务使用机会，指只要父母认为有此项 服务之需求时，就有享用服务的机会存在。公平，指对所有家庭和幼儿的需求 都能获得平等性的满足，没有偏颇。高品质的服务才能对幼儿发展有所助益， 才能获得家长的认同和满意，未获得家长认同，即使充分发挥运用绩效的公共 财，也形同公帑之浪费。 二、经济合作暨发展组织扮演着促进各国政府省思的角色 幼儿教育和照护政策的功能性受到教育界的认同，政策分析和学习在国际 间扩展着，经济合作暨发展组织扮演推手的角色。该组织在1996年以「让所有 人的终身教育成真」（making lifelong learning a reality for all）为议题召开各 国教育部长会议，幼儿教育和照护的重要性受到关注。教育部长们将改善幼儿 教育和照护服务的机会和品质列入该次会议公报签署，希望藉此促进後中等教 育的学习、家庭和社会的和谐、女性的就业机会等。经济合作暨发展组织接着 在1998年三月的教育委员会会议上，提出拟检视会员国幼儿教育和照护政策的 研究计画，计画名称为「强壮的开始」（Starting strong）（OECD, 1998）。 该计画自1998年起陆续检视20个会员国之幼儿教育和照护政策，第一回合 从1998年到2000年，计有12个国家1参与。由於所提出的政策建议颇获好评， 因此经济合作发展组织教育委员会根据第一次的经验，继续进行第二回合的研 究，又有8个国家2参与，加拿大社会发展部邀请该团队於2003赴加拿大访问和 检视，总报告於2006年完成。 总报告指出，该项检视之政策分析系以比较宏观和完整的途径（a broad and holistic approach）审评各国家的政策和服务内容，包括家庭和社区等机构 是如何地支持年幼儿童早期的发展和学习（OECD, 2006）。所谓以比较宏观和 完整的途径研究，系指其分析之政策内容不仅对幼儿直接的教育和照护服务， 还包括支持父母和社区等措施，间接地达到教育和照护幼儿的目的，例如父母 长达1年的产假或育儿津贴等措施。因为幼儿教育和照护政策不只涉及幼儿，也 在解决相关的问题，许多国家之所以愿意投资资源於此，其政策的目的也在增 进妇女参与劳力市场，让妇女在工作和家庭的两项职责间能有所选择，以为公 平。 再者，解决儿童贫穷、教育不利和移民子女教育等问题，也是幼儿教育 和照护政策意图之所在。移民人口虽对经济发展有所贡献，但也在劳力、社会 和教育领域有所挑战。移民父母们不易找到工作，子女在教育上也遭逢困难。 儿童和家庭贫穷率可能提高，在1995年到2001年间，此问题的严重性从会员国 中的17个国家之儿童贫穷率（child poverty rates）没有降低，反而维持过去水 准，就表示问题并没有获得改善。基此，经济合作暨发展组织主张一个完整的 幼儿教育和照护政策可以透过帮助幼儿而支持家庭，提供儿童健康、转介和其 他服务，对协助儿童上学适应大有助益（OECD, 2006）。 三、以系统性和整合性方法去制订幼儿教育和照护政策 经济合作暨发展组织之「强壮的开始」研究计画检视各国政策所累积的经 验发现，多数国家之幼儿教育和照护政策分别由教育和其他的机构负责的，且 已经具有悠久的历史。这两个系统分立具有负面结果，但为何这两个系统会如 此长久的分立，各国政府意图将教育和照护两个系统整合在一起时，必然面临 一些挑战。 （一）两个服务系统分立所产生的负面结果 幼儿教育和照护服务分为两个系统负责时，难免会有顾此失彼或相对忽略 的情形。例如在教育系统下，当政府主管教育部门负责下一代从出生到大学的 所有教育业务时，幼儿教育在整个教育的预算大饼中究竟能获得多少资源的投 入，恐令人失望。在教育系统里对幼儿照护上的服务，相对地受到忽略，这也 包括课後儿童照护。再者，幼儿照护服务不在教育系统内，而分散在其他政策 里面，是不是也可能导致政府对儿童照护服务资源分配的混乱而片断化。例如 与其他服务比较之下，对3岁以下幼儿照护的投资和支援特别不均称。 （二）企图整合两个系统的同时政府所面临的挑战 幼儿教育和照护政策多数为各国高层权责政府所启动，因此如何与下一层 级政府或地方社区之协调和分工合作，是政策执行成功之关键。中央层级政策 的制定和协调有其复杂性，幼儿教育和照护政策所牵涉的不只是对幼儿供应教 育和照护服务，也和妇女就业和机会公平、儿童发展和贫穷问题、劳力市场供 应面、健康社会福利和往後的教育等议题有关。即使是先进国家，要做到两个 系统的整合也是面临许多挑战。依据经济合作暨发展组织的调查发现，只有北 欧（Nordic）国家达到这个目标，且由地方政府主导（OECD, 2006）。基此， 幼儿教育和照护政策的决定和各项服务的协调，必须做好下列几项决定，方能 有效克服困难： 　1.政府间的沟通与协调 教育和社区家庭服务之提供，基层是第一线的执行单位，中央层级政府 要与基层做好分权的协调。进行改革时，要能采取协调性和参与性方式，以具 有共识的团队模式达成任务目标。中央层级政府的权责部门间在政策发展上要 确保良好的沟通与协调，对地方政府、专家学者社群和家长间要建构连系的桥 梁，做好沟通的工作。 英国学者Lubeck从社会学角度探讨美国和英国的幼儿教育和照护政策发 现，这些国家各级政府间关系有其紧张之现象。国家政府一方面有去中央集 权化（decentralization）、选择权（choice）和加强协调（coordination）的倾 向，但另方面却也有一致化（uniformity）、中央集权化（centralization）和社 会控制（social control）的策略，造成争议。国家在思考该采取何种策略时， 在政策论证过程中常有意见不同的对立，造成政治上紧张。Lubeck建议可以遵 循批判大师哈伯玛斯（J. Habermas，1929-） 的理论，建立开放沟通模式，以 有效改进幼教政策（引自Aubrey，2008）。探讨哈伯玛斯的理论内涵已超乎本 文的范围，不过政府间沟通协调的程度，的确在幼儿教育和照护政策的发展上 是一个重要的影响因素，资源的协调一致和目标的统一可以增进政策的效果。 　2.政策上确立一个主导单位 经济合作暨发展组织的研究计画发现，各会员国在协调上所采用的整合策 略有两种：一种是创立一个新部门（ministry）负责与其他部门协调；另一为在 政府中央部会中指定一个主导机构，做好权责划分。根据研究报告指出，在会 员国中，幼儿教育和照护政策一直是国家政府和地方政府共同的责任，各会员 国所建构的协调机制都运作良好（OECD, 2006）。 一些经济合作暨发展组织的会员国已经将两个原本分离的系统逐步融合， 例如瑞典在1999年就将儿童照护工作由健康和社会事务部（Ministry of Health and Social Affairs）移归到教育科学部（Ministry of Education and Science）负 责，并建置一个统一的行政组织系统架构，进行儿童照护教师、学校教师和课 後休闲时间照护教师的训练（Colley, 2005b）。瑞典主张学前教育是国家终身 教育愿景的一部分，应及早介入早期教育。纽西兰、西班牙、英国、苏格兰等 也开始将教育和照护政策整合在一个单一部门之下（OECD, 2006）。 幼儿教育和照护服务之提供既为基层人员做第一线的接触，所以政策执行 也主张分权设计。分权的正面效应可以让地方政府把幼儿教育和照护服务整合 起来，而且可以达到敏捷地回应地方性需求。不过，分权也会带来一些权力和 职责下放（devolution）後的挑战。例如，因为地方政府不同的作法和效能， 导致区域与区域间提供的服务机会和品质有所差异。经济合作暨发展组织的研 究报告提出建议，在权力下放过程中，一方面要以「幼儿教育和照护政策是一 个国家政策的一部分」的正确概念下放权力，另一方面也要以此概念去完成国 家政策的目标设定、立法规范、编列预算、用人标准和方案绩效指标（OECD, 2006），如此将可使协调和维系不同地方政府间或区域间政策之一致性。 　3.做好幼小衔接的工作 当幼儿由幼稚园转换进入小学时所面临有关调适上的挑战是需要被关心 的。幼儿教育和小学教育系统各自所采取的学习方法最好具一致性，如此可以 降低幼小衔接的问题。至於要采取哪种学习方法，不同国家则有不同的方式。 例如Petriwskyj、Thorpe与Tayler（2005）指出，法国和英语系国家一直都采用 准备好幼儿上小学的方法（a readiness for school approach），实务上的概念就 是在幼儿阶段侧重认知能力的发展，确保幼儿获得一定程度的知识、技能和特 质，进入国小有学习能力，不会有困难。这个方法潜在的不利因素是，这类方 案和计画不太适合幼儿的心理发展和自然学习策略的。北欧承继社会教育学传 统的国家看法就不同，孩子在幼稚园的时光被视为是准备未来人生和奠定终身 教育所进行的一个广泛性的准备，智育不是唯一的焦点。从人生的某个阶段转 型（transitions）到另一个阶段将带给孩子成长和发展，但是如果转换过程太 过唐突，处理得不够小心，可能会导致幼儿在阶段发展上发生倒退和失败的现 象，所以，协助孩子转换阶段所采取的理念和策略模式，任何决策系统而言， 都是决策上的挑战。 　4.提供普及式照护机会 幼儿教育和照护政策不仅要普及照护机会，也要特别关切特别需求的 孩子。幼儿照护政策服务的范围大致分为两种：一为普及式（A univer sal approach to access），另一种为针对标的对象提供（a targeted approach）。普 及式不必然是照护到所有的幼儿，因为不同年龄和不同家庭的需求不同，也不 具义务性。普及式的意义，指只要父母希望幼儿参与，服务机会都存在。为了 尽可能地提供普及式和适当的服务机会（universal and appropriate access），芬 兰、德国、比利时和法国等均朝此方向努力，包括课後照护的服务在内，提供 的主要服务是机构性收托、父母产假政策等（OECD, 2006）。 　5.实质公共投资於服务和内部建设（infrastructure） 公共投资对幼儿教育服务品质是关键的，研究显示，过去一些预算编列不 足的国家都已一直在增加经费，但也有许多被认为应该提供经费办理有品质服 务方案的国家，实际上的投资是低於预期的。北欧上的国家大都重视幼儿教育 与照护措施，并有充足经费办理之（Kagan & Rigby, 2003）。 国家补助幼儿照护政策或方案的形式（the modality of funding）对整体的 服务品质有所影响，其方式分为直接补助服务机构或补助家长两种。研究显 示，政府直接补助公立机构的服务，会产生引导幼儿教育服务市场较有效能的 效用，不仅使具有经济规模效果，也能提供全国性有较好服务品质、师资训练 较有效、在服务需求满足上也较为公平（OECD, 2006）。 　6.采取参与式方法确保品质提升的目标 国家政府对幼儿照护和教育服务的立法与规范，影响服务品质。一般3岁 以下幼儿的照护场所规范问题受到关切，因为多数幼儿被父母安置在未受到规 范的私人幼儿照护机构或场所，其师资训练和课程发展也特别不佳。对於幼儿 教育部门而言，诸如充足的建筑房舍和空间、师生比、课程架构、专业师资教 育和教师检定等的基本结构性标准规定，特别予以重视，但实务上却是另外一 回事，特别是师生比部分。家长参与幼稚园或托儿所机构之办学决策，虽然一 般也有在教育和照护法规中有所规范，但执行起来却不一定十分确实，有不同 程度之别（OECD, 2006）。 　7.两个系统人力资源的融合 教育和照护系统整合是否成功，端视两个系统人力资源能否融合在一起 （the unification of the divided workforce）。在整合幼儿服务上进步最多的 OECD会员国的共通现象是核心专业（a core profession）的建立。一般而言， 在两个系统分立的情形下，「教师」的教学对象是3岁和以上的幼儿，加拿大则 是4岁以上。无论教导3岁以上或以下之幼儿，在纽西兰、西班牙和瑞典都称之 为「幼儿教师」；在芬兰、挪威和丹麦则称为「教育家」（pedagogue），可以 对所有年龄的孩子教学，针对孩子身、心、灵、创意、历史、和社会地位等议 题进行活动。大多数国家将核心专业者和助理人员（assistants）区分开来，即 对3岁以上幼童进行教学的是「教师」，3岁以下幼童则由「助理人员」照护。 前者必须具备大学学位，助理通常只要具有相当於社区学院二年制证照即可。 如果他们愿意继续进修，政府也设有职涯阶梯，让他们也有机会成为核心的专 业人员（Colley, 2005b）。 参、加拿大个案分析 国家政策分析必须在该国的制度脉络下进行才能理解其因果关系。下文首 先描述加拿大的政治制度和教育权限的划分，其次再介绍政府提供是类服务的 途径和机构类型，最後再评估政策绩效。 一、加拿大国家的政治系络 加拿大是个联邦国家，教育是省政府的辖属权限。加拿大联邦政府除了原 住民、外交和军事人员或特殊需求之子女教育外，不负责公共教育，也没有教 育的专责行政部门，几乎所有的幼儿照护和教育政策都隶属各省或各领区之权 责。基本上省政府并不欢迎联邦政府对教育事务的介入与指导，一直以来联邦 政府就是透过财政补助，要求各省/各领区承担一些职责，包括幼儿教育和照护 政策之推展。 加拿大的每个省政府或领区自己都有一套幼儿教育和照护方案，包括 法规、补助方法和程序，婴幼儿学校和学龄前教育、低收入户所得支持方案 （income support programs for low-income families）、健保（health care）、 父母产假和培训幼教人员的後中等教育机构等。每个省或领区政府再将权责交 付给地方学区教育董事会（school district boards），透过公立小学系统，政府 提供5到12岁幼儿和儿童教育服务，此与照护措施是分立的。爱德华王子岛省 （Province of Prince Edward Island）是个例外，其幼儿照护和教育系统合并 在一个系统内。在幼儿教育和照护政策中，联邦政府主要的角色就是拨款补助 各省或各领区提供服务。这种拨款是一种介於联邦政府和各省或各领区间之补 助协议，透过加拿大健康和社会转拨（Canada health social yransfer，CHST） 方案，2003年这类政府间的预算转拨政策开始针对幼儿照护服务提供而议定 （OECD, 2004）。 幼稚园教育服务随着公立学校系统而设，省政府乃授权各教育学区负责办 理，至於幼儿照护的服务是否授权下一级地方政府办理，则各省和领区作法不 同。一般而言，乡、镇、市地方政府大都不负责幼儿照护服务，根据加拿大政 府对经济合作暨发展组织访视团体所提供的加拿大幼儿教育和照护政策措施报 告书陈述，安大略省（Ontario）明文规定，下一级地方政府在幼儿照护服务措 施中的角色，包括编列预算、管理和政策决定等。安大略省甚至办理合法的幼 儿照护中心，机构数量占该省的10%，足见其重视度。另外，温哥华市政府对 土地开发商扣徵税赋，提供幼儿照护服务。亚伯达省（Alberta）的两个市政府 办理幼儿照护方案，其他一些市政府则制订照护标准和对学龄儿童照护提供经 费补助（Doherty, Friendly, & Beach, 2003）。 2005年联邦政府分别和各省/领区达成协议，同意在5年内投入加拿大币50 亿（折合约新台币1,500亿元），支助办理符合高品质、普及性（universal）、 可接近性（accessible）和发展适当性（developmentally appropriate）等四项 原则之幼儿学习和照护措施。这四个原则用英文的第一字母合起来，简称为 「QUAD指导原则」，是以一些研究发现为基础。在高品质幼儿照护环境下成 长的幼儿，在成就测验和语言测验得分较高，并有较好的社会技能和较少的问 题行为，这种效果延续到儿童进入小学的学习年段（Milton, 2006）。 加拿大是个联邦国家，建立QUAD指导原则，可以让各省和各领区依地方 需要发展出具弹性的全国性系统，满足各自特有的环境。由於加拿大的公立学 校系统本来就采行品质、普及和可接近性等原则，故QUAD指导原则可提供一 个建立幼儿及早学习、教育和照护系统的模式（Colley, 2005a） 二、提供服务的机构和类别 国家政策服务内容需要执行机构来传送，幼儿教育和照护政策是透过幼稚 园、托儿所和其他类型的机构执行。当讨论到一个国家幼儿照护和教育服务的 提供时，重点放在政府所建立的服务传送机构所形成的网状系统、服务内容之 设计、和专业教育研究等面向的发展： （一）执行机构之分类 幼儿教育和照护服务的提供与我国一样，主要透过幼稚园和托儿所进行， 不过尚有其他模式的机构和服务。 　1.在各省或领区的公立教育系统内设置幼稚园，专门提供5岁或5岁以下 的幼儿，魁北克省还特别针对学龄儿童提供课後的照护。全加拿大大部分省尚 未将幼稚园规定为义务教育，每年上课时间为九月到次年六月。幼稚园的目的 在教育，不是照护，幼稚园教学通常是一天2到3小时，只有在特别日子才是全 天活动。一般幼稚园招收5岁幼生，只有安大略省提供大多数4岁幼生幼稚园教 育，有些省份对低於4岁具风险性之幼童也提供服务。每个省或领区会规定幼生 在离开幼稚园前要能展现特定的能力，也对教师提供指引或活动上的建议。幼 儿学习基本上以发展认知和基本的读写算等技能，期能帮助幼儿奠定未来高年 级课程之基础。 　2.各省或领区的儿童照护透过立法，规范所提供的服务措施。例如儿 童照护中心（Child Care Centres）、家庭式儿童照护中心（Regulated Family Chi ld Care）、和部分时间的婴幼儿学校或学前学校（nur sery school s or preschools）等。未在教育系统内提供学龄儿童课後照护的省或领区政府，则 在这个系统提供，在特定的一些省或领区政府也执行原住民儿童照护和教育方 案。 3.有些父母安置幼儿在未受法令规范（unregulated）的机构或设施中。例 如，由亲戚或其他人主持却未受到政府规范的家庭儿童照护中心、婴幼儿学校 或学前学校、休闲活动中心、夏令营等，还有家长雇用保姆或临时看护者在自 家照顾子女等。 （二）广泛周延的幼儿照护和教育服务政策 幼儿照护和教育服务政策内涵的整个架构包括公立教育的机会、部分或全 部支薪的母亲产假和父亲育儿假等措施，所需经费部分由联邦政府补助分担办 理，但支领之条件和金额则由各省或各领区政府决定。联邦政府2001订颁《就 业安全法》（the Federal Employment Insurance Act）起，补助各省和领区内 合格申请者薪资之55%（Doherty, Friendly, & Beach, 2003）。各省和领区政府 也纷纷修正劳工相关法规，确保劳工在享受产假和育儿假之余，不必担心丧失 工作（OECD, 2004），也补助薪资。根据OECD（2006）对加拿大审析报告显 示，一般而言，加拿大提供产假（maternity leave）有15周，母亲仍能获得薪资 的55%，还可以申请事前待产的2周假，但不获付薪。父母任一方可择一对政府 申请育儿假（parental leave），可以有35周之长，也是获得薪资的55%。把母 亲产假和父母育儿假加起来，就产生将近1年长假的福利效果（Doherty et al., 2003）。 （三）以科学研究和专业社群谘询为参考基础的决策模式 幼儿教育和照护政策不仅要满足家庭育儿需求，也要满足社会要有高素 质公民的需求，这些想法促使政府尽速建立早期学习和照护系统，并以科学研 究的发现做为政策和方案规划之基础。随着科学和社会研究新发现的普及化， 早期学习和儿童照护（early learning and childcare，ELCC）的议题重新受到 关切。一个有关儿童上学前准备度（school readiness）的概念，加上一份有 关《全国儿童和青年纵向调查》（national longitudinal survey of children and youth）的研究报告，让加拿大各界形成共识。为了加拿大长期经济和社会福利 发展，幼儿健康的发展和学习需要政府以一定幅度的计画去支持和关切。为达 科学性和客观性，使用类似早年发展指标 （early development index，EDI）等 测量工具，大幅调查测量加拿大幼儿发展情形之後所获得的资讯，让政府决策 者了解一些年幼儿童落後发展和其有待扶助的地方（Milton, 2006）。政策规划 以科学研究所得的因果理论为基础，可以提高政策的效能。下面是加拿大过去 所进行的几个重要的研究案，特择三项分别介绍，以增进科学研究和政策规划 间关系的了解。 　1.提供学习发展和准备度之测量工具 政府体会到测量和报告幼儿发展和学习准备程度的需要性和重要性，决 心将发展标准测量工具列为首要政策目标，自1997年开始，加拿大先进研究学 院（the Canadian Institute for Advanced Research）创办人Fraser Mustard和加 拿大风险儿童研究中心（the Canadian Centre for Studies of Children at Risk， CCSCR）主任David Offord博士与专业社群进行谘询和沟通（Janus & Offord, 2000）。加拿大风险儿童研究中心即为目前麦克马斯特大学（McMa s t e r university）的欧佛德儿童研究中心（the Offord Centre for Child Studies）。 加拿大风险儿童研究中心被政府赋予发展早期发展测量工具（the early development instrument，EDI）之任务，希望为孩子在早期发展程度的测量提 供一个统一的方法。David Offord和 Magdalena Janus两位博士在多伦多创办 人联盟（The Founders' Network in Toronto）和早年行动团体和投资孩子基金 会（The Early Years Action Group and Invest in Kids Foundation）的资助下， 编制学校学习准备度测量工具（the school readiness to learn tool），让教师用 来测量幼稚园学生在特定领域技能的早年发展情形，其目的在测量孩子早年发 展的特定能力和在小学学习准备能力间的相关性。另外，更发展出一个具有弹 性、方便使用性和心理计量的工具，以汇整不同社区儿童人口的发展资料或长 期监测儿童团体，或预测其在小学的表现（Janus & Offord, 2007）。 　2.「了解早年」国家型的5年计画 儿童阶段人生发展的重要性，学者的呼吁政府积极关切，加拿大人力资源 部於1999年开始「了解早年」（Understanding the Early Years，UEY）之国家 型五年计画（Human Resources Department, Canada, 1999），以为回应，这可 以看成是政府监督和管理加拿大儿童是否准备好就学的证据。这个研究计画主 要目的为（Janus & Offord, 2007）： 　　（1）增进有关幼儿发展的知识。 　　（2）监测加拿大政府对促进儿童发展和福利的成效。 　　（3）扮演催化社区支持有幼儿家庭的需求的角色。 「了解早年」研究结果，供作各地方或社区设计和执行幼儿教育和照护计 画之参考。依据科学研究的因果理论设计服务方案，可以提高方案服务的品质 和效用。Bacon与Brink（2003）整理出此计画研究的结果，其内涵举例如下： 　　（1）关於儿童的研究 该研究发现加拿大北部育空领区（Yukon Territories）的小孩在阅读评量成 绩低於全国性或省平均成绩，但是这些孩子在语言性较少学科上的成绩却比较 高。纽芬兰（Newfoundland）西南区的个案发现，父母日常做好积极性养育， 可以抵消贫穷带给孩子的负向影响。温尼伯（Winnipeg）学区是低收入区，约 有1/3住民是原住民，社区在社会支持、社会资本和社区品质和安全性都不很理 想（Bacon & Brink, 2003）。上述社区之5到6岁的儿童在语汇、行为和认知的 测量成绩低於全国平均值，但是父母们在养育教育技巧上显得非常强，表示他 们有能力提供这些孩子一个功能不错的家庭生活。 　　（2）父母工作与养育风格的影响 父母工作的模式与养育子女的风格影响幼童行为的发展。不在家庭以外 地方工作的父母和其养育子女的风格，是影响儿童行为最重要的因素。一个没 有在家庭以外地方工作的母亲对孩子在行为方面的影响提高了24%，若父亲的 话，则提高了38%。 父母在养育子女风格的正向性每提高一个单位，则将影响孩子行为提高 131%。所谓「正向养育风格」的特质是，监督孩子行为的父母会积极回应孩子 的需求，以民主方式鼓励孩子发展独立的能力。 　　（3）社区层面的影响 社区影响因素主要着重对幼儿和家庭服务的提供和需求的满足，即享用 服务的机会性。最重要的社区因素是社会性支持（social support）、邻区安全 （neighborhood safety）、住区稳定性（residential stability）和资源使用（use of resources）。不过每个被研究的社区因各种不同情形，各有其优缺点。例 如有些社区在邻区安全和住区稳定性上得分较高，但在社会性支持和资源使用 的得分就较低，原来该社区为乡下区域，地形属狭长形，所以幼生使用照护设 施路途较远，若家庭没有汽车代步，使用资源机会受到结构性的剥夺。解决这 类问题不在於增设服务据点，而是如何将这些既有的服务设施带到幼生的社区 来，以增加使用机会。 　　（4）资源 社区服务的地点、数量和品质等资源（resources）直接地有助於儿童的发 展，还可增进社会支持和社区内的社会资本。虽然社区有不少支持家庭和儿童 的服务措施，但是「了解早年」研究显示，调查的5个社区这些服务的使用率是 低的，因此建议改善标的应该着重在这些既有方案使用率的提高，而非新增服 务方案。 　　（5）社区学习和行动 「了解早年」计画有一个阶段称为「社区学习阶段」（the community leaming phase），让参与的5个社区根据该计画所作的研究结果，以发展并采取 行动执行方案，其目的在帮助幼生无论是入学前或入学後，均能发展出其未来 人生的潜能。Bacon与Brink（2003）认为「了解早年」计画之所以成功，主要 因为它将社区所采的行动方案与研究结果联结在一起，以研究结果为证据，可 以促进社区决策的动力、能力和改善行动的品质，大大提高成功的机率。 　3.多伦多「首要任务三年实验计画」 「多伦多首要任务」（Toronto first duty，TFD）是一个3年实验的专案计 画，将社区内既有的幼儿照护服务和家庭支援服务等方案整合在一起，转型成 为一个对0到6岁幼童的服务系统，试探整合幼稚园和其他幼儿教育和照护服 务措施的可能模式（Colley, 2005b）。一般幼稚园只提供教育服务，托儿所则 提供照护服务，配合机构特性，家长需要在不同机构间接送孩子。但是幼儿需 要的不仅是教育，还有保育。双薪的家长也需要一个兼容教育和托育的服务措 施，让他们不需费心接送。「多伦多首要任务」这项服务每天自8点半开始到下 午6点结束，服务地方家长，教师和照护人员都有证照，并一起并肩工作，提供 一个以孩子为中心的服务方案。该研究发现，整合模式的幼儿教育收费没有比 分开模式昂贵，且3/4以上的家长支持此模式：透过学校系统为幼稚园幼儿提供 一个全天後和一整年的照护和教育方案（Johnson & Mathien, 1998）。 从出生到6岁是孩子获得基本语言和认知能力的关键期，这些是将来学习 阅读和数学必备的能力，也是幼儿与教师和其他幼生互动的基础能力（McCain & Mustard, 2002）。进入小学前，幼儿若没有这些技巧，在未来的学习上比较 有遭遇困难的风险（Moss, 2003）。加拿大政府设法改善幼儿学习计画，以缩 短教育和照护间的缝隙。 （四）系统整合的努力 两个系统的整合不是将两种年龄的幼儿放在同一个建筑设施中即可。虽然 政府在同一设施中对家庭和幼儿提供服务，但不代表这些服务之间没有落差。 将两个系统整合在一起仍然具有一些挑战性，包括机构治理和教育哲学上的共 识，以及来自不同专业领域之资格和薪资差异所造成之教职员分工合作的挑战 性。不过从多伦多首要任务计画实施析之，系统整合的正面效果（Pelletier & Corter, 2005）让人觉得辛苦是值得的。 多伦多首要任务计画的目标朝着建立一个整合型服务模式而努力，计有以 下五项指标（Pelletier & Corter, 2005）： 　1.整合式早期学习环境（integrated early learning environment）； 　2.整合式幼年教职员（integrated early childhood staff）； 　3.整合式治理（integrated governance）； 　4.无间隙的接近机会（seamless access）； 　5.家长社区的参与（parent/community involvement）。 三、加拿大幼儿教育和照护政策成效的评估 如上所述，加拿大政府作了许多的努力，但仍有许多应继续努力的空间。 与经济合作暨发展组织会员国比较下，加拿大在提供类似整合性服务上是落後 的，经济合作暨发展组织对加拿大政策检视後的评语，不仅引发政府的注意和 兴趣，也使幼儿教育成为政府政策决定的议题。其他会员国政府投资幼儿教育 和照护政策的预算也都远高於加拿大，这些国家每年的投资金额为其国内生产 总额（gross domestic product，GDP）的0.4%至0.6%，但是加拿大包括魁北克 省在内只有0.23% （Colley, 2005b）。 加拿大教育协会执行长Milton（2006）认为，加拿大政府对幼儿发展支持 不足的後果，从小学生入学准备度不够中表露无遗，甚至到了15岁国际性阅读 评量成绩表现亦不佳，进入成年後的竞争力也有落差等。加拿大政府邀请经济 合作暨发展组织研究团队实地访视幼儿教育和照护政策後，经济合作暨发展组 织於2004年对加拿大政府多所建议。 （一）继续提供充足的预算和资源提升幼儿服务的质与量 经济合作暨发展组织（OECD, 2004）的报告指出，加拿大执行幼儿教育和 照护政策只有95%的5足岁幼儿受惠，与其他如比利时、丹麦、法国、匈牙利、 冰岛、义大利、日本、荷兰、英国等国家已经往下照护到90%的4岁幼儿之比例 相较，加拿大显然做得还不够。尽管联邦政府和各省政府间达成一些有关支持 政策发展经费补助的协议，但进展上两个服务系统仍然分立，未能协调一致。 基此，经济合作暨发展组织建议加拿大政府要提高资源，设立公立机构，服务1 到6岁的幼儿，并把焦点放在以幼儿为中心的发展计画。只要这项目标达成，那 麽幼儿健康、家庭参与的教育等就能水到渠成，幼儿发展政策亦可成为家庭政 策的基石。 目前已有澳洲、比利时、芬兰和英国等国家整合幼儿教育和照护行政管理 系统成为单一系统负责管理，有的归给社会福利部门，有的则统一在教育部门 之下。由於加拿大为联邦制政治，教育和照护权限为省政府之辖属，要统一全 国制度可能不易，但若采取前文所述之QUAD指导原则性，应可降低各省之间 的差异，并提高服务水平。 （二）幼儿照护措施是个解决其他问题的配角 加拿大政府在幼儿服务政策方面的成长非常缓慢，不管经济和社会变迁如 何影响父母照顾孩子的能力，政府大部分的政策仍聚焦在强化和支持家庭上。 儿童服务被许多国家视为支持劳力市场的议题，或被分派在家庭或福利政策的 领域，导致幼儿照护措施不被看成是个独立的儿童发展和教育议题，而只是个 解决幼儿照护问题後帮助女性进入劳力市场的劳动补充方案。因此，幼儿照护 服务措施是个解决其他问题的配角，致本身服务内容欠缺架构而片片断断，未 有完整的服务系统。现存的措施多数倚赖妇女志工的奉献，在没有充足的公共 支援下为生存而努力（OECD, 2006）。经济合作暨发展组织上述的批判甚为严 厉，加拿大举国震憾，亟盼能采取更为积极的作为。 （三）整合两个系统的好处 根据经济合作暨发展组织（OECD, 2004）报告建议，加拿大政府要建构 一个具有一致性的幼儿教育和照护系统，其首要之务就是缩小幼稚园和儿童照 护之间的差距。幼稚园和儿童照护服务属於各省和各领区的权责，自然由各权 责政府设计各自的策略。Colley（2005b）认为，即使如此，两个系统的整合 涉及包括教育哲学、人力资源之分工和合作等的典范转移（a major paradigm shift），因此各政府面临的挑战，其性质是一样的。将两种业务整合在一个整 合後的政府部门好处许多，故值得努力： 　1.各级政府将有一个更为一致的服务方法去支持幼生和家长； 　2.各级政府一方面能有效的投资，一方面也能节省更多资源； 　3.政府监督能力改善，提升服务品质； 　4.政策更具一致（coherent）和一贯性（consistency）的政策，使幼儿早 年学习经验具有持续性（continuity）。 （四）师资人力的重组议题 幼稚园教师必须拥有大学学历和幼师学程结业之资历，但是当幼稚园预算 不足时，可能导致教师薪资低或聘用保育人员取代（A crucial link, 2000）。经 济合作暨发展组织（OECD, 2004）建议加拿大要重新审议教师专业的议题、提 升遴选教师的层次、强化职前和在职教育训练。虽然大学毕业是基本学历，但 是学历不代表有能力胜任工作，因此教育实习的机会和严谨的训练是必要的。 当幼儿发展被视为是终身学习的基础时，对教师教学能力的挑战更形严峻。教 师更应该关注文化议题，教学以幼儿为中心，并满足幼童个别性的发展需求。 再者，改善和提升工作人员的工作条件和专业教育更是留住优秀人才的首务。 另外，比较之下，一般而言，幼稚园拥有训练完善的教师、符合教育学之 教材和适切的教室设施；托儿中心或家庭式儿童照护场所的课程和教学之水平 似乎未尽理想，即使有研习进修之安排，也未聚焦在教学、课程等教育学上。 （OECD, 2004）换言之，照护场所专业层面的提升是个亟待努力的焦点，在这 种差距下，使得两个系统的整合，在师资人力的重组上较为复杂而困难。究竟 应以哪个系统为核心专业较为适当？要达成共识恐须要相当的沟通。 （五）对加拿大整个国家的期许 加拿大是一个联邦国家，联邦政府可以与各省或领区政府一起努力，建 构出一个适合各地但又具有国家整体性的长期性愿景。经济合作暨发展组织 （OECD, 2004）建议要达到此目标，应可依据研究结果订出实践的步骤和时 程，如此亦将有助於各省或领区之幼儿教育和照护政策的稳定和持续。 肆、结论 本文从经济合作发展组织对20个国家进行幼儿教育和照护政策之审析和建 议报告中有如下发现：第一，整合性服务是应家长和幼儿需要而发展出来的趋 势，多数国家都从教育和照护分离模式演进到近代的整合模式，或尚在热烈争 辩中，或问题尚待克服。第二，幼儿教育和照护政策不是一个独立的政策，实 际上是个大的社会政策下的一个小政策。在这些参与审析的国家中，提供幼儿 教育和照护服务让母亲能够就业，提供父亲从职场请假，以实践亲子教育等措 施都是社会福利政策的一部分。第三，一个政策之实践不但有教育机会、服务 品质和社会公义等政策目标外，也无法脱离法令规范、预算溢注、人力素质等 要素。 继之，本文提出以下三点结论： 一、幼儿教育和照护服务之整合为时代趋势 基本上，各国幼儿教育和照护系统在过去都是分隶两个行政系统分别负责 规划、执行和评估，但由於幼儿是个完整的个体，成长的过程中同时需要教育 和保育的服务，不可因为年龄别或在不同的服务机构就读就不需要特定服务。 过去，教育机构和照护机构分别提供不同的服务，且教育机构多数只提供2到3 小时的教学，於是有工作之父母必须再利用中午休息时间将幼儿送到照护机构 收托，父母疲於奔命。基上所述，教育和照护机构和服务之整合，实为幼儿和 家庭所需，各国也体认到其意义性，纷纷进行整合之安排。 二、幼儿教育和照护服务系统之整合策略仍待研发 诚如前述，两个系统之整合牵涉组织、人事、预算等议题，在过程中也 有许多利害关系人竞逐或保护个人利益，对法案之审议进度产生影响变项。各 国整合的努力仍处於零星的实验作法，经济合作暨发展组织指出，北欧的整合 做得最好、投注资源最多，策略上也比较直接，至於各该国家如何进行直接整 合，非本文研究范畴，有兴趣者可另辟文研究。尽管如此，一个整合服务是否 适当和有效，最终仍以使用者——父母、幼儿和专业社群等的满意度为依归。 因此政策之检验，访问使用者是必要的，经济合作暨发展组织检视各国政策也 都实地访视现场和使用者。 三、加拿大之是项政策仍有努力空间 加拿大虽为先进国家，但实际上对幼儿教育和照护政策的关注，仍视之为 解决就业和家庭支持的工具性政策。诚如经济合作暨发展组织报告指出，加拿 大对幼儿教育和照护政策之重视和预算之投入低於其应该达到的程度。此外， 其支持父母产假长达1年，且其服务设计以研究为基础等均为其优点，不过仍有 努力空间。经济合作暨发展组织之检视报告对加拿大政策的批判与建议，成为 该国各省/领区检讨改进和财务溢注的动力。 加拿大的个案分析中最为人侧目的是政府以科学研究为基础，提供地方设 计幼儿教育和照护措施的决策模式，包括发展准备度测量工具和进行「了解早 年」之国家型计画，此外，多伦多首要任务所进行的整合服务措施的3年实验计 画亦甚具特色。以科学研究之因果为基础，设计政策方案，可以提高幼教方案 的实施成效。尽管如此，何以先进如加拿大的国家获致的评论尚且如此，实值 得进一步分析，以获得更完整的政策分析资讯。 伍、对我国的启示 了解国际趋势和加拿大的发展情形後可知，设计和推动一个符合需求的政 策是不易的。各国整合幼儿教育和照护服务，仍然遭遇困难，此等困难同样值 得我国关注。我国政府自2005年开始商议《儿童教育及照顾法》之立法，旨在 推动教育和照护服务之整合，此颇符合国际潮流。不过从立意之初至今已5年， 草案虽已送到立法案待审，但虽迟迟未能排上政府议程，或许其重要性未在行 政和立法部门间形成共识。然而，但值此等待立法程序的空档中，正是多一个 检视和补正可能缺失的机会。 以下几点值得探思，有兴趣者也可进一步研究： 首先，当教育和照护分离模式试图导向整合模式之际，到底遭遇哪些问 题？为什麽？做了哪些解决方案的努力？成效如何？我国采取立法直接整合切 入，虽然法律具有强制权威，但是徒法无以自行，有碍执行的因素应该及早纳 入规划，才能提高政策成效。 其次，包括加拿大在内的欧美国家之幼儿教育和照护政策多属社会政策， 例如父母亲子假等，所有家庭皆是一视同仁平等受惠，此代表父母在教育和照 护幼儿政策中之重要角色获得该社会的关注，故立法予以保障。我国在提供父 母或幼儿相关服务措施时，仍由主管机关各自规划，例如幼教津贴分别由教育 部和内政部、父母产假和就业是劳委会规划，这些单位或许有横向连系，但却 各自计画，不是一个社会政策大伞下有系统的方案规划，恐难成就所谓的「无 缝」的和系统性的服务措施。 第三，经济和合作发展组织审析政策理由是视幼儿发展品质为「未来终 身教育」之基础，推动各会员国间之相互了解，亦引起国家省思或再出发，间 接有利於社会、国家和世界之永续发展。把幼儿教育和终身教育连接在一起， 好像太远，不过研究发现，幼儿阶段教育影响深远，此也强化了将幼儿教育和 终身教育结合的合理性。此观点值得国内学者深思。再者，在参加的20个国 家中，除澳大利亚、加拿大和美国外，诸如比利时、捷克、丹麦、芬兰、义大 利、荷兰、挪威、葡萄牙、瑞典、英国等均为欧洲国家，唯一的亚洲国家是韩 国，足见韩国政府的企图心，藉由外在评监应该可以获得更客观的资讯，值得 我国政府考量。 ----------------- 满新的文章 网路不稳，先贴上 心得晚点再补 -- ███◣ @ＰＴＴ ◢█ █◢█ ◢◤◥◢◤◥◣ █ ██ █ ▄ ◣ ██ ◤█ ▆▆ ▆▆ 板 █◢█◤ █ ◢█ ◣█ █◢ ◤ █ ◢▆▆ ▆▆▆ ██◤ █◣ █◤ ◤ ◥██ ▊█◤ ◥█◣ █ █ ◤ █ ▋█ █ ▅ ◣ ◢█ ▊█ ◢ ◣ ◤◢█◣ █◤ ◥█◥ █ ◥█ ◢◤ ██◤◢ ◤◥█ ◤█◥█ diwai --

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