新闻自由、隐私与个资法 http://0rz.tw/7kh6b (台湾新社会智库) 壹、前言 个人资料保护法在整个修法过程中，几乎显少有媒体愿意报导关心此一法案，甚至 连立法院也鲜少有立委愿意投入时间，认真了解法案内容。这是民间团体从2008 年末就 开始四处拜会法务部及立法院各党团的感受。台湾人权促进会及一些关心病患及同志、性 别权益的社团，还有一些关心隐私权及个人资料保护的学者专家，从很早之前就一直在关 心这个法案的修法，因为台湾不论是政府机构、企业乃至於媒体新闻报导，经常对於民众 的个人资料及隐私的蒐集、使用、揭露都有一些不当的做法，但除了有时间、有金钱的少 数人可以依据民法或刑法的部分条文提起诉讼之外，一般民众都是摸摸鼻子自认倒楣，国 家在确保民众隐私权的保护措施，的确是少之又少。 贰、媒体往往是侵犯隐私的来源 在这次个资法修法争议上，媒体唯一关心的议题乃在於此法是否会侵害新闻自由， 但不可讳言，新闻媒体往往就是侵犯隐私权的重要媒介之一。从很多例子中，我们都可以 看到媒体对於公众人物或非公众人物的隐私权之侵犯。1994年8月，在未告知当事人及其 家属的情况下，澎湖一名国小学童因输血被感染爱滋的新闻被媒体大幅报导，虽然未公布 该学童姓名，但澎湖地小人稀，当地民众很快就知道谁是当事人，许多家长要求隔离此学 童，经民间团体呼吁尊重感染者教育权，学童才得以返校，但班上同学又立刻纷纷转学， 最後全班只剩下此学童一人。虽然此事件的问题根源在於民众对於爱滋病的恐惧及对於传 染途径的错误理解，但透过媒体的推波助澜及所谓的人肉搜索，是导致此名学童受教权受 损的重要因素。 更多时候，我们也看见很多刑事案件，尚在侦查阶段，媒体就开始公布嫌犯的姓名 、特徵，甚至批露检调单位根本还不该公布的相关讯息。遭到逮捕的人，在经过法院以合 理的证据为基础，证明有罪之前，都应该被视为无罪。但媒体却常在法官都没有定谳的情 况下，就已经先下了结论。很多时候，媒体报导也会影响法官的判决。此种报导的问题在 於其主要消息来源都来自警方，而且把警方的判断当作客观事实来报导(山口正纪2005)。 但事後若嫌犯洗清罪嫌，遭到释放，媒体却鲜少大幅报导，而社会大众则一直停留在该嫌 犯就是坏人的印象当中。 2001年2月台南县警察局新营分局根据真正杀人犯之供述，误以 为黄钧达等三人为杀人嫌犯，不顾这些人的不在场证明，将他们羁押三十九天，并向媒体 透漏消息，此案後经证实无辜，检察官以不起诉处分，然而媒体根据警方消息对於黄钧达 等人之报导，已造成名誉损害。当事人後来请求国家赔偿并获得胜诉。 此外，媒体也经常只是因为新闻可以引起民众的好奇，从而揭露一些无关公众利益 的个人隐私，例如2009年10月一名在台中大甲医院就医的民众，其个人的性别气质、工作 城市、年龄，乃至於X光照片，及医师从其肛门取出异物的动态影像，都被放在媒体及其 电子报网站上做报导。此报导除了满足偷窥、猎奇的心态之外，也与公众利益无关。台湾 人权促进会、同志谘询热线、媒体观察改革基金会也曾联合发表投书抗议此报导1。 至於侵犯公众人物的隐私权的案例也是所在多有。很多人可能会认为公众人物没有 隐私可言，但是在欧洲人权法院的判决文中却非如此认为。欧洲人权法院认为即使是公众 人物，也应有纯粹的「私人的」生活领域，也就是说，个人一旦成为公众人物，并不表示 其生活当中的所有细节都应该被暴露在新闻报导中。欧洲人权法院认为应该依据报导的内 容来判断，也就是报导事实是否对於政治人物之行为及民主社会有贡献。当报导公众人物 的私人生活细节与上述意旨无关时，报导只是为了满足读者好奇心，此时新闻自由便应作 狭隘之解释(廖福特2006)。 何赖杰（2002）在评论璩美凤新闻事件文中，也指出虽然政治人物之性生活资料可 能与公共事务有关，不过，取得该等资料之手段，绝不能以秘密侵入卧房而以针孔录影器 材直接拍摄性活动之方式为之。新闻报导应以正当合法手段取得资讯，且也不该将政治人 物的床第风光完完整整、毫无保留地在民众之前「全都露」。政治人物的婚外情，或许跟 其道德操守有关，但其性生活的影像及细节，恐怕就无关乎民众「知的权利」。一样是婚 外情的案例，我们可以报导政治人物吴育昇有婚外情，但报导其婚外情对象在哪里看医生 、揭露其减肥等病历资料，似乎就又逾越了这个界线。 公众人物当中，总统女儿也经常被媒体跟拍作为报导内容，但其是否单身，在哪里 上班，年龄，脾气好不好，去哪里逛街等等，其实往往也都与公众利益无关，在当事人并 非罪犯的状态下却被媒体长时间跟拍或偷拍、报导并加以评论，也相当侵犯其私人生活。 参、新闻自由及隐私权在现行法律上的规范 根据大法官释字364、407、414、509号的解释，新闻自由属於宪法第十一条所保障 的言论与出版自由。林子仪(1993)认为宪法保障言论自由的目的是在保障每一个人的自主 存在的尊严及发展自我与成就自我的机会。林子仪(1993)认为言论自由与新闻自由并不相 同，新闻自由是一种「制度性基本权利」，是宪法为保障媒体作为现代社会的一重要制度 的权利，作为「工具性的基本权利」若为较大的公共利益而限制新闻自由并无不妥，新闻 并非保障媒体自身利益为中心，而是以实践阅听大众民主理念的利益为中心(林富美2010) 。 隐私权主要为「个人自主决定与自身有关之一切私人性事物是否为他人知悉之权利 」（张永明2002）。大法官释字第585号指出：「隐私权虽非宪法明文列举之权利，隐私 权乃为不可或缺之基本权利 ... 而受宪法第二十二条所保障。」根据大法官释字603号， 个人生活私密领域免於他人侵扰及个人资料之自主控制，均有其必要，并受宪法第二十二 条所保障。大法官亦已在释字第293号与第535号解释，承认人民隐私权之存在。因此，当 传播媒体之报导触及被报导对象之隐私权时，即不得单纯地以言论（传播）基本权位阶高 於法律保护之（隐私）权利为由，而取得受优先保护之地位(张永明2002)。 解严之後，出版法等过去被视为箝制人民言论自由的恶法随之废除，从而台湾也没 有任何规范平面媒体之法规，虽然广播电视法第21条、有线广播电视法第40条及卫星广播 电视法第17条，分别有限制广播电视、有线电视及卫星广播电视的节目内容，但是这些条 文也都未着重他人私人生活之保障 (廖福特2006)。根据「中华民国报业道德规范」第二 节「新闻报导」第三条「除非与公共利益有关，不得报导私人生活」，第四条「与公共利 益无关的私人生活不得评论」，但「道德规范」毕竟也只能做道德上的呼吁。 目前与隐私相关的法规，大多规范在民法与刑法当中，例如刑法第310条诽谤罪及 第315条之1条妨害秘密罪。後者主要是规范「取得」或「便利他人取得」隐私资讯之违规 行为，只有第315 之2 条第三款才有规范「公开发布」行为，但是对於公布他人资讯的行 为，实际上最为普遍的做法还是以第310 条「诽谤罪」加以规制，然而，亦有文章指出， 欲以诽谤罪处理隐私权议题，其实是缘木求鱼(林天财、萧弘毅、黄佳彦2010)。 除了刑法以外，民法第18 条也有规定：「人格权受侵害时，得请求法院除去其侵 害；有受侵害之虞时，得请求防止之。」民法第195条亦规定，「不法侵害他人之隐私， 或不法侵害其他人格法益而情节重大者，被害人虽非财产上之损害，亦得请求赔偿相当之 金额。其名誉被侵害者，并得请求回复名誉之适当处分」。但实际上，要以「侵害隐私」 直接作为补偿请求并不容易。 肆、个资法、隐私与知的权利 欧盟有关「基本权利」一章肯认「个人资料保护为基本权」。而过去台湾的个人资 料保护，主要是依赖「电脑处理个人资料保护法」来加以规范，但因其仅规范经由电脑处 理过的个人资料，并不包括纸本资料，或其他形式的个人资料（例如基因、血液、检体等 ），并仅局限於规范公务机关及八大行业，并不包含例如诊所、卫生所、补习班等行业。 因此纵使此法亦设有救济管道，但也几乎很少看过实际上有人利用此法进行诉讼，要求赔 偿。 有监於诈骗集团日益猖獗，集体个资遭外泄事件层出不穷，法务部终於提出个资法 修法草案，将电脑处理个人资料保护法扩大范围到各种形式的个人资料，亦将非公务机关 扩大适用主体，让各行各业皆可纳入规范。但法务部的修正草案充满许多结构问题，有关 法务部修正草案的整体评论可详见邱文聪(2008)的「人权灾难的开始？」一文，及台湾人 权促进会针对三读通过个资法的声明稿2。 而所谓的「个人资料保护法」其实跟「隐私权法」不同，在其他国家，我们常见与 个资法相关搭配的法令即为「隐私权法」、「政府资讯公开法」。「个人资料保护法」所 要规范及确保的事情其实是「个人资料」正确且适当地被蒐集、处理及利用，所以，此法 虽与隐私相关，但其规范目的却仍有所差异。「个人资料保护法」除了要确保公务机关及 非公务机关可以在什麽状态下蒐集个资，也规范了个资蒐集、处理、利用等应具有哪些条 件，以确保个资是被合法蒐集、适当蒐集，有经过当事人的同意及参与，以确保个资的正 确性、合法性，及没有被滥用。 而「政府资讯公开法」及其他的阳光法案，例如「公务人员财产申报法」等，则跟 「新闻自由」及民众「知的权利」有较大关系，政府的重大政策及年度预算、即将提出或 通过法案、政府公开采购或发包的工程、环境影响评估等资讯，都应该让民众以方便的方 式可以取得，并应适时召开公听会，以民众能理解的语言，向民众说明及沟通。 所谓「知的权利」，就是人民有向政府请求公开决策流程及提供公文档案或其他公 务资讯的权利。而新闻媒体正是体现「知的权利」不可或缺的工具，人民是松散的个体， 对於向政府取得重要资讯的权利行使，不可能事必躬亲，媒体因而必须担负起仲介人或代 理人的角色。所谓「知的权利」其实跟「个人资料」并不会有太大相关，而是跟政府应该 公开的资讯较为相关。 伍、个资法第九条之争议 此次引起争议的个资法修正草案第九条，也就是被认为违反新闻自由的「违宪」条 文。我们再度仔细的来看条文本身内容，法务部的原文如下：「公务机关或非公务机关依 第十五条或第十九条之规定蒐集非由当事人提供之个人资料。应於处理或利用前，向当事 人告知个人资料来源前，向当事人告知个人资料来源及前条第一项第一款至第五款所有事 项。」 第九条所要规范的是「间接蒐集」，也就是「个人资料」的取得来源，非来自於当 事人，而是来自於第三人（也包括机构，例如银行、医院、户政事务所等，并不包括已公 开之个人资料）。这一条所要规范的事情有二，如同条文第一句所言，此条在规范「间接 蒐集」亦应遵守一定的蒐集程序，并符合某些原则。但条文後面却又规范了一件事情，这 种「间接蒐集」来的个人资料，在处理及利用之前，必须告知当事人来源为何，蒐集目的 等。 正常状态下，「蒐集」某人的个资，应「告知」当事人，这是很基本的原则，在第 八条，则已列出在「直接蒐集」的状态下得以「免告知当事人」的情况，包括：「一、依 法律规定得免告知，二、个人资料之蒐集系公务机关执行法定职务或非公务机关履行法定 义务所必要者。三、告知将妨害公务机关执行法定职务。四、告知将妨害第三人之重大利 益。五、当事人明知应告知之内容。」 在第九条中，除了接受上述第八条的各种免告知状况之外，又增加了以下几种「免 告知当事人」的状态，包括：「一、当事人自行公开或其他以合法公开之个人资料。二、 学术研究机构基於公共利益为统计或学术研究目的而有必要，且资料经处理後或依其揭露 方式无从辨识特定当事人。三、不能向当事人或其法定代理人为告知。」 除了这些状态之外，法务部的「免告知」，还列出了「大众传播业者基於新闻报导 之目的而蒐集个人资料」，立法委员谢国梁等提出的版本则还有「民意代表基於问政之需 要」，民意代表的部份已经被很多律师、社团甚至部份立委自己也反对，因为「民意代表 」的范围太广，包括乡长、里长都可以视为「民意代表」，而若为立委问政所需，也应依 照「立法院职权行使法」来行使其蒐集及使用个人资料的合法授权程序，而非透过「个人 资料保护法」来免除责任。 至於媒体的部份，的确很多媒体在进行报导时，除了直接向当事人采访及蒐集其个 人资料外，很多时候也会向第三人（或机构）间接蒐集当事人的个人资料，然而，我们真 的可以因为是媒体要做报导，就让当事人不用被告知吗？ 我们认为「间接蒐集」所要进行「告知」的主体应该是「拥有个资的人及机构」， 而实际上，「间接蒐集者」也正是因为无法接触到当事人，所以才会向第三人做「间接蒐 集」，自然也必须透过「个资拥有者」才有可能「告知」到当事人，而且，通常应该是在 蒐集的阶段就已经进行告知，而非到了要处理及利用时才进行告知。若告知的义务是资料 提供者，自然也不会有因为特殊身份或行业就可「免除告知」的问题。 不过，法务部在此条中却主张，间接蒐集的告知责任仍应回归到「发动蒐集」的「 蒐集者」身上，因为「蒐集者」才有办法讲清楚蒐集目的及当事人的个人资料将被如何运 用等相关风险。而且在第九条也只要求「告知」，并没有要求媒体要取得「当事人同意」 才能报导。此条文的用意是要让当事人先有心理准备，是否要对於无故泄漏他/她的「非 公开之个人资料」的第三人(或机构)，寻求法律救济途径。 当然，在非法或秘密蒐集个人资料的情况下，规范发布消息的人，会比规范中间人 ，来得更有效力，因为很多时候，中间人是被隐藏起来的，基於媒体的「保护消息来源」 原则，他们不会透露提供消息的人是谁，若将告知责任放在中间人身上，的确无多大用处 ，此时的蒐集者当然也不可能会告知当事人。这也是引起媒体譁然的争点，不过在这里所 侵犯的，倒不是什麽新闻自由，而是侵犯到媒体「拒绝透露消息来源」的行规。媒体若是 基於国家安全、公共利益等事由，本来就可以第八条的「告知将妨害第三人之重大利益」 ，作为「免告知」的排除条件。但若是那些跟公众利益无关，却又不断侵犯个人隐私的媒 体报导时，媒体也坚信「拒绝透露消息来源」的行规，是神圣而不可侵犯的吗? 我们再回过头来看之前法务部提供的媒体排除条款，只要媒体「基於报导之目的」 就可以免除告知，这样还是会有问题。媒体不同於一般个人，它若蒐集个人资料必然是要 进行报导，而且透过目前电子媒体快速发送及不断重播的状况下，此种发布个人资料的方 式，对於当事人隐私的侵害程度，绝对不下於其他机构或个人，若我们只因媒体要进行「 报导」之目的，就免除「告知」这个程序，对於当事人的影响将无法想像。 若我们回到文章最开头，各种关於「新闻自由」及「隐私」的具体个案上来看，维 护「新闻自由」的价值，乃在於揭露与社会重大公共利益或有助於促进民主社会之辩论的 公共议题，而不在於揭露一般民众或公众人物的个人资料及其私人生活。所以，法务部一 开始对於「媒体」的排除条款过於「宽松」，而让媒体获得一种没有被限缩的免告知权利 ，的确会产生问题。 虽然，在法务部临时增修出来的条文中，将媒体的排除条款改为「媒体基於新闻报 导之公益目的所作的蒐集」得免告知当事人。不过，「公益目的」是否就等於上述所谓的 「公共利益」，恐怕仍然需要再被明确定义。 陆、结语 在立法院匆匆通过法务部的新版本後，许多媒体的报导标题为「个资法三读通过 恢复媒体免责条款」、「个资法通过 新闻报导免告知当事人」，若要依照各大媒体对於 此法的解读方式，我们任何一个人未来都有可能在未被告知的情况，突然看见自己的个人 资料在媒体上轮播。其中有一则新闻更有趣，其标题为「个资法三读通过　范植伟PO王心 凌仍触犯民法」，报导一方面说范植伟公布其与王的私秘照片侵犯隐私，王可依民法提告 ，一方面却又将范放在facebook上的两人亲密照片刊出。在这次的修法争议中，我们看见 主流媒体丝毫不愿意去面对或倾听媒体被反对「免责」的原因何在，即使新版本通过了， 媒体也继续模糊二个版本之间「免责程度」差异。 不可否认，记者这个行业的确存在着许多可能被告的风险，若是基於重大公共利益 的情况下，做出一些适度的排除，我们都不会反对。但我们始终无法同意的是所谓「新闻 自由」就等於记者可以在任何情况下，都不需经当事人同意来报导「个人资料」，而事实 上，很多被报导出来的个人资料，真的也都跟公共利益无关。正因为法务部的个资法修正 案中已经存在许多问题，对於敏感性个人资料的蒐集，「当事人同意」亦非「可进行蒐集 」的必要条件，若又在各种处理利用的情况下再次免除告知当事人，将来势必仍会产生许 多问题。 我们无法期待个人资料保护法能够作为一部保障人民隐私权的法案，但是个人资料 保护最基本的原则：合法及正当蒐集、蒐集目的明确、个人资料的正确性、应有当事人参 与，让当事人有更正删除的权利，原目的外使用应告知当事人等原则，亦应在此法中被落 实，而非到处充斥着排除条款。即使是那些只着重於报导「个人资料」的新闻，亦应注重 报导内容的正确性及蒐集个人资料来源的合法性，我们相信这些也都是最基本的新闻伦理 。至於那些不愿意告知当事人的秘密蒐集「非公开之个人资料」的行为，只有待法务部进 一步厘清所谓「公益目的」究竟所指为何。 作者邱伊翎为台湾人权促进会文宣部主任 （本文仅代表作者个人意见，不代表本智库立场） 附录<个资法大事纪> 2007.12.4 法务部所提出之个资法修正草案於立院通过一读 2008.2.27 立委谢国梁等提出个资法修正草案，加入民代免责条款 2008.6.25 「全民个人资料保护联盟」拜会法务部部长王清峰，表达对於个资法修法之 疑义及提供民间版本，法务部表示法案已经提出不可能撤案 2008.8.8 「全民个人资料保护联盟」拜会民进党团柯建铭立委，表达民间对於修法之疑 义及提供民间版本，民进党表示愿意接受民间版本，但因个资法已进入朝野协商，恐只能 针对尚未通过的条文作调整，无法并案讨论 2008.9.27 台湾人权促进会举办「台湾需要甚麽样的个人资料保护?--个资法相关座谈会 」，法务部法律事务司张清云司长与会报告，会後做成会议纪录放在台权会网站上，并寄 给各立委。 2009.3.12「全民个人资料保护联盟」举办「揭弊有理？侵权无罪？！」记者会，会後也 将民间版条文送到司法委员会各立法委员办公室 2009.3.19「全民个人资料保护联盟」正式发公文给法务部及立法委员，给他们民间版修 正草案及修法意见 2009.3.30台湾人权促进会参加法务部举办之个资修法公听会 2009.4.2立委谢国梁立委表示希望拜访民间社团讨论个资法，但谢委员一再更改行程，未 成行 2009.10.22「全民个人资料保护联盟」拜会国民党立委谢国梁，谢委员希望民间团体拜会 法务部直接讨论 2009.10.28「全民个人资料保护联盟」拜会法务部法务事务司司长覃正祥，覃司长表示未 来可以在子法做出补强规范 2010.4.20 个资法修正案通过二读，媒体大幅报导质疑个资法妨碍新闻自由 2010.4.27 立法院提出复议，依据法务部提出新的修正版本，个资法直接通过三读 参考书目: 林子仪，1993，《言论自由与新闻自由》。台北:月旦 张永明，2002，<大众传播时代的隐私权问题>，收录於《2001年台湾人权报告》，台北: 台湾人权促进会 何赖杰，2002，<从璩美凤案谈隐私权之保障>，收录於《2001年台湾人权报告》，台北: 台湾人权促进会 山口正纪，2005，从犯罪搜查到权力监视，收录於《人权读本》，台北:巨流 廖福特，2006，<个人影像隐私与新闻自由之权衡 - Von Hannover 及Peck判决分析与台 湾借镜>，《政大法学评论》第91期。 邱文聪，2008，<人权灾难的开始？>，TAHR PAS 2008年七月号，台北:台湾人权促进会 林天财、萧弘毅、黄佳彦，2010，<隐私权保护脱离诽谤罪规定刍议-检视我国诽谤作构成 要件及相关判决>，《全国律师月刊》2010年2月 林富美，2010，<公共利益或商业利益?政论性节目及名嘴言论自由之自律或他律的价值省 思>，《全国律师月刊》2010年2月 注解： 1.邱伊翎、彭治鏐、管中祥，2009，<性别歧视与侵犯隐私>，全文可见台权会网站 http://www.tahr.org.tw/index.php/article/2009/10/22/742/ 2.声明稿全文可见台权会网站 http://www.tahr.org.tw/index.php/article/2010/04/27/925/ ---------------- 比较详细的分析 给大家参考 也可以说说你的看法 -- ███◣ @ＰＴＴ ◢█ █◢█ ◢◤◥◢◤◥◣ █ ██ █ ▄ ◣ ██ ◤█ ▆▆ ▆▆ 板 █◢█◤ █ ◢█ ◣█ █◢ ◤ █ ◢▆▆ ▆▆▆ ██◤ █◣ █◤ ◤ ◥██ ▊█◤ ◥█◣ █ █ ◤ █ ▋█ █ ▅ ◣ ◢█ ▊█ ◢ ◣ ◤◢█◣ █◤ ◥█◥ █ ◥█ ◢◤ ██◤◢ ◤◥█ ◤█◥█ diwai --

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