(本文转贴自 国际经济情势双周报 第1703期 (2010/04/29) 经建会发行。电子报) 南韩透过ODA拓展海外市场 一、前言 韩战爆发之後，受到战火肆虐的南韩长期接受西方国家的援助，因而得以继 续生存与发展。此种发展经验，使其在国际援助体系中被视为发展援助的成功典 范，而南韩政府亦以自身经验向受援国进行发展援助，成为其对外援助的特徵之 一。南韩自1996年加入经济合作发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）， 2009 年11 月25日正式成为OECD开发援助委员会 （Development Assistance Committee, DAC）第24个成员，从此自「受援国」转化 为「援助国」的身分，并透过与其他成员的政策协议和相互调整，促进长期合作 关系。 近十年来，全球经贸局势因全球化的发展而有所变化，各国之间的经贸依存 度与合作关系及互动变得更加密切。随着经济发展，气候暖化、粮食危机、全球 金融危机及水资源等新的问题不断出现，这些全球性议题都需要世界各国共同面 对及合作才得以解决。因此，各国在追求经济成长与繁荣的同时，也特别重视国 际合作的推动，除透过经济合作加速各国之间的贸易、投资、金融和技术的交流 之外；亦藉由对开发中国家提供发展援助来维系彼此的关系，进而获得政治与经 济上的利益；同时，也寻求解决全球问题的方法。 本文将以南韩之官方开发援助策略为文，观察其如何利用此一途径拓展海外 市场，以了解其结合「人道援助」与「经济合作」之思维与作法，对外形塑国家 形象与拓展经济版图之视野与布局，提供我国未来规划相关政策时之参考。 二、ODA的意涵与南韩加入OECD/DAC之意义 官方发展援助（Official Development Assistances, ODA）为各国实现与他国建 立经济、政治与公共关系之基本途径，主要透过对低度开发国家（LDC）和地区 提供援助，以提升受援国整体政经与社会环境，改善当地人民的生活，并达成援 助国所欲之政治利益。归纳各国之对外援助行动，大致有三种基本模式：战略型 援助、发展型援助及人道型援助；有从特定之外交战略、意识形态出发，将援助 与军事、政治目的相连结者；有从短期目标出发，将援助与本国的经济利益相连 结者；亦有从帮助受援国改善经济与社会条件的角度出发，不以特定利益为目的， 且不附加任何政治或经济条件者。无论是从哪一种角度出发，ODA如能发挥应有 的作用与效果，对於体现协助LDC提升整体政经条件之目标，实具有正面意义。 目前国际上主要的ODA为OECD/DAC成员，另一则为来自其他国家（或称非 DAC成员），但是仍以前者占绝大部分。各国所进行之ODA行动，乃是以OECD/DAC 之原则与标准为主要依据，其於每年对成员与非成员的ODA计画执行情况进行调 查，汇整各国资料，并提出相关的统计与分析报告。此举不仅有利於全球ODA资 源之分配与协调，亦对提升各国ODA机制透明化与可预测性有正面的作用。 在南韩加入OECD/DAC之後，成员国数目增加为30国，其他国家包括：奥地 利、澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、义 大利、日本、卢森堡、荷兰、纽西兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、英国、美 国、捷克、匈牙利、冰岛、墨西哥、波兰、斯洛伐克、瑞士、土耳其。 南韩加入OECD/DAC之意义在於，其已自「相对落後的受援国」进阶为「进 步的援助国」，此对国家形象的提升和国际政经影响力的提高都有重要的意涵，亦 朝南韩所设定之「成为成熟的世界级国家」的目标更向前迈进一步注1。更重要的是， 由於OECD特别强调藉由国际之间的相互协助与观摩，使成员国得以各个领域中深 化其发展广度与深度，因此，南韩得以更进一步透过与OECD会员之间的合作与竞 争，提升整体竞争力。事实上，观诸南韩加入OECD後之总体发展，该国被认为之 所以能克服1997年亚洲金融风暴，重新创造高经济成长的关键因素即在於其持续 不断地进行经济基础设施之改革工作，而受惠於OECD之协助，实创造加乘效果。 换言之，南韩利用OECD以组织资源协助会员国政府，持续强化会员国的经济实 力、促进政府效率、健全市场机制、拓展自由贸易及促进工业化等功能，透过与 所有会员国交互合作之网络，持续进行政策改革；同时又因为OECD会员国之间在 实绩表现上相互较劲的竞争诱因，促使南韩政策改革之效益提高，大大提升竞争 力。 三、 南韩利用ODA拓展海外市场之策略与作法 一) ODA之政策目标与思维 南韩政府以「发挥援助效果」、「协助南韩企业进军海外市场」、「确保必需资 源之取得」等三大核心，作为ODA政策之基础。透过ODA事业的扩大，除可协助 开发中国家降低贫穷与开发资源之外，亦对南韩国际形象的改善有所助益；而活 用援助亦对国内企业迈向国际及确保能源的取得等经济上的目标，有着相当大的 帮助。特别的是，南韩在利用ODA推动与开发中国家中长期安定与互惠的经济合 作政策的思维上，还带有进一步图谋与先进国家进行更深切的通商往来的目的及 区域扩张的概念，例如非洲殖民母国－欧洲各国、拉丁美洲殖民母国－美国。 在前述三大核心目标当中，又以「确保必需资源之取得」为最重要，而此乃 因为其攸关国家安全和人民生存问题。由於日常生活所需之石油能源等资源大部 分均进口自开发中国家，加上开发中国家占南韩经济的比重有日益增加的趋势， 因此南韩政府在其对外援助的议题思维上，亦必须着眼於对外经济发展层次，而 与开发中国家发展安定与互惠之经济合作，遂在ODA事业上也扮演越来越重要的 角色。 二) ODA 之发展情况 南韩的援助体系主要由外交通商部（Ministry of Foreign Affairs and Trade, MOFAT）及企划财政部（Ministry of Strategy and Finance, MOSF）专门负责。 为提供开发中国家经济援助，在1987年6月设立「对外经济合作基金」（Economic Development Cooperation Fund, EDCF），以增进开发中国家与南韩之经济交流为 目的，透过ODA进行有偿援助事业，协助开发中国家产业及经济发展。1991年4月， 在外交通商部辖下设立「南韩国际合作团」（ Korea International Cooperation Agency, KOICA），以消除贫穷为核心，透过ODA之双边与多边无偿援助计画，协 助开发中国家达成发展目标，并建立双方经济、社会之交流与合作关系。 南韩ODA无偿援助与有偿援助的预算比例相差并不大，约为48%比52%；无 偿的无条件援助约占20%，有条件援助则占80%。南韩政府在2009年12月提出到 2015年为止ODA占人均国民所得（GNI）0.25%的目标，并计划提高无偿援助的比 例，期透过无条件援助比例的扩大，提升援助的有效性。双边援助的组成大致为： 社会环境援助约占60%、产业援助约占20%、行政援助约占3%；地区则以亚洲为 主，约占81%。主要援助领域包括：教育、医疗、保健、公共行政、交通、通信及 能源等。 综观南韩ODA的预算规模有日益扩大的趋势，自2000年约1,500亿韩元，到2009 年时已增加为1.13兆韩元，10年之间增加10倍。在加入OECD/DAC之後，预计到2015 年为止，将投入约3.35兆韩元的预算，此对於加入EDCF所进行之有偿经济援助计 画的产业界而言，具有相当重要的意义，也带来商机。 表1 南韩援外业务之分类与主管部门 援助种类 执行机构 主管单位 ----------------------------------------------------------------------------- 实物援助 无偿 财政援助 KOICA MOFAT 长期计画 技术合作 双边 贷款 发展援助贷款 EXIM* MOSF --------------------------------------------------------------------------------- 联合国体系下的援助 MOFAT MOFAT 多边 国际金融机构 中央银行 MOSF 注： *韩国输出入银行（ Export-Import Bank of Korea, EXIM） 资料来源： ( 韩) 韩国外交通商部， ＜ 韩国官方发展援助＞ ， 2009年10月。 表2 2009至2010年南韩ODA预算变化一览表 2009年 2010年 变化情形 ---------------------------------------------------------------------------- 1.双边援助 8,034 9,878 +22.9% 有 偿 3,616 4,700 +29.9% 无 偿 4,418 5,178 +17.2% -KOICA 3,572 4,318 +20.8% -其他单位 846 860 +1.6% ----------------------------------------------------------------------------- 2.多边援助 2,907 3,506 +20.6% 资料来源： ( 韩)KOICA， ＜ 2010年KOICA预算说明资料＞ ， 2010年4月。 三) 利用ODA拓展海外市场之策略与作法 南韩利用ODA拓展海外市场之策略大致可归纳为：以ODA行销国家品牌、以 国家为前导带领企业扩张海外事业版图、与符合南韩国家利益和具有经济发展潜 力的国家进行合作、利用产业比较优势进行ODA合作、区域别发展策略等五大面 向。各面向重点分述如下： 1. 以ODA行销国家品牌 一流的企业均以持续成长和创造收益为经营管理的基本原则，而在消费者心 中建立品牌形象，更是企业市场行销的重点之一。此种企业经营的观念亦适用在 国家经营上，特别是在全球化的时代里，国家品牌的概念应运而生并日益重要。 南韩政府深刻体验到此一道里，遂结合ODA本身具备人道主义精神所外显之「济 弱扶倾、国际正义」的正面形象，藉由ODA计画的进行同时传达国家品牌，作为 其全球行销的基本战略之一。 2. 以政府为前导带领企业扩张海外事业版图 南韩政府构筑所谓「政府-民间-受援国双赢」架构，提出「ODA公共－民间夥 伴关系」（Public-Private Partnership, PPP）方案，在这个方案之中，国家得以扩 大国际空间、企业得以拓展事业版图、受援国得以发展经济与社会。就政府立场 而言，以相对小规模的政府预算，却带来後续庞大的投资与通商利益，是相当有 效益的；就企业立场而言，透过开发合作的途径，南韩政府为企业先调查与改善 当地投资环境，进而创造进入受援国市场的机会；同时，企业参与ODA时，亦可 藉此补充资金，并可提升能力。其作法为，初期先以「政府主导、民间企业参与」 的方式，再逐渐转换为由民间企业申请项目支援的方式，以南韩企业海外通商据 点为中心，发展企业和政府之夥伴关系，全面支援开发中国家的产业发展援助， 同时亦可建立与扩展南韩企业全球经营的版图。 3. 与符合南韩国家利益和具有经济发展潜力的国家进行合作 南韩透过ODA进行经济合作的对象选择标准，乃是以经济交流频繁或具有经 济合作潜在力的国家为主。在地区分布上，仍以亚洲地区的国家为最大宗，占70% 以上；非洲次之，约占13.2%；欧洲再次之，约占8.6%。在个别国家的选择上，资 源丰富的国家是南韩经济合作设定的重要对象之一，此对於稳定资源取得来源具 有相当重要的意义和功能，特别是在当前原油价格飙涨的时代中，估计未来15年 石油价格仍然处於上涨的状态，对於身为世界第十大能源消费国，97%的能源完全 依赖国外的南韩来说，更为重要。因此，南韩正持续积极推动与石油输出国之间 的自由贸易协定（Free Trade Agreement, FTA），例如海湾国家（Gulf Cooperation Council, GCC）；另外，亦积极推动与俄罗斯、中亚、非洲、东南亚等地之经济合 作关系，以确保石油及天然气之取得。 4. 利用产业比较优势进行ODA合作 随着全球经济的发展，造成全球市场有逐渐分成先进国与新兴市场两大阵营 的趋势，占世界人口80%与75%领土面积的开发中国家对於各国与企业来说，具有 无限宽广的海外商机。而ODA也成为各国开拓新市场与海外投资的手段，更被视 为资源外交的重要途径，如中国对外进行大规模的援助，即是作为确保资源与扩 大市场的战略手段。 因应此一发展态势，南韩政府提出未来对外无偿援助战略，揭示将以部门别 为中心，促进各地区之贸易与发展。为活化民间经济，将与各国在中小企业扶植、 促进国际贸易与提高出口等方面进行合作； 同时， 积极规划国外投资、支援地 区出口与产业开发。所支援的部门主要集中在南韩具有竞争力的领域，包括运输、 资讯通信、水道工程；另外，在经济基础设施与人民生活必需之相关医疗、保健、 教育与环境等领域亦有涉猎。南韩政府强调除考量受援国的需求之外，亦应符合 南韩的经济利益，因此会斟酌是否具有相当程度的出口效果和市场开拓性，并结 合其具有优势的IT产业来作为援助的重点领域。目前已经设定之七大战略支援领 域为教育、保健医疗、行政管理、农村发展、资通讯、产业发展、环境及女性（性 别议题）等。 表3 南韩利用ODA进行海外布局之内容 教育： 扩大贫穷阶层之教育机会、消除文盲、提升技能。 支援人力资源开发，教育训练设备之建立、改善及扩充，改善教育训练 政策及制度，教材与教具的开发等。 保健医疗： 扩大贫穷阶层之医疗福利，降低婴幼儿及儿童死亡率，增进孕妇保健。 消除爱滋病等主要疾病，提升医疗保健及卫生水准。 医疗保健设备之建立、改善及扩充，改善医疗保健政策及制度，保健教 育及医疗人员之养成，医疗设备支援，饮用水开发等。 行政管理： 开发中国家政府之能力建构与提升，公共制度之改善。 经济发展、产业发展、中小企业养成及科技政策等战略之传授。 行政e化、公务员教育训练等政府行政能力之强化。 租税、关税、特许、统计、立法与司法制度等行政与社会制度之改善。 农村发展： 农业技术传授，农业政策与制度之改善，农业用水之开发，农业研究设 备等农村基础建设之建构。 农机具、肥料等农业生产无资之提供。 资讯通信： 降低与先进开发中国家之间的知识资讯的差距。 建构通讯网络、电脑网路等资通讯基础设施，建立资通讯政策及制度、 e化政府。 IT训练设施之建立。 产业发展： 建立有效率之产业发展基础设施。 道路、铁路等社会基础设施建构，战略供给政策及服务之改善。 环境及女性： 国土综合开发及土地利用调查，人员训练、设施建造。 环境污染防治能力的培养。 山林生物的保存，产业环境污染的防制，亲环境开发计画之建立。 女性能力与人员发展教育，文化素质的提升。 资料来源： ( 韩) KOICA， ＜ 2008~2010对外无偿援助中期战略＞ ， 2010年4月。 5. 区域别发展策略 南韩透过EDCF资金的运用，与开发中国家进行互惠的经济、社会发展计画， 如前所述，乃是以亚洲地区为最大宗。而本地区之发展策略为与区域内之开发中 国家共同建构资通讯事业为最优先项目，并以成为区域内领导国家为目标，而其 首要之务在於降低开发中国家之数位落差（Digital Divide），以建构出「数位强国 之数位ODA」的形象，并创造新世代成长动力产业－资通讯产业的海外通商发展 基石。 针对中南美洲、非洲及中东等地区，则以有限的资金极大化援助的效果为策 略，集中锁定於低所得但资源丰富的国家及新兴市场，确保石油与天然气等必需 性资源的取得，并以之做为市场开拓的跳板。其中，非洲大陆潜力无穷的市场， 加上非洲各国与欧洲的历史渊源和区位便利性，以及资源丰富与便宜的劳动力等 因素，已引起南韩政府的重视，被列为「未来市场」之一。事实上，自卢武炫总 统时期开始，南韩企业对非洲大陆的关心程度即日益增加，但是鉴於非洲各国基 础设施不足，投资环境贫乏的情形之下，在企业进入非洲市场之前，必须先改善 整体环境以有所为。因此，南韩政府在ODA架构下，着眼於投资开拓的层面，与 非洲各国洽签各种合作协定，包括与石油生产国缔结资源合作协定等，以构筑共 同资讯情报网络，并强化地区研究；此外，藉由南韩IT产业的优势地位，派遣情 报通信专家至当地进行人力训练计画，并与民间共同合作，进行各种双边合作计 画，包括文化与人员交流。 四、结语 随着南韩在国际社会快速的崛起之势，其於全球事务的影响力亦日益加深， 已逐渐从「规则遵从者」转而为「规则制定者」，在加入OECD/DAC之後，更已从 「脆弱的受援国」转化为「坚强的援助国」，随着角色的转换及国际责任的加深， 南韩政府思考的是如何将此义务转化为更进一步获得国家利益的契机。此外，鉴 於开发中国家势力的崛起，加上能源价格飙涨，无论是着眼於国家经济利益或是 能源安全，积极与资源丰富的开发中国家或LDC建立经济合作关系均势在必行。 因此，南韩政府乃利用ODA结合贸易与投资政策，以技术援助协助有潜力国家进 行能力建构并分享国家发展经验，藉此除符合国际义务，更能强化双方投资关系 与扩张对外贸易的机会。 在具体作法上，南韩政府考量开发中国家对於民生相关产业之迫切需求，再 利用本身产业的优势，来作为利用ODA进行经济合作的策略方针。根据KOICA成 果报告的案例分析，南韩运用其优越的公寓建造及相关管理制度能力，将建筑产 业带入开发中国家，不仅符合受援国的需求，亦为该产业带来新的市场契机；此 外，开发中国家的经济发展带动汽车、餐饮、电子产品、电影院及设计等项目之 新的需求，而这些产业亦正为南韩的强项，因此，南韩政府除透过投资积极为国 内产业创造利基之外，也将之纳入ODA架构中，形成各种经济合作项目，例如技 术移转、基础设施的建造或人力资源的训练等，其中受到注目的是「韩国城」、「企 业城」的建设，除基础建设的兴建之外，南韩先进产业还以此为中心，将其技术 与国际标准自然地传播到当地，创造扩大地区与该受援国市场的可能性。 再者，南韩的教育产业在特定区域（主要为亚洲地区）有其相对较高的竞争 力，特别是「韩流」流行地区，如东南亚地区的菲律宾、泰国、越南或是蒙古与 中国大陆等地，均有为数不少的韩语训练中心，或是短期两国交换进修计画，为 南韩企业创造不少的利润，也将南韩的文化带入当地，在创造国家品牌方面奠定 基础，然後再进一步地寻求建设「韩国城」、「企业城」的机会。 值得注意的是，最近南韩文化在中东及非洲地区亦已逐渐受到当地舆论的关 注，而该地区对於南韩之能源安全及与欧盟通商策略上，亦扮演着相当重要的角 色，因此，南韩政府亦积极地将这套ODA逻辑运用在与该地区国家的经济合作协 议中，其现阶段所设定的目标为创造当地舆论对南韩的友好印象，并透过ODA协 助地区发展与政治经济的稳定性和安全性，而中长期战略则是在完成阶段性目标 之後，再运用前述「文化奠基」、「企业城攻略」的战略。 综上所述，南韩的ODA非仅关注於受援国降低贫穷之人道思维，还强调本国 人民的生存与国家发展之核心战略，因此在援助议题上乃化被动为主动，积极为 资源贫乏的南韩寻找出路，除扩大援助的附加价值之外，也较容易获得人民和舆 论界的支持。而利用ODA拓展海外市场的策略，更是为南韩企业开创一条宽广的 道路，在政府官方发展援助的前导下，不仅为企业做最好的海外市场先期调查与 投资环境改善，也为企业创造良好的形象，更可做为企业在当地发展时的支柱与 依靠。 参考文献： 1. (韩) KOICA，2008~2010对外无偿援助中期战略，2010年4月。 2. (韩) KOICA，2010年KOICA预算说明资料，2010年4月。 3. (韩) LEE GUEN，韩国的中长期通商战略之政治经济策略，2007年1月。 4. (韩) 韩国外交通商部，政府的援助外交与ODA政策方向，2008年6月。 5. (韩) 韩国外交通商部，政府-民间-受援国双赢架构方案，2008年11月 ---------------------- 给大家参考 南韩的外交政策 大抵上一国外援政策都脱不了经济布局 不过台湾要踏进这个领域，至少要有健康开阔的外交空间就是了 so...仅供参考啦 -- 自幼家贫 既无嗜好 不学无术 亦无专长 唯打翻茶杯 或饮料罐 或新鲜屋 不乏瓶水 亦有碗面 铝铁生熟不锈钢 大小利乐锡箔包 有色无色玻璃 软壳硬壳塑胶 凡立不曾未倒 寸地无一免湿 初时心喜 触翻热汤而後败兴 久之或忧 撞倒汽水反得释然 本为一时之误 积久成习 偶一为之 还傲世中无双 故以为好 便作所长 因姓黄，自号「掐倒黄」 --

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