面对债务国家来临的困境，台湾的因应之道 http://0rz.tw/TCygp ( 台湾新社会智库 作者 廖钦福) 壹、前言：债务国家的降临 面对全球性金融风暴、股市下跌、经济衰退的问题，世界各国纷纷 提出政策与各种手段，加以运用；台湾也无法幸免这波的影响，经济开始 大幅衰退，股市不断下跌，随之而来的是，失业率提高、无薪假的泛滥、 公司厂商的倒闭，人民开始缩衣节食，抑制消费，「明天会更坏」似乎是 大家的不得不面对的共识。 面对这样一个全球性的经济问题，经济复苏的燕子，何时才来？ 还是似乎来了又走？世界各国均想方设法欲加以解决这样的困境， 台湾新政府，马总统与刘内阁从去年520开始执政之始至今将要满一年， 也一样无法幸免这样的严苛挑战。邻近的日本，为了刺激景气，日本内阁 在2009年4月27日，通过历来最大规模的追加预算案，总额将近有14兆日圆。 日本政府想要落实的刺激景气方案，包括加强推广节能家电、 鼓励购买环保车辆，以及支援企业周转的资金。除了追加预算规模创下 历史新高，为了支应这笔预算，日本政府也追加发行10兆8千多亿日圆的 政府公债，使得2009年度新发行的公债总额、突破44兆，同样是日本历年 以来的最高纪录，而预计参众两院可望在5月份、通过这项追加预算案。 其他如美国、中国也纷纷采取发行公债的方式，进行经济的挽救与激励。 诸多手段的采行，必然伴随着财政的支出，在国家财政入不敷出的 状况下，公债的发行与债务的举借，似乎是现在世界各国的宿命，从去年 到今年初，台湾也运用了两个具有高度争议性的手段，试图挽救经济的 颓势，以「挽救经济」之名，完成了两个立法并实行，一是「振兴经济 消费券发放特别条例」的立法，一是「振兴经济扩大公共建设投资特别 条例」的立法，姑且不论其是否达到经济上的成效，其却均以举债方式 取得财源，并排除公共债务法的适用，形成了国家债务的扩大，国家的 主要财政收入来源，从租税与其他实质性的公课收入，转向非实质性的 公债赊借收入，从稳健的租税国家，转向债务国家的不归路前进。 贰、 债务国家的兴起与国家财政健全原则 「财政」为国家永续发展的重要机制之一，历来台湾财政收支之 运作，皆以保守而趋向稳健经营方式为之，然近年来却逐渐迈向债务国家 之路缓缓前进，特别是台湾财政赤字的状况，已开始呈现出「挥霍经年 规模逐见局限，举债度日时局亦发维艰」与「争千秋耗尽前人基业攒聚， 渡一时预支子孙资源养债」的窘境。 国家乃是以永久存在为目的，国政须以安定财源支持为後盾， 永续经营与发展，建构国家财政蓝图。国家的财政健全的运作，应该有 其延续性，不会因为政党的更迭而影响，否则，在民主轮流执政的常轨 模式下，A政党在执政期间将国家的财源耗用殆尽，之後由B政党来执政， 面对国家财源枯竭下，自然无法继续来为国家的营运。 「财政健全主义」为财政宪法与财政法上重要原则之一，认为国家 之岁出不应以公债、赊借等收入支应，称「财政健全主义」或 「非募债主义」，其理由在於国家若轻易以赊借为财政上依存，则将使 财政成为「赤字体质」，引起物价暴涨，及其他经济混乱现象，并造成 後世子孙负担。 关於国家发行公债，经由我国司法院大法官释字第334号解释中， 已揭诸「为维护国家财政之健全，国家全部举债之上限，宜综合以法律 定之」，大法官虽未强制课立法机关以立法的义务，但「健全财政主义」 的考量已经跃然纸上，而可视为宪法层次之规范；所以在解释上， 「维护国家财政健全」与「财政健全主义」二者间可以划上等号， 我国宪法上虽无明文，但经由宪法解释，已取得一定的宪法理论基础。 我国公共债务法公共债务法第1条规定「为维护国家财政之健全， 支应国家发展需要，规范中央及各地方政府公共债务，特制定本法； 本法未规定者，适用其他有关法律之规定」，乃是因应财政健全主义 要求下，立法之产物。 参、 国家财政健全之实践手段与面对困境 面对债务国家的来临，国家举债的失控，在金融危机、经济寒冬 之际，世界各国似乎都以大幅举债方式，来挽救经济，赤字财政的手段， 谁约不宜？谁敢阻挡？特别是在国家以经济建设为手段，扩大内需， 挽救失业；特别是国家经由给付的手段，喂养嗷嗷待哺无数陷入困境的 民众！但是，若是放任国家无限的举债，毫无限制，失控的财政， 泛滥的公债，将吞噬国家。在现代租税国家，公债的发行，似乎是一个 不可避免的不归路，其往往成为租税国家的导火线，即使具有若干的 隐蔽性格，但在赤字公债暴涨的今日，也难以避免受到国民的关怀与重视， 国家不得不对於日益扩张的公债，进行限制。 财政健全乃成为财政的营运的重要基本原则，为达成此目的， 则遵守以下事项： 第一、保持收支均衡： 一、谋求当年度预算与决算上收支的平衡； 二、贯彻长期性、计画性的财政营运。 三、为达成财政适正构造化，努力确保其弹性。 四、确实把握岁入状况，并以岁出执行之为指标严正实行资金的管理； 第二、谋求行政水准的提昇，进行自主性的财政营运； 第三、实施有效率且公正的财政运作； 第四、努力达成财政秩序的适正化。 因此，财政健全的要求，当然是以财政平衡为目标，达到 「零公债」、「零负债」的理想状态，此为第一选择。 然而，此情况恐怕在现实上很难达成，特别在台湾，几乎不可能， 无论是行政或立法，均似乎无寻求的可能；所以，公债与赊借等公共债务的 负债行为，已经是不可逃避的宿命，则寻求公债的抑制手段，建立原则 而严格规范则是第二选择，以下分别论述之： 一、「强制平衡预算」？一个不可能的任务！ 虽然在公债大量发行的今日，公债否定论的倡议，或许就现实而言， 只有「学问上的趣味」，但是，现实面上的「实然」， 并不代表法律面上的「应然」。 过去的经验，美国历经1974年的国会预算与截流控制法、 1985年的平衡预算及紧急赤字控制法、1990年的预算执行法， 到後来提出的「平衡预算」宪法修正案及「择项否决权」等之提出， 均告失败收场。因此，若要强制平衡预算，可能只有行政机关在编制与 执行预算，极度的自我克制，尽量削减其支出，或有可能。 二、「建设公债原则」，不要债留子孙，留下「建设」？ 依据中央政府建设公债及借款条例第1条第1项，中央政府为支应 重大建设，筹集建设资金，依本条例之规定，发行中央政府建设公债或 洽借一年以上之借款，限定公债发行，应为「支应重大建设，筹集建设 资金」之用。 比较法上，如日本财政法第4条第1项：「国家之岁出，应以公债或借入金 以外之岁入为财源，但对於公共事业费、出资金及贷放款之财源， 得於国会议决金额范围内发行公债或借款为之」，宣示国家的财政收入 应该以租税（不以举债）来源为主，明白的表现出财政健全主义， 但是例外承认「公共事业费」、「出资金」及「贷放款」三者的支出， 不在此限，基於考量後世子孙的利益考量与为了国家资产性的长期投资， 而允许为投资性的支出而非消费性的支出，也就是界定在「建设公债」 而非「赤字公债」（为消费性支出的一般财源）的层面，一般 日本财政法上，称之为「建设公债原则」或「赤字公债禁止主义」。 其理由在於，在宪法上平等原则检验下，公债的发行，涉及代际 负担移转与「垂直的不公平」问题，故以此原则加以解消。不过， 实际运用上可利用技术面进行部分规避，本原则往往不经意将沦为 「一种数字游戏」或「高明的化妆术」，被讥为建设公债的虚伪性格。 在今日的台湾，只要建设，就不会债留子孙，但是，吾人应该深思者乃， 留下的是怎样的建设？例如核电厂的设置，是正面的建设吗？ 蚊子馆的建设，是子孙需要的建设吗？ 三、「公债上限法定原则」，「公共债务法」之「举债上限」的虚幻或毁灭！ 依据司法院大法官释字第334号解释中揭诸「为维护国家财政之健全， 国家全部举债之上限，宜综合以法律定之」，故立法院制定公共债务法， 举债上限乃公债法的灵魂所在，此乃抑制国家举债无限扩张的守门者。 （一）何谓「公共债务」 依据公共债务法第3条第1项：「本法所称公共债务，指中央及各 地方政府为应公共事务支出所负担之下列债务：一、中央公债、国库券、 国内外借款及保证债务。二、直辖市、县 (市) 公债及国内外借款。 三、乡 (镇、市) 国内外借款」，是以公债包括了国债与地方债二者， 前者包括了中央公债、国库券、国内外借款及保证债务等四者；後者则 因地方自治的层级，有直辖市、县 (市) 公债及国内外借款与乡 (镇、市) 国内外借款。而关於借款，依据公共债务法第3条第2项：「本法所称借款， 指各级政府以契约形式向国内外所借入之长期、短期及透支、展期款项； 所称举债额度，指弥补岁入岁出差短之举债及债务基金举新还旧以外之 新增债务」，但是，依据公共债务法第3条第3项：「第一项中央政府之 债务，不包括中央银行为调节、稳定金融所负担之债务」，则加以排除。 （二）举债上限 1. 公共债务未偿余额预算数之占国民生产毛额平均数比例上限 公共债务法第4条第1项：「中央及各地方政府在其总预算、特别预算 及在营业基金、信托基金以外之特种基金预算内，所举借之一年以上 公共债务未偿余额预算数，合计不得超过行政院主计处预估之前三年度 名目国民生产毛额平均数之百分之四十八；其分配如下： 一、中央为百分之四十。 二、直辖市为百分之五‧四， 其中台北市为百分之三‧六，高雄市为百分之一‧八。 三、县 (市) 为百分之二。四、乡 (镇、市) 为百分之○‧六」。 2. 未偿余额预算数，占各该政府总预算及特别预算岁出总额之 比率上限 公共债务法第4条第2项：「县 (市) 及乡 (镇、市) 所举借之 一年以上公共债务未偿余额预算数，占各该政府总预算及特别预算岁出 总额之比率，各不得超过百分之四十五及百分之二十五」。 3.自偿性公共债务之排除 公共债务法第4条第3项：「前二项所称公共债务未偿余额预算数， 不包括中央及各地方政府所举借之自偿性公共债务。但具自偿性财源丧失时， 所举借之债务应计入」。 4. 自偿性公共债务之定义 公共债务法第4条第4项：「前项所称之自偿性公共债务，系指以 未来营运所得资金或经指拨特定财源作为偿债财源之债务」。 5.年度举债额度之上限 （1）总预算及特别预算之举借债务公共债务法第4条第5项： 「中央及各地方政府总预算及特别预算每年度举债额度，不得超过各该 政府总预算及特别预算岁出总额之百分之十五」。 （2）调节库款收支所举借之未满一年公共债务公共债务法第4条 第6项：「中央及各地方政府为调节库款收支所举借之未满一年公共债务， 其未偿还之余额，各不得超过其当年度总预算及特别预算岁出总额 百分之十五及百分之三十」。 6. 超过债限者回复前不得再行举借 公共债务法第4条第7项：「中央及各地方政府所举借之公共债务， 如有超过本条所规定之债限者，於回复符合债限前，不得再行举借」。 （三）特别法的排除适用，公共债务法举债上限的名存实亡！ 随着国家财政状况的恶化，国家大量举债以支应支出的时代来临， 财政收支失衡的速度与日遽增，透过公共债务法就国家的举债额度上限 进行限制，但是，公共债务法乃属於法律的层次，往往立法机关利用 立法权的形成自由，一则调高公共债务法的举债上限额度，抑或透过 特别法的方式，直接以立法方式排除公共债务法的规范，在实际的运用上， 历历在目，令人怵目惊心： 1. 九二一地震经由发布紧急命令排除 民国88年9月25日总统紧急命令（921震灾）：「查台湾地区於民国 88年9月21日遭遇前所未有强烈地震，其中台中县、南投县全县受创甚深， 台北市、台北县、苗栗县、台中市、彰化县、云林县及其他县市亦有 重大之灾区及灾户，民众生命、身体及财产蒙受重大损失，影响民生至钜， 灾害救助、灾民安置及灾後重建，刻不容缓。爰经行政院会议之决议， 依中华民国宪法增修条文第二条第三项规定，发布紧急命令如下： 一 中央政府为筹措灾区重建之财源，应缩减暂可缓支之经费， 对各级政府预算得为必要之变更，调节收支移缓救急， 并在新台币八百亿元限额内发行公债或借款，由行政院依救灾、 重建计画统筹支用，并得由中央各机关迳行执行，必要时得先行支付其 一部分款项。前项措施不受预算法及公共债务法之限制，但仍应於事後 补办预算」。 2. 因严重急性呼吸道症候群排除 严重急性呼吸道症候群防治及纾困暂行条例第16条：「中央政府为 支应严重急性呼吸道症候群防治及纾困所需经费，在总额新台币五百亿元内， 於本条例公布日起三十日内，循特别预算程序办理；其中七十亿元为 自筹财源 (先行筹措三十五亿元) ，其余四百三十亿元得以举借债务支应， 不受公共债务法第四条第五项与预算法第二十三条、第六十二条及 第六十三条规定之限制」。 3.因水患治水以特别条例排除 （1）水患治理特别条例第4条第1项：「中央政府依本条例支应解决 易淹水地区水患治理计画所需经费上限为新台币一千一百六十亿元， 以特别预算方式编列，得分期办理预算筹编及审议；其预算编制不受财政 收支划分法第三十条、第三十七条补助地方事项及经费负担规定之限制； 其经费使用得在各该机关原列预算范围内调整支应，不受预算法 第六十二条及第六十三条规定之限制」；第2项：「前项所需经费来源， 其中新台币五百八十亿元，得以举借债务或出售政府所持有事业股份方式 办理，不受公共债务法第四条第五项有关每年度举债额度之限制。 其余新台币五百八十亿元经费，由扩大公共建设投资特别条例特别预算 编列支应，其编制程序、支用方法、年限，依本条例办理， 不受扩大公共建设投资特别条例之限制」；第3项：「第一项特别预算中， 为落实流域整体治理及综合治水原则，解决水患所需之雨水下水道、 水土保持及农田排水经费，其经费上限为新台币三百六十亿元」； 第4项：「前项用於治山防洪之经费，不得低於新台币一百六十亿元」。 （2）石门水库及其集水区整治特别条例第4条第1项： 「中央政府依本条例支应前条所需经费上限为新台币二百五十亿元， 以特别预算方式编列」；第2项：「前项预算编制，不受预算法第二十三条 不得充经常支出使用之限制」；第3项：「第一项经费来源， 其中新台币一百三十亿元，得以举借债务或出售政府所持有事业股份方式 办理，不受公共债务法第四条第五项有关每年度举债额度之限制。 其余新台币一百二十亿元经费，由扩大公共建设投资特别条例特别预算 编列支应，其编制程序、支用方法、年限，依本条例办理， 不受扩大公共建设投资特别条例之限制」。 （3）基隆河流域整治特别条例第5条：「为有效整治基隆河， 改善排水防洪系统，其所需经费应循特别预算办理，并得发行公债， 不受公共债务法每年举债上限之限制」。 4.农业发展目的排除 农业发展条例第52条第1项：「贸易主管机关对於限制进口之农产品 於核准进口之前，应徵得中央主管机关之同意。财政主管机关应於实施 农产品关税配额前，就配额之种类、数量、分配方式及分配期间， 先行会商中央主管机关後公告之」；第2项：「农产品或其加工品因进口 对国内农业有损害之虞或损害时，中央主管机关应与中央有关机关会商 对策，并应设置救助基金新台币一千亿元，对有损害之虞或损害者， 采取调整产业或防范措施或予以补助、救济；农产品受进口损害救助办法及 农产品受进口损害救助基金之收支、保管及运用办法，由行政院定之」； 第3项：「前项基金之来源，除由政府分三年编列预算补足， 不受公共债务法之限制外，并得包括出售政府核准限制进口及关税配额 输入农产品或其加工品之盈余或出售其进口权利之所得」。 5.国家金融安定的目的之排除 国家金融安定基金设置及管理条例第4条第3项：「本基金依第一项 规定办理时，其借款不受公共债务法之限制」。 6.经济发展的目的扩大公共建设之排除 （1）扩大公共建设振兴经济暂行条例（已废止）第5条第1项： 「中央政府依本条例支应扩大公共建设计画所需经费上限为新台币 五百八十四亿元，循追加预算程序办理；其预算编制不受预算法 第二十三条不得充经常支出及财政收支划分法第三十条、 第三十七条补助地方事项及经费负担规定之限制」；第2项： 「前项所需经费资金来源，其中新台币三百三十四亿元得以举借债务， 不受公共债务法第四条第五项有关每年度举债额度之限制」。 （2）扩大公共建设投资特别条例第5条第1项：「中央政府依本条例 支应扩大公共建设投资计画所需经费上限为新台币五千亿元，以特别预算 方式编列，并依总预算筹编及审议方式分年办理；其预算编制不受预算法 第二十三条不得充经常支出及财政收支划分法第三十条、第三十七条 补助地方事项及经费负担规定之限制。本条例施行前已核定且执行经费 超过百分之三十之重大公共建设计画继续经费，不得依本条例提出 特别预算」；第2项：「前项所需经费来源，得以举借债务或出售政府所 持有事业股份方式办理，不受公共债务法第四条第五项有关每年度举债 额度之限制」。 （3）振兴经济消费券发放特别条例第4条第1项：「办理发放消费券 所需经费以特别预算方式编列，预算编制不受预算法第二十三条不得充 经常支出之限制」；第4条第2项：「前项所需经费来源，得以举借债务 方式办理，不受公共债务法第四条第五项有关每年度举债额度之限制」。 （4）振兴经济扩大公共建设特别条例第5条第1项：「本条例所需 经费上限为新台币五千亿元，以特别预算方式编列，并依总预算筹编及 审议方式分年办理；其预算编制不受预算法第二十三条不得充经常支出及 财政收支划分法第三十条、第三十七条补助地方事项及经费负担规定之 限制，及不受地方制度法第七十六条代行程序及经费负担之限制」； 2项：「前项所需经费来源，得以举借债务方式办理，不受公共债务法 第四条第五项有关每年度举债额度之限制；第3项：「为因应失业， 杜绝失学潮，教育部得依本条例拟订就学安定计画，不适用第四条 第二项之规定」。 （四）公债总额上限，由法律保留层次进行「入宪化」？ 有无可能对於将公债总额上限，由公共债务法提昇到宪法层次， 有认为「国家常态之债务与常态投资应维持均衡，国家债务之上限应由 立法机关决定而非宪法硬性规定」；亦有认为「健全财政主义为财政制度 最重要的实体规范，实定宪法却对之保持沈默，仅由大法官依解释方式 补充，在规范上似有未恰之处。盖国家既需永续存在、发展，则财政的 健全当然必须特予留意，甚至可以考量在宪法上规定强制平衡预算」； 有认为「我国目前举债上限，虽如大法官解释之要求以法律定之，不过， 惟谋为谋求财政健全目的的实现，似应考虑举债上限之规范层级及方式」， 是否强制纳入，求取财政健全目的之实现，容有思考的余地。 四、「债务基金设置原则」，有计画还钱 面对公共债务余额不断扩大，有计画的偿还债务，亦是借钱还钱的 重要要求，基此，公共债务法则有债务基金的设置。 （一）设立债务基金之目 的公共债务法第10条第1项：「中央政府及直辖市政府为加强债务 管理、提高财务运用效能，得设立债务基金筹措财源，办理偿还到期债务、 提前偿还一部或全部之债务及转换高利率债务为低利率债务等财务运作之 相关业务」。 （二）债务基金资金之来源 公共债务法第10条第2项：「前项债务基金资金来源如下： 一、政府在其总预算及特别预算每年所编列之还本款项。 二、收回逾法定期限不再兑付债券之本息」。 三、债务基金之孳息及运用收入。 四、其他有关收入」。 （三）调借资金之配合运用 公共债务法第10条第3项：「债务基金为应债务还本或转换需要， 得在不增加原有债务之前提下，以发行公债、向金融机构举借、 向各特种基金专户调借资金之方式，筹措资金配合运用」。 （四）债务基金资金用途 公共债务法第10条第4项：「第一项债务基金资金用途如下： 一、偿还政府未偿债务本金。二、偿付前项筹措资金之本金、利息及 相关手续费。三、管理及总务支出。四、其他有关支出」。 （五）债务基金之支付 公共债务法第10条第5项：「债务基金得办理总预算及特别预算所 编债务利息及相关手续费之支付」。 （六）还本款项预算编列之最低要求 公共债务法第10条第6项前段：「第二项第一款之还本款项， 九十一年度应以当年度税课收入至少百分之四编列，九十二年度起应以 至少百分之五编列。 （七）债务基金收支保管及运用办法 公共债务法第10条第6项前段：「中央政府债务基金收支保管及 运用办法，由中央主管机关洽商中央银行拟订，报请行政院核定」。 五、「公债期限限制原则」，借钱不能借太久 我国的公债发行期限，目前不无限制，也就是国家对於公债偿还的 「期限」法律并无任何的限制，面对公债的发行期限，有逐年将期限延伸 的趋势，若自国家永续财政发展的健全性观察，放任国家发行长期的公债， 而无一定上限的限制，则势必模糊长期公债与无期公债的区分， 公债偿还期限的延长，将是一个不可忽略的指标。 肆、结语：债务国家的深渊 行政部门的肆无忌惮地扩张支出的名目，举着振兴经济与挽救事业的 大旗，所向披靡；加上立法部分也打着立法裁量的名号，助纣为虐， 债务国家的降临，已是事实，财政的恶化伤口，不断化疮流脓。 德国公法学者Isensee所说「初由『财政危机』转为『经济危机』， 终陷入『宪法危机』的困境」的警语，敲响了「租税国危机」的警钟， 台湾过去稳健经营下之健全财政时代，亦经死亡宣告而划下句点。 截至2009年3月底，依据中央银行统计数字，国家公债未偿还余额为 36,795.29 亿元；调节国库券发行未偿还余额为2,618.16亿元， 面对以上怵目惊心的数字与状况，国家举债上限的守门者， 公共债务法不断在「不受公共债务法第4条第5项有关每年度举债额度之 限制」的特别法侵蚀下，举债上限的财政健全基石，已经摇摇欲坠。 台湾，你要如何面对未来？一个堕入债务国家深不见底深渊， 似乎看不见一丝的光明。 作者廖钦福为立高雄第一科技大学科技法律研究所助理教授 ----------------------- 介绍的还满详细的，不过，除了提及偿债基金之外， 对於债务的偿还还是无解 毕竟减肥只有两招 「少吃、多运动」 还债也只有两招「多赚钱、少花」 再过不久我国的债务又要增加一千亿 ( 或两千亿？ ) 财政健全 我一直认为是目前最残破的政策之一 几乎手足无措 未来，「自偿性建设 其自偿性消失时」 也就是无用的科学园区、赔钱的轨道运输 终於拖不下去要认列时 台湾的财政势必还会再雪上加霜 有没有人有什麽好提议呢？ -- 男なら　谁かのために强くなれ 只要是男子汉　都会为某人而变坚强 齿を食いしばって　思いっきり守りぬけ 咬紧牙关　下定决心守护到底 转んでもいいよ　また立ち上がればいい 跌倒也无所谓　再站起来就好 ただそれだけ　できれば 只要做得到这个 英雄さ All Right！ 你就是个英雄了！（All right!） -- DOA 英雄 -- --

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