从税制及财政结构观察我国社会福利发展 http://ppt.cc/yM02 作者 孙一信 (原文中虽然有提及政治人物，但政治性言论不多，基於尊重原作者不修改) 壹、前言 在全民对税制不公平的愤怒以及舆论的强大压力下，民国九十四年 十二月九日「所得税基本税额条例（所谓最低税负制）」终於在立法院三 读通过，成为民国五十七年以来第一个加税成功的法案。 财政问题对社会福利制度的影响 这个税法一方面是税改运动的重要里程碑，从另一方面来看却也是 间接承认了分布在74个法律相关减免税规定造成税制不公的事实。 我国税制到底出了什麽问题？不公平的地方又在哪里？对社会福利 将产生什麽影响？ 贰、国债沉重与税收不足 租税在教科书这样描述租税的意义「租税者，为维持国家生存 发展，增进国民福祉，基於行政权力，配合政策目标，就国民经济能力， 依法律向国民强制徵收，而无个别特殊报偿之行为。」简言之，租税性质 首要目的就是为了维持国家财政支出。 不过根据官方公布的数据，至九十七年底各级政府债务余额累计为 4兆4800亿，占国内生产毛额（GDP）的36.9％。根据官方说法，由於我国 公共债务法的公共债务上限为光方说法GDP的48％（中央政府为40），因此 还有举债空间。不过根据立法院预算中心的统计，除帐面上债务外，我国 潜藏性债务高达8兆3417亿，这当中军公教福利就占了67.99％，共有 5兆6720亿。依据OECD的国债计算方式，九十七年底，我国的正确国债 应为12兆8000亿左右，这个数字大概是台湾一整个年度的GDP。 一、平均税负负担率及政府岁出依存度的问题 从一个税收的统计数字就可以知道问题的答案，那个数字就叫做 国民平均税负负担率。在进行国际比较的时候如果仅比较单一名目税率 一定会失去比较的意义，例如经济部在争取调降营所税就举爱尔兰营所税 为12.5％，只有台湾的一半为例子；但是如果比较营业税的话，台湾是5％， 但爱尔兰营所税为21％。所以要进行国际比较一定要比较全国税收占国内 生产毛额的比例，也就是国民平均税负负担率来做比较。 我国国民国民税负负担率占GDP的比率，从1992年的18.6﹪，逐步 下降到2002年的12.3﹪（历史低点），2007年虽增为13.8﹪，相较於 新加坡14.8﹪、韩国20.2、日本17.3﹪、美国20.6﹪、英国30﹪，以及 北欧国家35﹪到40﹪，我国的赋税负担率几乎是工业国家最低。 各国租税负担率 台湾 美国 日本 德国 法国 英国 南韩 新加坡 香港 中国 1985 16 19.1 19.1 22.9 24.3 30.9 16.1 17.4 8.4 22.6 1990 20.1 20.5 21.4 21.8 23.5 30.1 17.9 15.8 9.9 15.1 1995 17.7 20.9 17.9 22.7 24.5 28.5 18.1 16.4 11.1 9.9 2000 12.9 23.0 17.5 22.7 28.4 30.9 19.6 15.8 8.7 12.7 2002 11.9 19.6 16.2 21.2 27.3 29.4 19.8 13.6 9.7 14.7 2003 11.9 18.9 15.8 21.1 26.8 28.9 20.4 12.8 8.9 14.7 2004 12.5 19.2 16.4 20.7 27.3 28.9 19.5 12.3 10.3 15.1 2005 13.7 20.6 17.3 20.9 27.8 29.6 20.2 12.6 11.6 15.7 2006 13.5 — — — — — — 13.2 12.1 16.5 2007 13.8 — — — — — — 14.8 12.2 — 富比士杂志在2008年对66个工业国家进行各国租税痛苦指数的比较， 此项比较是收集包括：营所税、个人综合所得税、财产税、雇主社会安全捐、 劳工社会安全捐及营业税等六个税制的名目税率来进行比较。结果66个国家 当中我国排名第53名（名次越後面租税越不痛苦），在我们後面的有新加坡、 香港和卡达。 另外，从政府岁出的赋税依存度来看，2001年以後我国已下降到 只有51﹪左右，远低於欧美国家平均的80﹪。也就是说现在政府每花费 100元，只有51元是来自税收，另外49元就得靠变卖国有土地、股票等全民 资产，以及长短期举措各种帐面上或隐藏性的借贷来支应。可以预见， 这种入不敷出的情况如果没有得到改善，未来财政状况只会继续恶化， 而国债也将如滚雪球般地快速累积。显然，国内税收其实不足以支应财政 支出。 二、税制不公的问题 那为什麽税收会不足以支应财政支出。 问题出在税制不公，以我国的主要税收所得税（约占总税收42％ 左右）来看，其中来自受薪者的薪资所得税约承担75％，但大约占了一半 的其他所得（以资本利得为主），却只占了25％，与薪资所得与资本利得 各半的理想显然失衡。 近年来，税基流失与税制失衡主要来自不当的租税减免，包括： 1、促进产业升级条例（减收1480亿）； 2、两税合一（减收350亿）； 3、土地增值税减半徵收（减收约200亿）（立法院已於九十四年 元月通过土地增值税的减税条文，税率调降为40、30、20﹪）； 4、金控公司条例可将控股公司的盈亏合并计算所得； 5、遗产及赠与税从最高边际税率50％一次调降为单一税率10％， 并提高免税额达2600万（估计损失200亿）。 更有历史遗留的问题，包括： 1、证券交易所得税分离不课税（约减收1500亿以上）； 2、个人境外所得免税（无法估算）。 合计每年财团钜富合法的免税所得、投资抵减所流失的税基高达 3500亿以上。 以个人来讲，民国九十三年财政部公布当年全国40大富豪中有15人的 有效税率不及1％，其中有8人更是分文未缴；全国所得800万以上的富人， 竟有400人连一毛钱都不用缴；而所得2,000万以上的富人，平均有效税率 不是名目上的40％，实质税率仅有12％。 对企业而言，更因为促产条例对企业有过当与重复的减免，使高科技 产业的平均税率不及6％（传统产业约为14.5％），而台积电、联电等年营收 数千亿的高科技公司，不但免税，还能享受数亿到数十亿元抵税额的优惠。 附表（二）： 2005年税前盈余逾百亿元上市传产公司 公司 税前盈余 税後盈余 缴税金额 扣缴率 中 钢 650.22 516.17 134.05 20.6% 台塑石化 538.75 502.58 36.17 6.7% 南 亚 452.05 434.91 17.14 3.8% 台 化 432.35 412.59 19.76 4.6% 台 塑 384.21 363.5 20.71 5.4% 长 荣 136.03 120.85 15.18 11.2% 阳 明 119 97. 97 21.03 17.7% 合 计 2712.61 2465.4 247.21 9.1% 去年税前盈余逾百亿元上市电子公司 公司 税前盈余 税後盈余 缴税金额 扣缴率 台积电 917.78 923.15 -5.37 -0.59% 鸿 海 337.24 297.57 39.67 11.76% 联 电 318.77 318.43 0.34 0.11% 友 达 280.24 279.63 0.61 0.22% 奇美电 172.56 171.91 0.65 0.38% 华 硕 160.03 150.99 9.04 5.65% 联发科 143.41 143.23 0.18 0.13% 广 达 124.85 119.74 5.11 4.09% 华 映 105.69 103.22 2.47 2.34% 合 计 2560.57 2507.87 52.7 2.06% 单位：新台币亿元 制表：证券新闻中心 去年税前盈余逾百亿元上市传产、电子公司资料（参考工商时报） 三、财政部怠忽职守，财政纪律荡然 2004年总统大选以及2005的县市长选举，蓝绿阵营间的支票大战 一如以往双方你来我往竞相加码。当绿营抛出老农津贴提高为4,000元的 政策时，蓝营马上加到5,000元来回敬对手，目前已经提高到6,000元； 而当行政院公布五年五千亿的「新十大建设」後，在野党也不甘示弱地用 「四年两兆建设计划」来作为反击。但是在这一波波的较劲中，我们却看 不到有哪一方负责任地为自己的政策，提出「钱从哪里来」，以及 「到底谁来为这些花费买单」的清楚交代。 2008年选上总统的国民党候选人马英九更提出爱台十二项建设， 预计八年内投资3.99兆元，并提出约造成税基流失2,500亿的选举政见 （详见附表三）。 去年五月二十日马总统和刘内阁已经提出并开始实施的减税方案， 金额高达1,147亿（如附表四）。因为财政部部长本身即缺乏财政纪律， 目前行政院各部会和主要为国民党立委已提出来或已宣告将提出待审的 减税法案，希望让体育、艺文活动、学龄前教育、消费支出等，都可列举 扣除或特别扣除，包括： 1、 立委廖正井、赵丽云等27人提案所得税法增订第36条之1， 企业捐赠奥运、亚运重点发展的项目，并报行政院体委会核可者，捐赠 金额可在当年度「抵减所得税」，最高可抵减一半，每年全体企业预估 可抵减30亿。 2、 立委卢秀燕提案，学龄前的幼稚园、托儿所的教育支出， 可以「核实扣除」，没有上限，属於教育特别扣除额。 3、 财委会召委赖士葆提案，消费特别扣除额，每人可扣除3万元。 财政部估算税收损失500亿元左右。 4、 文建会也将提案文化创意产业发展法，全国每人文化消费可列举 扣除1.2万元。立委孙大千提出和文建会类似的案子，只是要修在所得税法中， 每人艺文消费支出列举扣除1.2万元。财政部估算，税收损失65亿元。 政府许多税式支出的依据都是声称促产条例落日将带来1480亿的税收， 但事实上，产业基本法、创新产业加值条例及科学园区条例和民间企业 正在酝酿提出的振兴经济促进国内投资特别条例，看来只不过让促进产业 升级条例继续借屍还魂，甚至扩大奖励和免税、减税的产业别及项目。 从支出面来看，一年来行政院送进立法院的新增预算包括： 1、加强地方建设扩大内需1,034亿； 2、发放消费券857亿； 3、振兴经济过大公共建设投资四年5,000亿（第一年为1,500亿）， 共计3,390亿左右。 且为了避免超过公共债务法的政府举债上限，全数是透过特别预算 的方式编列，以规避公共债务法的规定。 附表（三） 马、萧税改政策税式支出统计表 项次 租税政策 税收(经费)影响数 1 对中低收入劳动家庭实施退税补贴「468方案」 250亿（税式支出） 2 增加薪资特别扣除额及残障特别扣除额 102亿元（税式支出） 3 增加教育扣除额 22亿元（税式支出） 4 产业别奖励取消，功能别奖励加强 取消产业别预估增加收入 367亿（增加收入） 但功能别奖励措施无法估算 5-1 营利事业所得税税率由现25％调降至20％ 699亿元（税式支出） 5-2 取消未分配盈余加徵10％营利事业所得税 214亿元（税式支出） 6-1 推动绿色税制，提升能源使用效率，开徵能源税 开徵能源税收尚无法估算 6-2 推动绿色税制取消之税收： 1、油气类货物税转换为能源税 877亿元（税式支出） 2、取消其他4类货物税 117亿元（税式支出） 3、取消娱乐税 18亿元（税式支出） 4、取消印花税 88亿元（税式支出） 7 提高遗产税免税额 78亿元（税式支出） 孙一信制表970516 注：1、税式支出合计：2,465亿元 2、增加税收：促产条例产业别奖励取消367亿；能源税 （目前无法估算） 表（四）：马政府去年 520 上任以来增加政府支出和减税的主要政策已提出或实施的主要减税方案 项目 内容 税收减少（亿元） 备注 证交税减半 减半徵收，为期半年 300 交易税条例第2条 尚未审查完竣 期交税调降 万分之一调降至十万分之四 　30 　　　　2008/10/06 实施 遗赠税调降 单一税率 10％， 　　　　 　遗产免税额 提高至1200 万， 　　　　　 赠与税 220 万 240 2009/1/23 生效 营所税免徵 2008/1/1~2009/12/31 制造或相关服务业之 新增投资案 150 延长适用促产条例 9条之 2 货物税减徵 油品税 96 已实施， 2008 年 5/28至 12/03 车市振兴方案 103 汽车补助 3 万/ 机车补助 3千 所得税调降 调高标准扣除额、 薪资等特别扣除额 216 通过 外销冲退税 6052 项货品冲退税 12 2009 年 2 月实施 合　 计 1,147 亿元 表（五）：马政府上台後已新增的财政支出 提出日 政策措施 期财政负担 备注 2008/5/22 加强地方建设 扩大内需方案 1,034 亿 编列特别预算，预计 2008 年底前执行完毕 11/18 消费券 857 亿 「振兴经济消费券发放 特别条例」於2008/12/26 通过，2009/1/18 发放， 11/27 振兴经济扩大公共建设投资 5,000 亿 总金额 4 年 5 千亿， 2009/1/14立法院通过。 第一年约1500亿 合　 计 6,851 亿 其实税制改革的策略和方向早已由行政院於民国九十年召集的财政 改革委员会中被检讨许久，九十二年四月也核定了「财政改革方案」 包括短（2年内）、中（2-6年）、长期（6年以上）推动措施。扩大税基 方面像取消军教免税规定、综所税改为属人主义、调高营业税等皆还在 只闻楼梯响时，就有许多来自朝野各阵营的挞伐声浪；不过配套调整的 减税案，如调降土地增值税（调高公告现值）、调降货物税、调降遗产税 及赠与税部分，却是在立法院有如脱缰野马，一发不可收拾，导致财富 逐渐集中於资产阶级手中，贫富差距不断扩大。 肆、财政问题对社会福利制度的影响 一、地方政府社福预算成长空间有限 在台湾经历过生存权、财产权、工作权、民主自由的斗争之後， 『社会权』是当前风险时代人民权利意识的核心，因为我们深切体认并且 相信『国家是为了人民的福利而存在』。 现阶段我国的人口、家庭结构、社会结构面临转折， 包括：高龄人口比例快速增加，已经超过总人口数的10﹪，依经建会的 推估台湾的老年人口将在2025年超过20﹪，我国为老化速度最快的国家之一。 其次，家庭扶持功能减弱。由於社会结构的改变，近年国人生育率下跌， 子女数大幅减少之情况，子女的供养也渐力不从心，子女供养比率逐年 下降。 社会保险制度已经有长足进步，九十六年通过国民年金法且於 九十七年十月一日起实施，九十七年通过劳保年金制，并於九十八年 一月一日起实施。在国民经济安全方面如果再将社会救助法进行大幅度 修改，社会保险、社会救助制度大概可以建构起基本的社会安全网。 历年来中央政府总预算当中社会福利预算大约在14-16之间浮动， 所以社会福利经费理论上会跟国家总体岁出成正比。中央政府九十八年度 社会福利预算共编列 3,275 亿元，占岁出总额 17.9％（历年最高）， 较上年度 2,983 亿元，号称增加 292 亿元，增幅约为 9.8％。增加内容 主要如下： 1、 工作所得补助方案经费 202亿元 2、 农民、低收入户等参加全民健保保险费补助经费 8.9 亿元 3、 国民年金之身心障碍及老年基本保证年金等经费 8.8 亿元 4、 劳工参加劳工保险、就业保险及全民健保保险费补助经费 54.1 亿元 以上增加项目主要以现金发放和保费补助为主，这和两年来社会 保险相关法规相继修正有正相关。 但是关於地方政府应办事项的福利服务来看就不那麽乐观。 根据地方制度法及财政收支划分法的规定，已被归为是县市政府的业务范围。 地方政府的社会福利经费来源有三项，包括： 1、中央政府补助款： A、中央政府基本财政收支差短补助（社会福利部分） B、一般性补助款（社福、教育、小型工程建设），将经费於 年初即透过公式补助给县市政府。 2、自有财源：来自 A、统筹分配税款、 B、县市税如土地税房物税等、 C、公益彩券盈余分配（九十一年起因电脑彩券发行大幅增加） 3、中央政府的专案政策性补助。 到目前为止可收集的各县市预算书考核资料来看 （九十四年起改为两年一次，九十七年资料耀於九十八年才会进行考核）， 扣除北高两市之後，全国各县市政府的社会福利预算总额为九十二年547亿， 九十三年566亿，九十五年587亿，增加的部份皆非为县市自筹， 而是中央政府的补助款。 表（六）政事别为社会福利支出 中央补助部分(b) 县自筹部份(c) 小计 增加 成长率 95年度 20,743,691 38,032,970 58,776,661 2,135,887 3.77％ 93年度 19,154,351 37,474,423 56,640,774 1,895,647 3.46％ 92年度 16,543,055 38,202,072 54,745,127 孙一信制表 单位：千元 注：扣除北高两市，因为两市并未列入设算经费补助对象 可是更应该担心的是九十八年主计处拨给各县市的一般性补助款， 是维持在九十七年的额度，仅增加低收生活补助7.6亿、弱势家庭儿少紧急 生活扶助计画1.72亿、特殊境遇家庭扶助0.6亿和 家庭暴力及性侵害防治0.48亿等政策或法规新增的项目，共计10.4亿。 也就是说，中央政府仅增加补助新增政务，依需求人口自然成长的部分 完全未能考虑。 中央政府社会福利预算补助已经捉襟见肘，但更惨的是从90-96年的 主计处对县市政府的一般性社会福利补助款及各县市政府社会福利决算数 决算资料来看，更可以发现历年来地方政府的预算更是日亦下滑。 一样比较九十二、九十三、九十五年的决算资料，中央政府一般性 补助款，社会福利预算比例从九十二年13.9％、九十三年的14.09％到 九十五年的16.16％。县市社会福利决算县市自筹部份九十二年为64.24％、 九十三年61.77％到九十五年的62.11，而中央一般性补助款九十二年为 35.76％、九十三年38.23到九十五年是37.89％。（详见表七及表八） 综上，中央对各县市一般补助款有关社会福利经费年年增加，惟各县市 社会福利支出却未见成长，且依赖中央政府补助款弥补情形日益严重。 附表（七）：90至96年度中央对县市一般补助款之政事支出比 单位：％ 年度 教育支出 交通支出 其他经济服务支出 社会福利支出 专案补助支出 90 34.99 7.65 15.34 13.78 28.24 91 42.25 5.81 13.55 14.49 23.90 92 42.85 8.32 13.30 13.94 21.60 93 40.74 8.23 17.85 14.09 19.08 94 44.15 7.58 12.35 15.69 20.22 95 44.14 7.55 12.33 16.16 19.82 96 45.43 7.32 12.51 16.07 18.66 ※ 注：资料来源：90至96年度中央政府总决算。 ※ 立法院预算中心98年主计处预算评估报告P.36 附表（八）：90至96年度县市社会福利补助经费执行及分配情形 年度 县自筹部分 中央一般补助款部分 合计 金额 ％ 金额 ％ 90 63,329 83.17 12,816 16.83 76,145 91 30,253 67.46 14,596 32.54 44,849 92 29,655 64.24 16,511 35.76 46,166 93 31,506 61.77 19,501 38.23 51,007 94 33,561 62.21 20,391 37.79 53,952 95 34,587 62.11 21,096 37.89 55,683 96 35,403 62.09 21,616 37.91 57,019 单位：新台币百万元/％ 注：资料来源：90至96年度中央、地方政府总决算。 ※ 立法院预算中心98年主计处预算评估报告P.37 二、公彩盈余对县市自筹财源产生替代效果 再详细区分县市自筹部份是否因为公益彩券的挹注而减少， 如附表（九），分析90-94年的资料显示，90-91年， 共有17个县市（宜兰县、新竹县、苗栗县、彰化县、南投县、 云林县、嘉义县、台南县、高雄县、屏东县、台东县、花莲县、澎湖县、 基隆市、台中市、嘉义市、台南市）自有财源呈现下降。 91-92年，共有14个县市（台北县、宜兰县、苗栗县、台中县、 彰化县、南投县、云林县、嘉义县、高雄县、屏东县、台东县、 花莲县、基隆市、台南市）自有财源呈现下降。 92-93年，仍有11个县市（苗栗县、台中县、彰化县、南投县、 屏东县、花莲县、澎湖县、基隆市、新竹市、台中市、台南市） 自有财源呈现下降。 93-94年，只剩台北县有自有财源呈现下降情形。 94年度预算各县市均呈现有限幅度的成长，不过也只有五个县市 （宜兰县、新竹县、台南县、新竹市、台中市）94年的自有财源 （扣除公彩盈余分配）预算高过90年预算。 附表（九）各县市90-94年度自有财源额度(元) 　 90自有财源 91自有财源 92自有财源 93自有财源 94自有财源 台北县 3,165,429 2,870,232 3,201,132 2,369,626 宜兰县 724,365 302,682 219,690 457,258 877,057 桃园县 3,584,117 (19,369) 1,208,031 1,583,104 1,892,263 新竹县 2,372,711 2,050,909 2,493,268 2,707,658 2,843,554 苗栗县 1,442,178 1,023,208 758,545 603,240 731,115 台中县 15,164,755 1,943,067 1,521,305 1,482,381 彰化县 2,225,194 1,628,437 1,101,781 925,220 1,197,647 南投县 1,577,691 1,334,962 704,899 532,811 682,573 云林县 1,926,910 1,872,756 750,265 905,815 1,003,886 嘉义县 1,757,536 1,323,482 1,177,057 1,353,178 1,691,981 台南县 1,870,093 1,288,648 1,909,070 2,095,817 2,152,731 高雄县 2,027,522 1,851,157 1,466,676 1,697,777 1,887,395 屏东县 1,745,469 1,397,450 1,112,458 739,734 818,876 台东县 778,537 606,574 541,360 689,849 花莲县 884,876 757,529 568,036 546,730 645,998 澎湖县 748,534 489,216 544,769 318,571 379,188 基隆市 2,041,761 1,932,999 1,190,367 986,287 1,291,503 新竹市 771,088 802,473 1,151,990 605,585 1,117,415 台中市 1,282,153 933,233 1,368,977 883,262 1,163,917 嘉义市 380,057 243,799 194,356 285,229 台南市 665,606 111,927 83,578 50,829 102,054 （县市自筹财源减去公彩盈余分配） 智障者家长总会941102发表於（公益彩券之於社会发展价值研讨会） 前述结果呈现的趋势足以印证我们先前的担心，包括： 1 各县市政府自有财源额度五年来呈现明显下降趋势，近两年纵有上升 趋势，唯九十四年预算自有财源只有五个县市高於九十年度的水准。 2 可以断言各县市政府社会福利经费的的确确对公益彩券盈余产生依赖现象。 3 当公益彩券销售情况不佳各县市获配收入税减时，将造成各县市社会福利 水准无法弥补的倒退。 公彩销售状况早已不符开办第一年县市政府可分配150亿的往昔盛况， 现在均已降到每年百亿以下，运动彩券发行条例将来完成立法後，更将有 部分额度被拨到体育发展。 伍、结语 因此，我们对未来的维持福利服务的运作，从税收和预算结构来看 确实应该相当忧心，但从最近刘内阁，特别是内政部所制定的政策来看， 由非专业人员家访并被怀疑涉嫌绑桩发钱的「马上关怀专案」以及用两年 前所得资料筛选出来的「工作所得补贴」，都是在现有社会福利政策之外 长出来的-短期的、畸形的社福制度。钱就已经明明不够了，行政院还拼命 乱花钱！ 由於税制不公所产生的税收不足，近年来社会福利经费增加的来源 主要竟是公益彩券盈收入和菸品健康捐（10元增加为20元/包），导致发生 「赌博救社福，吸烟救健保」的荒谬政策。 税制不改革，减税不防堵，财政不会充实，社会福利制度永远没有 健全的一天！ 作者孙一信为陈节如国会办公室主任 （本文仅代表作者个人意见，不代表本智库之立场） (心得我写在另一篇) -- 霖 凤 宫 第三十首 丙癸 中吉 柳毅传书 奉公谨守莫欺心 自有亨通吉利临 目下营求且休矣 秋期与子定佳音 二零零九 三月 二十九 求於 三山国王庙 --

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