下面这篇文章 是国民党智库的研究 虽然，当然他有立场 不过 1. 这篇的学理探讨 和 他国例证引用很丰富 2. 结论我觉得还算中肯... 他的提议也是要修、放宽 但是不是像林义雄所提的放宽这麽多 所以 挺值得 对公投法有兴趣的人一看 (我也觉得 是林义雄要求放宽太多 不合理 有时候 一些有立场的 人士、团体常会这样 故意把要求拉得很高 摆明了不会过的 其实自己人也不支持 但碍着情面不作声 等看戏 他们也不批 就挑对面阵营骂 不只林义雄 泛蓝对高科技登陆的咄咄逼人也是 我觉得大家要有独立思考能力 自己判断要求是对、不对 才不会被这些倡议者 高亢的呼喊声 给影响到) --------------------------------------------------- 对於民进党倡修公投法的学理反驳与回应 特约研究员 陈朝政 http://www.npf.org.tw/particle-3012-2.html 自民国九十二年十二月三十一日立法院通过公投法後，陈水扁及民进党即批判为 「鸟笼公投法」，民进党前主席林义雄也随即提出「『补正』公投法」之主张， 重点包括：除人事事项之外都不应限制公投、废除公投审议委员会、不得排除行 政机关提案权、大幅降低公投提案及连署门槛，以及降低公投通过门槛等五项。 行政院除曾提出覆议案之外，亦曾提出行政院版公投法修正草案。 今年（民国九十六年）四月中旬，林义雄主导的核四公投促进会发布新 闻稿，再度倡修公投法，宣扬所谓「补正公投法还我直接民权」。陈水扁也随即 呼应，指示民进党和行政院研议修改公投法。有监於民进党屡在大选前祭出公投 议题绑大选以操弄选举，料将再以抨击公投法、倡修公投法为攻势打击本党，似 宜及早因应。对於民进党之主要论点，谨提出学理反驳及因应对策如下：[1] 一、关於「公投事项之限制」 现行公投法第二条第四项规定：「预算、租税、投资、薪俸及人事事项 不得作为公民投票之提案。」然而，林义雄主张公投法第二条有关公民投票事项 的限制应该重新研议，除人事外的公共事项都不应限制。亦即，其认为「预算、 租税、投资、薪俸」等事项应可公投，不应限制。惟其此等主张，似未提出相关 之理论基础。 公投事项是否应予以限制？而若须予以限制，其限制之范围又应为何？ 此等问题可从下列角度加以思考： （一）参考外国公投法规：多将预算及财税列为不得公投之事项 虽然盛行公民投票的瑞士，对於纳税的额度与军队的问题，亦可以公民 投票来决定，[2]然而多数西欧的民主先进国家，则将预算及财税列为不得公投之 事项，例如：德国威玛宪法第七十三条第四项规定：「预算、租税法及俸给法… 不得交付公民投票」；义大利宪法第七十五条第二项规定：「关於租税或预算等 法律、大赦与特赦及批准国际条约之同意，不得举行公民复决投票。」 （No such referenda are allowed for tax or budget laws, amnesties, pardons, or ratification of international treaties.）[3]。此外，大法官 许宗力也指出：西班牙规定组织法、税赋、国际事务、特赦等事宜不得行使创制权。 希腊规定国家财政及预算不得进行公民投票。至於葡萄牙，则规定宪法的增修、 宪法某些关於立法权限的规范、国家预算、财税等事宜不得行使公民复决。[4] 希腊宪法第四十四条第二项规定，公共财政排除於公投事项之外。 （二）考量权力分立制衡：预算若可公投恐将破坏行政立法制衡 在民主国家中，预算案之审查与议决，乃是国会在宪法所规定的任务之中， 最重要的一项，是民意机关维护宪法民主架构上最重要的工具。国会行使的预算 审查与议决权，实际上是一种传统的对行政权控制之权力，亦即政府在财政经济 上之措施及作为，必须获得国会之同意，使行政机关在施政上能受民意监督，以 期达到合理节制的目的。[5] 试想，若立法院在合理考量下删减行政机关之预算，而执政党却以讨好 选民之某项预算案，夹带原先被立法院删除之预算，动员支持者提案公投并获通过， 那麽原本赋予国会理性、专业的财政监督功能，将失去意义，国家财政支出可能 不理性的扩大。 （三）考量人性道德风险：基於自利防堵原则预算财税不宜公投 大法官许宗力曾指出：公民投票属於对具体之「事」之决定，相对於对 「人」之决定，一般认为选民比较容易受自利的心态所左右，而导致输出不理性 的结果，故对於预算案、租税法案与薪俸法案等具有财政效果的决定，一般承认 公投法制的国家几无例外地将之排除於公投事项范围之外。[6] 是故，考量人性道德风险，基於「自利防堵原则」，像预算案、租税法 案和薪俸法案等具有财政效果之决定，应明文排除在公民投票的适用范围之外。[7] （四）参考行政院版草案：亦将预算、租税、薪俸及人事事项列为排除公投事项 查阅行政院版公投法修正草案（立法院议案关系文书院总1574号 政府提案 第10188号）第二条第四项，亦规定「预算、租税、薪俸及人事事项不得作为公民 投票之提案」。惟行政院版修正草案以现行公投法所排除之「投资」事项，其所指 为何，范围不明确为由，主张予以删除，似可加以考虑。 二、关於「公投审议之机关」 现行公投法第三十四条规定：「行政院应设全国性公民投票审议委员会，审议下列 事项：一、全国性公民投票事项之认定。二、第三十三条公民投票提案是否为同一 事项之认定。」第三十五条规定：「行政院公民投票审议委员会，置委员二十一人， 任期三年，由各政党依立法院各党团席次比例推荐，送交主管机关提请总统任命之。」 「主任委员由委员互选之，审议委员会之组织规程及审议规则，应送立法院备查。」 行政院公民投票审议委员会组织规程第二条则规定：「行政院公民投票审议委员会审 议下列事项：一、本法第二条第二项及第四项所定全国性公民投票事项之认定。二、本 法第三十三条所定公民投票提案是否为同一事项之认定。三、本法第三十八条地方性 公民投票事项疑义之认定。」 民进党一向批评「公民投票审议委员会」之设置，并以此为行政院於九十二 年十二月覆议公投法的理由之一。不但批评公投审议委员会的设置，乃是将公投法变 成「鸟笼公投」，[8]更抨击这是「只许国会独裁，不容人民做主」、[9]「拿间接民 权来审议用以对抗间接民权的直接民权」。因为，规定经过公民连署的公投提案，由 政党比例组成的公投审议委员会审议，则立法院多数党可片面决定公投提案的成立与 否。[10]如此，立法院不通过的法案，公民无法以公投伸张意志，要求立法。 林义雄主张删除公投审议委员会的设置，虽未见其详述理由，然其论点应与 民进党的说词类似。关於公投审议委员会应存应废之问题，似可从下列角度加以思考： （一）在「职权」方面：应有独立机关处理公投之「认定」问题 综合公投法第三十四条以及行政院公民投票审议委员会组织规程第二条之规 定，公投审议委员会之职权，主要在「认定」方面，认定下列事项： 1. 认定公投提案，是否确为提案人所自认之全国性公投提案？公投提案是否为法定之 公投适用事项（法律之复决、立法原则之创制、重大政策之创制或复决、宪法修正案之 复决），抑或排除事项（预算、租税、投资、薪俸及人事事项）。 2. 公投提案，是否是已被通过或否决者，但仍同一事项反覆提出？公投法第三十三条 第一项规定：「公民投票案之提案经通过或否决者，自各该选举委员会公告该投票结果 之日起三年内，不得就同一事项重行提出。但有关公共设施之重大政策复决案经否决者， 自投票结果公告之日起至该设施完工启用後八年内，不得重行提出。」同条第二项规 定：「前项之同一事项，包括提案之基础事实类似、扩张或减缩应受判断事项者。」 3. 某公投提案是否确为地方性公投？公投法第三十八条规定：「直辖市、县(市)公民 投票审议委员会之决定，应函送行政院核定。行政院对该事项是否属地方性公民投票 事项有疑义时，应提经行政院公民投票审议委员会认定之。」 显然，上述认定问题需要由一个独立机关来审议。诚如马英九前主席曾指出 的：公投审议委员会的设计不是政治性的，而是法律性的，是合法性的审查，并非目 的性的审查，审议委员会只看公投项目符不符合公投法的规定。[11] 虽有论者批评公投审议委员会的职权有所疑义，指出：「根据公投法第十条的规定， 公民投票提案应先经公投审议委员会审核，提案不合规定者，应予驳回，亦即审议委 员会成为行政处分的决定机关，但是依照公投法第十四条第四项的规定，公投提案应 先经主管机关审查後，再经公投审议委员会认定，而公投审议委员会认为不合规定者， 由主管机关予以驳回。此种设计乱无章法，又自相矛盾。理论上提案既经公投审议委 员会审核通过，其後之连署内容与提案内容并无不同，则公投提案之内容合法性何须 再经过第十四条之审议程序。况且根据公投法第十条的规定，提案的审查 机关为公投审议委员会，连署後之审议机关则为主管机关，而究竟有权作成行政处分 机关是主管机关或公投审议委员会，显得相当混沌未明。」[12]但此种批评，其实是 未能辨明公投审议委员会和主管机关（全国性公民投票之主管机关为行政院；地方性 公民投票之主管机关为直辖市政府、县市政府）的职权差异。 公投法规定：公投提案须先由主管机关「审查」无不合规定者，送公投审议委员会 「审核」。审核合於规定者，方可进行连署。连署後由选举委员会「审查」，若合於 规定，则由选举委员会公告公投提案成立；若不合规定，选举委员会应为公民投票案 不成立之公告。虽然「审核」和「审查」的用语看来相似，公投审议委员会、主管机 关和选举委员会都能做行政处分，但其实公投审议委员会所作的「审核」，主要乃是 关於公投提案内容是否合於规定之认定，较需专业性的集体审议；而主管机关和选举 委员会所作的审查，主要是不涉及公投提案内容的文书事务，是否合於规定。 若说有所瑕疵，则应为公投法第十四条第一项第三款——规定主管机关收到公民投票 提案，经审查有第三十三条规定之情事者，应於十五日内予以驳回——易与公投审议 委员会的职权混淆。 （二）在「组织」方面：公投审议委员会组成方法的争议 即使是行政院版公投法修正草案，也承认公投提案是否符合适用事项及排除事 项的规定，必须加以「审定」。只是，此项工作，行政院版规定由中选会处理，并删除 关於公投审议委员会组织及职权之规定。 目前比较有争议的是，公投审议委员会的组成方式。现行公投法第三十五条 第一项规定：「行政院公民投票审议委员会，置委员二十一人，任期三年，由各政党 依立法院各党团席次比例推荐，送交主管机关提请总统任命之。」行政院在这项人事 上毫无选择余地，依大法官释字第613号解释国家通讯传播委员会（NCC）违宪之精神， 乃属「实质上几近完全剥夺行政院之人事决定权，逾越立法机关对行政院人事决定权 制衡之界限，违反责任政治暨权力分立原则」，有违宪的争议，容易给民进党批评的 口实，以及行政院藉口不遵守公投审议委员会决议之理由。 为避免违宪争议，本党所提「中央选举委员会组织法草案」第四条第二项， 将中选会委员之推荐、提名与任命之方式，订为「本会委员由立法院各党(政)团协商 推荐前项名额之加倍人选，送请行政院院长提名。行政院院长应就各党(政)团推荐名 单分别提名其中之半数，经立法院同意後任命之。但协商推荐名单如由立法院全部 党(政)团共同具名推荐，行政院院长应依此名单，先行徵询立法院院长依党(政)团 协商建议，提名其中半数。」若照此条文通过，既可确保中选会之独立性，亦可避 免违宪之争议。此或可为公投审议委员会组成方式之借镜。 综上，对於公投审议委员会之组织方式，及其存废之问题，提出建议如下： 1. 若中选会组织法照国亲版本通过，则似可考虑修正公投法，删除公投审议委员会之 相关规定，其职权改由独立性已获确保之中选会执行：公投法当初之所以有公投审议 委员会之设计，原本就是欲以独立机关来防止执政党及行政部门以操控中选会之方式 操弄公投。倘若藉由中选会组成方式的改变，使中选会变成真正的独立机关，不受执 政党及行政部门的不当干涉，此时修改公投法相关条文，将公投审议委员会之职权改 由中选会行使，则应无问题。 2. 在中选会组织法尚未照国亲版本通过的情况下，建议考虑比照中选会组织法草案第 四条第二项支模式，修改公投法第三十五条第一项：公投审议委员会可考虑废除的前 提，乃是中选会的独立性受到法律的保障。故此，在中选会组织法尚未通过之前，可 考虑修改公投法第三十五条第一项，其组成方式比照国亲版中选会组织法第四条第二项。 （三）在「执行」方面：恐遭误解为进行「政治性审查」 公投审议委员会之职权，主要是认定公投的提出是否合法的「合法性审查」。 然而，民进党因「追讨不当党产」与「以台湾名义加入联合国」两案遭公投审议委员 会驳回，大力批判公投审议委员会，将公投审议委员会的决议扭曲为 「进行政治性审查」、「反公投也反台湾」等。 民进党「以台湾名义加入联合国」公投案的主文为：「1971年中华人民共 和国进入联合国，取代中华民国，台湾成为国际孤儿。为强烈表达台湾人民的意志， 提升台湾的国际地位及参与，您是否同意以『台湾』名义加入联合国？」对此提案， 公投审议委员会予以驳回的理由是：联合国会员是按照正式国名加入，由於此案涉 及变更国号，为宪法修正案的议题，须循其他程序提出；以台湾名义加入联合国， 是行政部门早已在推动的既定政策，非属於公投法范围；公投法所定重大政策之创制 与复决，不能抵触宪法或法律规定等。[13] 然而，本党提出的「推动我国以务实、有弹性的策略重返联合国及加入其他国际组织」 公投案，其主文为：「您是否同意我国申请重返联合国及加入其他国际组织，名称采 务实、有弹性的策略，亦即赞成以中华民国名义、或以台湾名义、或以其他有助於成 功并兼顾尊严的名称，申请重返联合国及加入其他国际组织？」并未排除「以台湾 名义」重返联合国。若公投审议委员会「比照办理」，以之前驳回民进党「以台湾名 义加入联合国」公投案之标准，本党「重返联合国」公投案恐也被驳回。然若公投审 议委员会「厚此薄彼」，那麽公投审议委员会恐将更为民进党及外界误解为 「进行政治性审查」，公信力将进一步受到质疑。 三、关於「公投提案之机关」 现行公投法第十三条规定：「除依本法规定外，行政机关不得藉用任何形式 对各项议题办理或委托办理公民投票事项，行政机关对此亦不得动用任何经费及调用 各级政府职员。」第十六条第一项规定：「立法院对於第二条第二项第三款之事项， 认有进行公民投票之必要者，得附具主文、理由书，经立法院院会通过後，交由中央 选举委员会办理公民投票。」第五十二条规定：「行政机关首长或相关人员违反本法 第十三条规定者，处六个月以上、三年以下有期徒刑；并得就行政机关所支之费用， 予以追偿。」 对此，林义雄主张：排除行政机关及立法院少数享有公民投票提案权的限制 应加以修正。林义雄指出，综观国外，行政机关大都拥有公投提案权，唯独台湾被剥 夺，且立法院是立法机关，如果立法院多数立委提案，行政院不执行，大可投下不信 任票；反观立法院少数提案，行政机关不执行，才应付诸公投，交由人民决定。[14] （一）立法院多数的公投提案权，限定为「重大政策之创制或复决」，符合公投之学 理与外国制度 其实，比较外国公投法规，国会提出公投案，有些国家由国会多数提出，也 有些国家规定由国会少数提出： 1. 由国会多数提出的外国法例：如奥地利宪法第四十三条、希腊宪法第四十四条第 二项及葡萄牙宪法第一百十八条 奥地利宪法第四十三条：「国民院之法律议决，如国民院议决提交人民复决，或多数 国民院议员要求提交人民复决时，应於第四十二条（法案议决程序）之程序终了後， 总统为法律之认证前，提交人民复决。」希腊宪法第四十四条第二项：「总统经内阁 全体之提议，并於议员绝对多数决後，得就重大国家议题，发布命令提交公民投票。」 「总统得就重大社会议题，业经通过之立法提案，依国会议事规则及执行本项之法律， 经国会议员五分之二提议，议会总数五分之三同意，发布命令提交公民投票。但有关 公共财政之事项除外。在国会立法期间，关於立法提案之公民投票，不得超过两次。」 「若立法提案在公民投票中被接受，第四十二条第一项规定之期限，从交付公民投票之 日起算。」葡萄牙宪法第一百十八条：「一、於选举人名册登记之公民得依宪法及相关 法律之规定，进行公民复决；公民复决经国民议会或政府建议并由总统决定之。二、公 民复决的标的必须是攸关国家利益的重大事项，国民议会或政府的建议案须以立法权规 范形式或国际协定为之。」 惟国会多数所提之公投案，限定为「攸关国家整体利益的重大事项、重大 社会议题」，并非任意（不限议题）。因为一般议题，国会多数即可透过一般立法 议决程序建立制度或公共政策，所以只有在代议政治无法处理之重大社会议题、或 攸关国家利益故需更大民意基础决定的重大事项，才须以公投补充代议之不足。 由此而论，我国公投法第十六条：「立法院对於第二条第二项第三款之事项， 认有进行公民投票之必要者，得附具主文、理由书，经立法院院会通过後，交由中央选 举委员会办理公民投票。」将立法院多数得提出之公投，限定为「第二条第二项第三 款之事项」，亦即「重大政策之创制或复决」，从公投之学理与外国制度，有其理据。 2. 由国会少数提出的外国法例：如丹麦宪法第四十二条第一项、奥地利宪法第四十四 条第二项、义大利宪法第一百三十八条、瑞典宪法第八章第十五条第三项 丹麦宪法第四十二条第一项：「法案於国会通过後，於三日（假日除外）内， 如有议员三分之一提议，得要求议长将此法案提付公民复决。此项提案应以书面为之， 并由提案人签名。」 奥地利宪法第四十三条第二项：「每次联邦宪法之整体修正，或联邦宪法之 部分修正且由三分之一以上国民院或联邦院成员之要求时，於本法第四十二条程序未 经联邦总统签署对外公布结果前，应经全体国民复决。」 义大利宪法第一百三十八条：「宪法及其他宪法法规之法定修正，须於议会 两院各院三个月内两次投票，并需在第二次投票时各院多数通过。」「宪法及其他宪 法法规之法定修正，得在第二次投票後三个月内，由五十万选民，或国会两院之一的 五分之一议员，或五个区域议会，要求对国会已通过但未执行的宪法修正案进行公民 投票。公民投票若未得到有效票的半数，则为不通过。」「法规经国会各院於第二次 投票各以议员三分之二多数通过者，不必举行全民投票。」 瑞典宪法第八章第十五条第三项：「就基本法法律（即宪法法典）修正案之 公民投票，应於国会议员十分之一以上提议，三分之一以上同意後举行之。该公民投 票之提议应於国会决议之日起十五日内提出。本项规定之提议，不得交由任何国会委 员会审议之。」 赋予国会少数公投发动权的学理基础，主要是要使国会少数能透过公投制衡 国会的多数暴力。国会少数如果认为符合社会脉动的声音未能在国会获得支持，则可 透过发动公投，让公民公决他们无法在国会通过的法案。 （二）高度民主国家虽未排除行政机关公投提案权，却将行政机关公投提案权以法限 定，不能任意提出，以避免行政机关用公投作为政争工具 行政机关拥有公投提案权是否合宜，学者间有不同看法。有论者认为：「经由行政机 关提出，乃意味着赋予行政机关藉由直接民主的机制，在特定公共政策好恶的议题上， 『力抗』代议机构（无理）专制与镇压的可能性。是以法理上，不应禁止行政机关的 提案。」[15]然而，大法官许宗力主张「权限分配秩序尊重原则」，认为：「公民投 票的功能既然在於补充代议民主的不足，就不能被滥用为机关权限相互侵越的武 器。……比方说如果让行政院对为其所不喜的立法院通过的法案，有权诉诸公民投票， 使立法院的意志有被立法院外支持行政院的力量推翻的机会，不仅与行政权 侵犯立法权无异，也使宪法原设计的覆议程序受到行政院的规避。」[16] 从比较法的观点来看，学者苏永钦研究高度民主国家的公投制度，指出除了瑞士、义 大利是以人民发动的任意性公投为主，其他国家的公投设计，多未赋予人民主动的公 投权，国家机关反而是主要的公投发动者。其中法定的强制公投在比例上又远高於机 关发动的任意性公投。而法定必须强制公投者，包括修宪、调整疆域、加入国际组织 或其他攸关人民重大权益或国家命运之法案，人民此时是终局决定者。法定公投远较 政府有任意发动权为优，因为原因明确，较可避免政府以公投为政争的工具。此所以 容许政府或国会发动公投权的国家，多半也会在宪法中强调，必须是与国家 关系重大的法案，至少给予抽象的限制。[17] 高度民主国家的公投制度，实已平衡了行政机关公投提案的优缺点：赋予行 政机关提案权，但为避免行政机关滥用公投作为为机关权限相互侵越的武器、作为发 动政争的工具，故以宪法或法律限定行政机关的公投提案，必须是极为重大之法案。 （三）为杜绝争议，若要修法，建议学习高度民主国家公投制度，行政院公投提案权， 但在公投法中限定其提案范围，并须於提案後由立法院通过始得成案；或是乾脆取 消立法院之提案权（第十六条），并维持排除行政院之提案权，让公投纯由人民发动 虽然立法院的公投提案权具有学理基础，然而完全限制行政院公投提案权， 民进党抨击为破坏权力分立，亦有部分舆论加以批评。为杜绝争议，若要修改公投法， 似可考虑下列方向： 1. 只要是政府主导的公投案，内容都应限定为重大政策，不得任意发动。而何谓重 大政策，似宜修改现行公投法第二条第二项第三款，予以列举，如加入国际组织、 重大公共建设（如核电厂）等。 2. 为避免立法院多数公投提案权被抹黑为「在野党的多数暴力」，似可考虑修改 现行公投法第十六条第一项，改为经立法委员三分之二多数通过後，始可提出公投 案。[18]如此，国会多数的公投提案，应是国会各党共识下提出，而非一党之私。 3. 除维持并修订立法院多数之公投提案权外，似可在以下列要件为前提下，考虑加 入行政院之公投提案权：（1）行政院之公投提案，应限定为重大政策。如前所述， 重大政策为何，似应予以列举。（2）行政院公投提案，须由立法院通过始得成案。 4. 考虑苏永钦教授曾提议之建议：基於公投是人民制衡代议民主的参政权利，人民 若不认为有制衡之需要，即应由代议部门全权负责，故很难想像政府或国会还可以任 意发动公投。[19]基此，似可考虑删除公投法第十六条（立法院之公投提案权），并 仍维持排除行政院的公投提案权，让我国的公投制度运作，纯粹由人民发动。 四、关於「公投成案之门槛」 现行公投法第十条第一项：「公民投票案提案人人数，应达提案时最近一次 总统、副总统选举选举人总数千分之五以上。」第十二条第一项：「第二条第二项第 一款、第二款、第三款之事项，连署人数应达提案时最近一次总统、副总统选举选举 人总数百分之五以上。」林义雄批评公投法提案及连署的门槛太高，主张应将提案人 数降为一百人，连署人数降为选举人数的百分之一点五。 他并说，要成为总统候选人，仅需最近一次立法委员选举人数的百分之一点 五连署即可，但公投却需要最近一次总统、副总统大选选举人总数的千分之五提案， 然後百分之五以上人数连署通过方能成案，相差悬殊，很不合理。[20]陈水扁也呼应 林义雄，并要求民进党提案修正公投法。 （一）在提案门槛方面，连民进党与中选会都认为一百人的门槛过低 关於提案门槛，一百人的人数，连民进党都觉得太低。行政院版公投法修正草案 （94年7月提出），也指「为表达公民投票提案已有一定程度之社会支持，且避免提 案浮滥，增加不必要之审查成本」，将提案门槛由「千分之五」（约八万人）调降 至「万分之三」（约四千八百人）。[21]而且，据报载，中选会一再表达，门槛过 低并不适当。民进党团总召柯建铭亦曾表示，林义雄倡议的一百人就可以提出公投 提案，门槛太低，到时候恐怕公投案会处理不完。[22] （二）在连署门槛方面，我国公投法的门槛确实比其他国家高，或可考虑调降 与主要是由人民发动公投的瑞士和义大利相比，我国公投法成案的门槛确实较高。 瑞士宪法第一百三十八条第一项：「十万有投票权之人民得就宪法之全文修正提出 建议。」第一百三十九条第一项：「十万有投票权之人民得就宪法之部分修正提出 建议。」第一百四十一条第一项：「因五万有投票权之人民或八个邦之要求，以下 各种情形应由人民投票决定：一、联邦法律。二、被宣告为紧急之联邦法律，其效 期超过一年者。三、联邦决议，但以宪法或法律有明文规定者为限。四、国际条约， 但须其为：（一）无期间限制及不可撤销者。（二）规定加入国际组织者。 （三）将导致多边法律统合者。」义大利宪法第七十五条第一项：「如有五十万选 举人或五州议会之请求，应举行全民复决投票，以决定法律或具法律效力之法规之 全部或一部之废止。」我国公投法规定之连署门槛约八十万人，确比瑞士、义大利 等国家高。 此外，我国「总统副总统选举罢免法」第二十三条第四项规定： 「连署人数，於第二项规定期间内，已达最近一次立法委员选举选举人总数百分之 一点五者，中央选举委员会应定期为完成连署之公告，发给被连署人完成连署证明 书，并发还保证金。连署人数不足规定人数二分之一者，保证金不予发还。」总统 副总统的选举，重要性不下於公投，然连署门槛却远低於公投。故此，似可考虑调 降公投法中的连署门槛，为百分之一点五，或其他相近之比例。 五、关於「公投通过之门槛」 现行公投法第三十条规定：「公民投票案投票结果，投票人数达全国、直辖市、 县（市）投票权人总数二分之一以上，且有效投票数超过二分之一同意者，即为 通过。」「投票人数不足前项规定数额或未有有效投票数超过二分之一同意者， 均为否决。」[23]民进党一直都认为要求「投票率」与「同意票」皆须过半的规 定「门槛过高、扭曲民意」。林义雄及民进党皆主张公投法第三十条应修正为 「公民投票的结果，以得票最多者，且其票数超过投票权人总数四分之一者为 通过」。关於公投通过之门槛，似可从外国公投制度与公投的民意基础等角度 加以思考： （一）亦有不少国家之公投制度设有投票率门槛，如丹麦、义大利、瑞典 关於公投通过之门槛，有些国家只规定须多数赞成，未规定须同时超过投票率之门 槛，如瑞士。瑞士宪法第一百四十二条第一项：「交付人民投票之议案，於参加投 票者之多数赞成该案时即为通过。」第二项：「交付人民及各邦投票之议案，於参 加投票人民之多数及邦之多数赞成该案时即为通过。」 然而，另有不少国家规定，公投之通过，除须同意票过半之外，还须超过投票率门 槛，如丹麦、义大利、瑞典。而义大利、瑞典的规定类似我国，明定同意票和投票 率皆须过半。丹麦宪法第四十二条第五项：「公民复决之投票，应就原法案作赞成 与反对之表示，复决投票至少须有合格公民百分之三十以上之参与。有过半数反对 票时，该法案即被否决。」第八十八条：「当国会通过新宪法修正案，政府并欲进 行此事，即应颁布命令举行选举，成立新国会。新国会成立後，如对此宪法修正案 未加修正予以通过，应於最後通过後六个月内将此法案提付公民复决，以决定其批 准或否决。关於此种公民复决权行使之规则，另以法律定之。有多数选民参与投票， 且至少有选举人百分之四十赞成国会新通过之宪法修正案，并经国王批准後，此即 构成为宪法之完整部份之一。」义大利宪法第七十五条第四项：「提交公民复决投 票之议案，经选举人多数参加投票，且经有效投票多数之赞同，即为通过。」瑞典 宪法第八章第十五条第四项：「公民投票应与本条第一项所定之国会选举相同之方 式举行。於公民投票时，有投票权之人得表示其接受关於基本法律（即宪法法典） 决议与否。如大多数参与公民投票之选民反对该决议案，且投票者超过该选举中有 选举权人之半数以上，该决议案即视为被否决。於其他情形，国会应就该决议案进 行最终审查。」 （二）公投之民意基础不宜过低 学者陈敦源曾指出：公投有下列三项基本限制，一件公投的案子是否可以 被视为正当的（legitimate），我们必须问下列三个问题：第一，决策体的疆域 （boundary）是什麽？第二，公投决策是怎麽启动（trigger）的？第三，如何计算 没有参与的选民？关於第三个问题， 他说：「公投的结果若是民众参与率不高，其结果真能代表大多数的民意吗？ 换一种说法，沈默的大多数（silent majority）如果不表达意见， 我们要怎麽找绝大多数人民的声音？ 比方说， 拜耳案公投时，投票率只有60%，而其中有60%的人反对，若照多数决原则来看， 『人民』反对拜耳，但是仔细算起来，反对的人只占四个乡镇总人口的36%， 他们并不是名义上的『多数』，这种状况在投资案还没有什麽问题， 但是在台湾独立等重大决议上，就是不可承受的问题了。」[24] 可见，公投这种重大的民主决策，更需要较为坚实的民主基础。基此，我国公 投法规定公投通过之门槛，要求「投票率」与「同意票」皆须过半，其实才能代表 真正大多数的民意，并非民进党所说的「扭曲民意」。 （本评论代表作者个人之意见） -- 乌云连夜幕转红 夜幕转红漫天东 红漫天东有客来 东有客来人情浓 来人情浓酒千杯 浓酒千杯尽思愁 杯尽思愁醉人易 愁醉人易再相留 ~ 《客来》。不返 2000.11.03 不返诗集 http://www.wretch.cc/blog/oodh --

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