谈「国家智慧财产战略纲领」的相关问题 http://tinyurl.com/ca7lblt 孙远钊 政策缘起 目前经济部正在着手研拟一套涉及到开放创新、市场聚焦、制度改革、人才培育、产业创 造等五个层面的「国家智慧财产战略纲领」，准备在经济部专利战略会报的第3次会议通 过後，便报请行政院核定。至於这个纲领的位阶与层级，因涉及跨部会的目标设定及任务 执行，邻近国家如日本及韩国，多系以首相或总理位阶宣示推动。因此，经济部也将建议 「国家智财战略纲领」的推动位阶提升到行政院层级，以彰显政府重视及强化此一纲领的 执行效力。 这项施政措施牵涉到未来整个科技政策的根本导向，影响将会非常的深远。然而整个政策 即将实施之际，其中的过程却完全是谜样一般。虽然形式上是由经济部在主导，但据了解 ，其中的内容实际上则是由台湾经济研究院负责起草。虽然中间曾经邀请一些产、学界的 人士进行访谈，但整个过程却如同撰写一般的研究报告，至今外界所能看到的仍然只是只 字片语，还没有一个完整的文本草案公开让整个社会能够了解并加以讨论。至於其中的实 质性内容，也是经常使用「代码」和特定「讯号」，往往让人不知所以，须要更费周章的 去解读，才能呈现其中的白话意涵。 「政策纲领」、性质不明 政府打算对於某个特定的问题制定一项具有指标性的政策或「纲领」，过去便所在多有。 诸如国家统一纲领、国家永续发展愿景与策略纲领、国家海洋政策纲领、社会福利政策纲 领、气候变迁调适政策纲领、国家环境教育纲领、国家能源政策纲领、中华民国人口政策 纲领、性别平等政策纲领…等等，不一而足。然而这些「纲领」的性质究竟是什麽？它们 和既有的相关法规政策是呈现如何的关系？它们的制定(和废除)是否须要遵行如何的程序 ？执行成效又是如何来界定？如果产生了政党轮替的情形时是否仍然有效？如果达不到预 定的成果时又是否须要担负如何的责任？很遗憾的是，既有的文献鲜少对此提出详细的讨 论。 依据中央法规标准法和行政程序法的规定，彰显国家政策的最高位阶是宪法，其次是法规 命令及行政规则；另外还有行政机关所作成的行政处分或缔结的行政契约等，都是具有法 律强制性或拘束力的文件或行为。而各个行政机关所发布的行政命令，得依性质的不同， 称为规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则。 除此之外，行政机关的行为或措施还有不具法律拘束力的「行政计画」与「行政指导」。 所谓行政计画，是指「行政机关为将来一定期限内达成特定之目的或实现一定之构想，事 前就达成该目的或实现该构想有关之方法、步骤或措施等所为之设计与规划。」至於行政 指导，则是指「行政机关在其职权或所掌事务范围内，为实现一定之行政目的，以辅导、 协助、劝告、建议或其他不具法律上强制力之方法，促请特定人为一定作为或不作为之行 为。」 由此可见，虽然在名称上看似相当的宏伟，凌驾於一切既有的政策之上，一个由行政机关 所制定的「政策纲领」其实在位阶上应当只是「行政计画」，原本不具有法律的拘束力， 更不能抵触宪法、法律和既有的行政命令与规则，因此也不能在其中创设任何新的权利或 义务。不过依据大法官释字第542号解释，此种计画一旦经公告或发布实施，性质上却成为 了法规的一种，与法规命令或行政规则相当，得成为司法院的审查对象。这号大法官解释 的目的原本是针对都市计画等影响广泛的行政措施，企图扩大司法解释的管辖和审查范围 。然而鉴於目前的各种行政措施名目繁多，如此一来只要任何的行政计画经过简单的公告 或发布实施(不知还有哪些计画不需要经过这道程序？)，位阶就会立刻提升，甚至还可能 凌驾既有的法规，於是反而形成了灰色地带，造成法规性质和适用上的不确定，也就是何 者不可抵触何者的问题。此处的「政策纲领」便是一个很好的例示。 黑箱作业、程序堪虞 无论这种「政策纲领」的性质究竟为何，我国的行政程序法已经确定了在它们制定的过程 上必须采取「公开听证」的方式，以达到「公示周知」的效果，应是没有疑义的。很遗憾 的，这次关於「国家智慧财产战略纲领」的制定，显然都已经到了即将通过的阶段，却还 是完全不公开，也自然让外界全然无从得悉其中的详细内容，也无从集思广益、详加讨论 。这显然又是「黑箱作业」，纵使没有直接违法，也恐怕不符行政规则和政策制定必须符 合「公开透明」的基本精神。 反观欧、美、日等地区或国家，类似的行政措施通常都会经过各界非常审慎的研究和反覆 讨论，由行政机关分别以「绿皮书」和「白皮书」等不同的阶段和版本来呈现其中的内容 ，并在中间透过各种公共听证或研讨等方式广为汇集各界的意见，以辨别真正的问题所在 并凝聚解决的方案，往往须要数年的时间，最後才把其中的结论分别依据适当的程序通过 为法令规章，成为政策。因此，谨建议我国政府也参酌并采取类似的做法，没有必要如此 的急就章，从而让最终通过的版本更具有指标性，而不致於一开始在程序上便遭到质疑。 角色定位、拿捏关键 从经济部所提供的少许公开资讯显示，这个「纲领」将包括三项战略重点： 一、以市场商机为目标，透过智慧财产的布局协助研发聚焦，创造有效智财扩大智慧财产 的运用价值； 二、建构有效促进利益回馈到创造与运用者的智慧财产保护制度；以及 三、建构能化解智慧财产流通与交易失灵问题的共通基础环境。 乍看之下，这实在令人无法理解其中究何所指。不过如果把近来已经发生过的一些事项纳 入参考，用「白话文」来解读，这其中似乎包括了下列的几种可能： 一、政府准备在未来积极参与(或是介入？)厂商的智慧财产布局和研发活动，并且把「科 技专案计画」经费集中到特定的方向或领域，尤其是政府所认定的六大新兴产业与四大智 慧型产业，诸如生物科技、绿色能源、文化创意、云端运算、智慧电动车与发光二极体 (light-emitting diode, LED)等； 二、容许大学或研究机构成立营利性的组织来专责管理运用智慧财产权，或是直接由工研 院或从中所衍生的单位来接手代为管理经营；三、建立一个「智慧财产交易平台(IP Platform)」，由前述的单位来协助厂商从事智慧财产的布局，甚至进可攻、退可守，搭配 目前正在进行中的「智慧财产管理基金(IP Bank)」，希望成为一个完整的、以智慧财产权 益为核心的产销供给链。 如果整个「战略纲领」基本上的确是朝这样的思路在行进的话，就不啻是准备形成一个以 政府为主角的智慧财产计画经济(称为「战略」而非「政策」，不知是想同谁作战？)。这 样的做法是否适宜，恐怕就有非常大的商榷余地，也令人深感忧虑。 须知在动态性的激烈市场竞争环境下，从科技研发到成果商品化牵涉到各种极为复杂而切 相互牵扯的因素，其中千变万化，政府所能扮演的角色本来就极为有限。为了强化本身的 竞争力，政府所能做的不是去直接介入和扮演原本应由厂商或企业所应扮演的角色；而是 要树立并确保能够搭建一个能吸引人(也就是提供足够诱因)的舞台，而且在这个舞台上避 免放置一些看似美观，但实际上却会成为表演者怯之不恭的障碍物。至於一旦搭建好了之 後，究竟有什麽人想要利用这个舞台来表演什麽样的曲目、要选什麽样的角色、导演、编 剧…等等都完全不是舞台搭造者所须要关切的事项。换句话说，政府应该去认识、了解并 尊重市场，而不是想去驾驭市场。此外，政府也应明确辨识出政策的前後矛盾之处并予以 立即改善，而不是增加更多训示性的声明，但却毫无实质性的意义。例如，「纲领」的草 案准备提倡加列智慧财产的学分做为大学必修课程，这固然是很好的建议，但却与当前教 育部正准备删减已经过多的必修课程政策完全冲突；既有的政策一方面鼓励合作研发(这是 完全符合实际的状况)，但另一方面公平交易法规则又对於这样的合资、合作采取非常敌视 的态度。 因此，订立一个政策纲领最重要的应该是明订将要如何把现行的制度下表面上看似有理， 但实际上却是阻碍研发与商品化的障碍予以去除、如何修改现行法规的前後矛盾之处，让 研发单位与厂商有所适从、如何减少政府或相关机构对於市场的不当干预、以及如何做到 与国际的规范接轨，从而开创外人前来投资与从事研发的诱因。其余的恐怕都不须要政府 的参与、事实上还忌惮政府的介入，从而引发出是否有诸如「官商勾结」和政府补贴等各 种潜在的大问题。 深盼政府是真正以为了解决实质性的问题做为制定「国家智慧财产战略纲领」出发点，而 不是基於选举考量，或是因为邻近的几个政府都订了类似的政策从而也想追赶凑数。而在 过程上尤其须要以开诚布公的方式遵守法规的要求将此一重大的政策付诸公议，审慎处理 ，并充分的尊重市场机制；而不是去「揠苗助长」，把自身的角色从裁判变成球员，不但 要搭建舞台，还想进一步去张罗上头要演什麽样的戏码，结果却可能反会适得其反、事倍 功半。无论如何，市场所期待的并不是政府订出另一个只能做为橱窗点缀用的一纸声明， 而是能立即改善当前的弊端和矛盾、具体指明本身的角色定位和未来的总体方向、提供明 确的配套措施、以及能定期自我检讨以便与时俱进的政策处方。 --

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