※ [本文转录自 NCCU_SEED 看板] 作者: LISTEN (一期一会) 看板: NCCU_SEED 标题: [转贴]【强制拆迁或驱离住所】所侵犯之基本人权 时间: Wed Mar 14 10:35:23 2007 ※ [本文转录自 Lo-Sheng 看板] 作者: LISTEN (一期一会) 看板: Lo-Sheng 标题: [心得] 从联合国公约【强制拆迁或驱离住所】所侵犯之基本人权 时间: Wed Mar 14 10:33:10 2007 【强制拆迁或驱离住所】所侵犯之基本人权 作者：eumenides （巴黎第二大学国际人权法博士生） 前言 依据联合国主要人权公约，「强制拆迁或驱离住所」已成为公认违反多项人权之行径，为联合国各人权准司法机构所同声谴责。以下就强制拆迁或区离住所所违反之主要人权项目，以联合国准司法单位之释法意见为基础，加以阐述。 乐生疗养院之强制拆迁，并非单纯之建筑物拆迁问题，而是牵涉到明显侵害基本人权之国家义务问题。台湾预计入宪的国际人权宪章，其中便明文保障居住、迁徙、安全等自由与权利。即便立法院尚未批准，台湾在力求与国际潮流接轨，提升民主法治水准的今天，公然抵触国际人权法所保障之基本人权，政府目中无人权，即不尊重法治，而以法治国家保障人权之国家发展远景，亦可能在这次强制拆迁行动中，遭到破坏。 本文引述之联合国文件中文译文，乃取自联合国官方翻译（中文为联合国六种官方语言之一），各类文件除另行注明者外，皆以联合国官方出版之中文版卷轶为据。 一、居住与迁徙自由（公民政治权） 人权事务委员会（Human Rights Committee, HRC），为公民政治权利国际盟约（International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR）之监督机构，除负责审理缔约国定期送交之执行成效报告，以及逐年发表「一般性意见」（General Comment）以解释盟约条文外，并具有类似人权法院之职权，可受理个人递交之对国家侵权诉讼并审查之。人权事务委员会由独立专家组成，为联合国人权问题之「准司法机构」。 根据公民政治权利国际盟约第12条第1款规定：「在一国领土内合法居留之人，在该国领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。」1999年，人权事务委员会就公民政治权利国际盟约第12条之迁徙自由发表「第27号一般性意见」（刊载於〈人权事务委员会的报告〉第一卷，联合国大会正式记录，第五十五届会议，补编第40号：A/55/40 (Part I)，附件六A，第130页），针对第12条第1款规定，一般性意见中第5款提及：「享受这一权利不取决於欲意迁徙或居住某地的人的目的或理由。任何限制必须符合第3款的规定。」第6款接着指出：「缔约国必须保证，第12条保证的权力必须不能受到国家或个人的干涉。」并且於第7款确认：「按照第12条第3款规定，在某领土内选择住所的权利包括防止各种形式的强迫国内迁徙。也包括不得禁止进入和定居於领土的特定部份。依法进行的拘禁更直接影响人身自由，第9条中对此进行了论述。一些情况下，第12条和第9条可同时起作用。」 与公民政治权利国际盟约第12条第1款所规范之迁徙自由息息相关的第12条第3款，内文如下：「上列权利不得限制，但法律所规定，保护国加安全、公共秩序、公共卫生或风化或他人权利与自由所必要，且与本盟约所确认之其他权利不抵触之限制，不在此限。」人权事务委员会於其第27号一般性意见中，也同样对此款做出解释。意见第11款引述该款条文後表示：「为了施行限制，必须在法律上对其加以规定，必须是民主社会为了保护上述种种目的，而且必须与《公约》中承认的其他权利相一致。」第12款接着指出：「法律本身需规定限制这些权利的条件。因此缔约国要具体 说明实行限制的法律规范。法律上没有规定的限制或与第12条第3款不一致的限制都会破坏第1款和第2款保证的权利。」 针对此类限制性法律规范，人权事务委员会继续详细申论：意见第13款：「在制定有关第12条第3款所允许的限制的法律时，各国应永远以这样一条原则为指导，即限制不应破坏权利最根本的内容（参阅第5条第1款）；权利与限制及规范与例外之间的关系不应倒置。授权实行限制的法律必须使用精确的标准，对於实施限制者不能给予无限的权限。」意见第14款：「第12条第3款明确指出，限制仅仅有利於可允许的意图是不够的，它们必须是为保护这些意图而必不可少才行。限制性措施必须符合相称原则；必须适合於实现保护功能；必须是可用来实现预期结果的诸种手段中侵犯 性最小的一个；必须与要保护的利益相称。」意见第15款：「相称原则不仅必须在规定限制的法律中得到尊重，而且行政和司法当局也必须遵守。各国应确保有关这些权利实行或限制的任何诉讼必须迅速完成，实行限制措施要提出理由。」关於法律保障问题，人权事务委员会最後在意见第17款中对此类保障多受干扰表示忧心：「令人感到关切的一个重要原因是许多法律和官僚主义的障碍过多地影响人们充分享受自由迁徙、离国（包括离开本国）及选择居所的权利。」 乐生拆迁问题，并未获得符合上述原则之法律援助或救助，明显构成国家违反人权之情事。对此，近十年来倾力关注强制拆迁问题的经济社会文化权利委员会亦采相同立场。 二、拥有并维护其住所之权利（经济社会权） 经济社会文化权利委员会（Committee on Economic, Social and Cultural Rights, CESCR），为经济社会文化权利国际盟约（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR）之监督机构，负责审理缔约国定期送交之执行成效报告，并逐年发表「一般性意见」（General Comment）以解释盟约条文，由独立专家组成，为联合国人权问题之「准司法机构」。 经济社会文化权利国际盟约第11条第1款规定：「本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此实行基於自愿同意的国际合作的重要性。」经济社会文化权利委员会曾於1997年以「强迫迁离」（forced evictions）为题，发表对经济社会文化权利国际盟约第11条第1款条文内容之「第七号一般性意见」（刊载於〈经济、社会、文化权利委员会第十六和第十七届会议报告〉，经济社会理事会正式记录：E/1998/22 ; E/C.12/1997/10，附件四，第116页），是为该款条文之最新法律解释。 意见第2款明确引述：「国际社会早已认识到强迫迁离是一个严重的问题。1976年，联合国人类住区会议就曾指出要特别注意：『只有当保留和恢复不可行、而且以采取居民重新安置的措施之後，才进行大规模的清扫行动』。1988年，联合国大会在其第43/181号决议中通过了《至2000年全球住房战略》，其中承认：『各国政府有基本义务去保护和改善、而不应损害或拆毁住房和住区』。《21世纪议程》声称：『人民应受到法律保护，不得不公平地从他们的家中或土地上被逐出』。在《人类住区议程》中，各国政府做出承诺，『保护所有人不受违法的强迫迁离，提供法律保护ꠊ罗儮H法的强迫迁离采取补救措施，同时考虑到人权情况，如果不能避免迁离，则酌情确保提供其他适当的解决办法』。人权委员会也确认，『强迫迁离做法构成对人权的严重侵犯』。但是，尽管这些声明很重要，有一个最关键的问题还是没有解决，就是，如何决定在什麽情况下可允许强迫迁离，并明确地说明需要哪些保护措施去保证《盟约》地有关条款得到尊重。」 意见第4款则定义「强迫迁离」如下：「个人、家庭乃至社区在违背他们意愿地情况下备尝期货临时迁离出他们所居住地房屋或土地，而没有得到、或不能援引适当地法律或其他形式的保护。」经济社会文化权利委员会接着在第5款中明确指出：「由於所有人权都是相互关连、相互依存的，强迫迁离往往也就侵犯了其他的人权。所以，强迫迁离不但明显地侵犯了《经济、社会、文化权利国际盟约》所体现的权利，同时也违反了不少公民和政治权利，例如：生命权、人身安全权、私人生活、家庭和住宅不受干涉权、以及和平享用财产权等。」 乐生的强制拆迁，以开发捷运为名，以公众福祉为号，然仍难逃经济社会文化权利委员会之约束如下：「其他一些强迫迁离的事例则是在发展名义下出现。争夺土地权的冲突、像建造水坝或其他大规模能源项目等发展和基层结构工程、为重新修建城市而争用土地、重新修建房屋、城市美化方案、农业方面的土地清理、不受控制的土地投机买卖、像奥林匹克等大规模运动会的举行等，都会造成居民被迫迁离。」 乐生居民以年长者为主，这又涉及联合国人权体系中的弱势关怀，因此，意见第11款提及：「妇女、儿童、青年、老人、土着人民、族裔和其他少数人、以及其他易受冲击的个人和群体都不成比例地经常成为强迫迁离的对象。」此外，关於如何和平协商迁离，经济社会文化权利委员会也在意见第14款中做出明确指示：「缔约国还必须保证在执行任何迁离行动之前，特别是当这种迁离行动牵涉到大批人的时候，首先必须同受影响的人商量，探讨所有可行的备选方法，以便避免、或尽可能地减少使用强迫手段的必要。那些受到迁离通知的人应当有可能援用法律补救方法或程序。 缔约国也必须保证所有有关的个人对他们本人和实际所受的财产的损失得到适当的赔偿。」 即便政府执意认为拆迁合法，执行上并非完全无关人权规范。经济社会文化权利委员会於意见第15款中表示：「如果迁离被认为是合理的，在执行的时候也应严格遵从国际人权法的有关规定，符合合理和适当比例的一般原则。」经济社会文化权利委员会并引述前文所及之人权事务委员会一般性意见，重申适当比例原则之关键性，并接着於意见第16款中申论：「适当的法律程序上的保护和正当的法律手续是所有人权所必不可少的因素，在强迫迁离等问题上尤为重要，因为它直接涉及两个国际人权盟约所承认的一系列权利。经济、社会、文化权利委员会认为，对强迫迁离所适用 的法律程序保护包括：（a）让那些受影响的人有一个真正磋商的机会；（b）在预定的迁移日期之前给予所有受影响的人充分、合理的通知；（c）让所有受影响的人有合理的时间预先得到关於拟议的迁离行动以及适当时关於所腾出的房、地以後的新用途的情报；（d）特别是如果牵涉到一大批人，在迁移的时候必须有政府官员或其代表在场；（e）是谁负责执行迁移行动必需明确地认明；（f）除非得到受影响地人的同意，否则迁移不得在恶劣气候或在夜间进行；（g）提供法律的补救行动；（h）尽可能地像那些有必要上法庭争取补救地人士提供法律援助。」 经济社会文化权利委员会自发表其第七号一般性意见後，於审查缔约国报告时亦再三重申，强制拆迁或强制驱离自始以来（prima facie）便属於违反经济社会文化权利国际盟约之行为。近十余年来，遭到经济社会文化权利委员会以违反居住人权为由表示关切、提出警告甚至予以谴责之国家无数，其中包括为了举办奥运而强制迁离居民的大韩民国与澳大利亚。 三、残疾人士平等权、私生活与住宅自由权、人身自由与安全等相关基本人权 根据联合国近年趋势，残疾人士平等权逐渐获得重视。联合国於第三千禧即将开放签署与批准的第一部人权公约，必然是2006年甫通过草案之《残疾人权利国际公约》。这份条约并非新创人权，而是将残疾人士纳入人权保障，正式肯认残疾人士拥有一切基本自由与人权，并应获得平等保障。其中第二条定义「基於残疾的歧视」如下：「是指基於残疾而做出的任何区别、排斥或限制，其目的或效果是在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他领域，损害或取消在与其他人平等的基础上，对一切人权和基本自由的认可、享有或行使。基於残疾的歧视包括一切形式的歧视，包括 拒绝提供合理便利；」整部公约要强调的原则是，残疾人士与所有人一样，不分种族、性别，有权在平等的基础上享有完整而充分的人权保障。虽然这部公约尚未通过，然而其立法精神势必将为宣称将扞卫一切人权，无论公约项目与内容限制的人权事务委员会，透过公民政治权利国际盟约下的平等条款所纳入该盟约内容，并加以发挥。 强制拆迁亦影响当事人之私生活与住宅自由权。根据公民政治权利国际盟约第17条规定：「1. 任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉，他的荣誉和名誉不得加以非法攻击。2. 人人有权享受法律保护，以免受这种干涉或攻击。」人权事物委员会就此曾於1988年发表「第16号一般性意见」（汇编於联合国文献HRI\GEN\1\Rev.7, 142(2004) ），其中於第3款与第4款中，分别做出定义如下： 「『非法』一词的意思是除法律所设想的个案以外不得有干涉情事。国家授权的干涉必须根据法律，但法律本身必须符合《公约》的规定和目标。」 「『任意干涉』一词也适用於第17条所规定的权利的保护。委员会认为『任意干涉』一词也可以推广引伸，使之适用於法律所规定的干涉。使用干涉这个概念的用意是确保法律所规定的干涉都符合《公约》的规定和目标，而且无论如何要在个别情况中合情合理。」 此外，并非只要国家本身不触犯此项即可，国家应负有积极保障之责任，意见第9款指出：「 缔约国本身有义务不进行不符合《公约》第17条的干涉，并应提供立法构架来禁止自然人或法人作出这种行为。 」 一般解读此条文，皆仅就私密性加以理解，而忽略了在近年国际人权法的发展上，公民政治权利国际盟约第17条已俨然成为保护家庭生活与居住生活自由之最高原则。乐生住民以乐生为家，自然应受此条款保障，享有安居此地之基本人权，有权不受任何不合乎国际人权法之法律或公私部门之干涉。 至於人身自由与安全问题，前文引述之一般性意见中已然阐述，根据公民政治权利国际盟约第9条第1款规定：「人人有权享有人身自由和安全。」强制拆迁的本身以及过程，都可能涉及违反此项规定之情事。 後记 国际人权法发展半世纪，诸多保障不仅透过联合国各监督机构加以解释阐扬，蕴生符合时代潮流之法律解释，并藉由区域性国际组织之人权法庭加以实践，以各类判例确认国际人权法「是有生命的法律」，是一种会随着政治、经济、社会、文化而进步改革的法律。台湾半世纪以来，也和国际人权法一样在飞跃之中，建立东亚耀眼的民主法治典范。若是轻视乐生拆迁对台湾法治国家与人权治国发展的影响，将可能是宝岛发展史上不可挽回的遗憾。 -- 不愿被自己的文字绑死， 绑在那个无可逃遁的标记上。 --

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