http://e-info.org.tw/node/39948 农村再生条例与台湾农村的再生 法律 | 农林渔牧业 | 论坛 作者：蔡建福（国立东华大学环境政策研究所副教授兼所长） 农政单位以「再生」作为农村、农业与农民施政的主要概念，且准备将此名词放在新法案 的名称上，显示台湾的农村已被其主管单位认定为已经凋零。这样的心情，基本上可以从 两个角度来分析，第一是农村可能已经凋零，农政单位承认这些年来的农业施政无法挽救 颓势，因此，重新立下破釜沈舟，置之死地而後生的宏愿与决心；第二是农村并没有真正 凋零，而是在後现代的发展过程中，走到了另外的一条路上，但从农政单位的眼中看来， 农村已经凋零。 从第一个角度来看，首先，回顾台湾农村的问题，在早期举办的几次全国农业会议时已经 显现无遗，或者，更要溯源到1987、1988年的农民运动风潮；作家吴音宁笔下80年代的台 湾农村（吴音宁，2007），是一个农民对於自我处境开始自觉的年代，伴随着整体社会的 解严气氛，农民和他们的广大支持者们，共同以行动发出了台湾农村发展的诉求。这一次 的农民运动，催生了更多的全国农业会议；然而，从1982、1988年因世界粮食危机、520 农民运动，到1994、1998、2002年的生态保育议题、加入WTO後农业谘商的议题，以及农 业发展新情势的全国农业会议中的种种讨论，终究无法挽救台湾的农村。 从农委会的统计资料来看，台湾2006年农业生产占国内生产毛额比率为1.53％，这个数字 显示了近年鼓励休耕化、休闲化，与农地自由买卖的土地预期心理作用下，农业产值已经 降到了谷底。1.53％这个数字的背後，延伸出了很多难解的问题：因为农业生产的消退， 86.6%的农人变成兼业农（农业统计要览，2006），而其兼业的收入占据其总收入的80％ ，通常兼业的工作是不稳定的，年轻人因此多转往都市谋生；在笔者任教的隔壁乡村凤林 地区，人口从20年前的18,000人减少到目前不到1万人，有高居19%的老年人口，以及数量 高达350个的外籍配偶；台湾农村问题的核心，在於无法因应全球分工的过程中所产生的 变动，因而辗转衍生了失业、老化、中空化、隔代教养、传统社会结社与认同的崩解，以 及因外配所产生的儿童教育、文化适应与社会价值（注一）等等问题。 无庸置疑，农村的再生并不专系於农村的建设与规划之上，且此一议题仅仅是农村发展的 外围议题，农村再生条例草案之制订，虽名为农村之再生，却止於农村整体建设之规划与 执行，未能碰触台湾农村问题的核心。 从第二个角度来看，首先要分辨一件事情：「农村」的概念是否还如以往一般，被定义成 营农为主的聚落空间？还是已经随着时代的变迁，逐渐遗失了此一特质，而必须以另外一 个名词「乡村」取而代之。知名乡村研究学者Frederick H.Buttel and William L.Flinn 以乡村主义（Ruralism）和农本主义（Agrarianism）来区分乡村的两种属性，认为住在 乡村的两批人，乡村主义者歌颂乡村自然美景，致力生态与田园景观的保护，而农本主义 者以土地为生计来源，乡村是他们谋生的地方；Gary P. Green, David Marcouilller也 比较了乡村地区季节性（观光客和退休人员）及永久性居住者对地区的发展态度；笔者亦 曾以居住乡村中的永久性居民、回流性居民、迁入者，及季节性居民的比较，探讨乡村各 种不同属性居民对居住乡村的认同情形。台湾的农村与城市间其实界线并不明显，大部分 的农村和附近都市形成一个城乡连续体（Rural-Urban Continuum）（Barry Wellman, 1979），其间有很多的通勤者，乡村已经脱离过去所呈现的耕作、耕地与农民等既定议题 ，逐渐朝向一个多元、差异的空间实体发展，必须进行实际情形的探讨，方能进一步地加 以诠释；乡村里面事实上居住着很多在城市谋生的公务员、服务业者、技术工人、退休人 员等等非农业人口，即使距离城市较远的乡村，也住着很多的非农业人口及休闲度假游客 ，而乡村的永久性居民，过去从农的，如今也有80％以上以兼业为主要收入来源；因此， 大部分的农村并不是过去印象中的农业聚落，而是各种不同职业背景、不同生活需求的居 住者所组成。 农村再生条例指的应该是以农夫、农耕为主体的农村聚落，然而，这样纯粹的职业背景、 结社关系与地域属性，在台湾已经逐渐地淡化、消失。普遍乡村所面临的问题，已不再是 农业部门可以独力完成，它分属於社会部门、营建部门、文化部门、教育部门、经济部门 等等，甚至是观光部门。 英国是对乡村眷恋最深的国家之一，英国人认为乡村是他们心灵的故乡，所以，对於乡村 的研究与保存不遗余力；英国在5、60年代就已经发展出了一套乡村法案（Countryside Act），近年成立的乡村处（Countryside Agency）及乡村社区委员会（Commission for Rural Communities）更以目前乡村的现况，结合欧盟的政策（LEADER）（注二），制订 了各式各样的乡村计画与乡村发展行动方案，以不同专业，解决不同区域、不同属性、不 同需求的乡村问题，并在这些规划的过程中，以保存英国人的心灵故乡为主轴；所推动的 「让土地继续农耕」概念，是为了乡村社会的永续发展，包括乡村居住者中农人与非农人 的不同需求的照顾；英国人认为乡村是大家的，人民既然对乡村产生了所有权（ ownership），因此，也相对必须对乡村负责任，包括对麦浪景观、羊洗传统（注三）、 石灰岩建筑等等乡村印象保存所付出的研究、规划与税金补贴，NGO的投入与信托制度的 成熟运作，也是重要的成功关键。英国乡村处在他们的乡村工作纲领中设立了两个目标： 「为了乡村居民，改善他们的生活品质；为了全国人民，改善乡村的品质。」英国人所认 知的乡村，除了深度了解乡村本身所呈现的不同价值与多元族群需求之外，也大胆地为乡 村决定了清楚的走向，决定让乡村永远成为英国人心灵的故乡。 在德国，乡村的发展也呈现多元的方式推动，3年1次的农村竞赛是很重要的农村发展政策 。 德国农村竞赛的内涵是农村社会发展的一种计画变迁，充满了因时因地的行动特质，这个 社会技术在德国已行之有年，成功地带领德国农村从战後萧条的阴影中走了出来，步向农 村社会、产业、环境、文化以及景观的文明。德国从1961年开始他们的农村竞赛，之後每 3年举办一次，最近一次参加角逐的农村约有4800个。各种不同形式的农村竞赛，是德国 农村更新与农村整体发展的基本执行策略，也是农民们凝聚向心力，共同决定村庄未来前 途的重要舞台。农村竞赛的竞赛标准并非一成不变，40年来，它呼应了不同时期的农村需 求，制订各个时代的农村发展使命与原则。最近的农村竞赛主题则锁定在生态、景观与经 济的自发性组织议题。竞赛的目标相当重视传统与未来的结合，竞赛过程中要求各农村具 体交代如何面对各自的发展条件及文化传统延续等议题。 英国和德国的乡村发展，已经逐渐走向一个後现代的思维，亦即强调多元、差异与主体性 的思维；乡村的多元性呈现在乡村居民的不同组成属性之上，差异性则展现在个别乡村的 地理条件、经济与产业及社会与文化特性之上，不同的乡村拥有不同的景观面貌、不同的 传统制约、不同的经济条件、不同型态与强度的社会组织运作，因此，也会有不同的问题 和需求，乡村的主管单位在制订政策或法令时，必须时刻思考这些多元与差异的特质。而 主体性谈的是区域规划的议题，亦即地区发展的最佳决策过程；乡村地区因为拥有相对清 新的空气、密度较低的人口、生态保育程度较高的自然景观，以及较为纯朴的人心，因此 ，英国人认定了保存这些地区是重要的工作，而致力於使得乡村和城市走不一样的发展方 式，让乡村与乡村居民保留其主体性，与城市做出清楚的区隔。 台湾农村再生条例草案提出1,500亿再生基金的构想，除非认定农村是全国人的农村，农 村再生是为全国人民筹画一个高品质的生活与休憩环境，否则将不易完成，国家长久以来 数百个以基金编列方式的行政措施，早已为人所质疑；而奖励式的规划，由於多数弱势乡 村面临人口老化、年轻人离乡的窘境，不易酝积足够能量而提出真正符合需求的再生计画 ；如过往经验，或者透过地方民代，或者委托商业顾问代笔，其结果，村落提案常被视为 某种政治或商业获利的机会，执行结果难有实质的成效。 另外，乡村工作依其属性均各有职司。这十多年来，文化部门主导了社区总体营造、古蹟 与历史建筑的社区守护、地方文化馆计画、有形与无形资产的普查；原住民部门亦不遗余 力地推动部落会议、重点部落营造；环境保护部门每年推动2000多个清净家园计画及各种 环保法案的执行；水保局推动乡村社区营造；营建署推动社区规划师培训、城乡新风貌； 教育部门的社区大学、乡土教材、终身学习；农业部门的产业文化、农舍标准图、漂鸟计 画、休闲农业、有机农业、社区林业；地政部门推动涉及农村土地活化的农村重划；观光 局的观光大使，甚至青辅会的游学台湾等等，这些计画，持续地在广大的乡村区域执行； 非政府部门如联合劝募、信义房屋、若水国际、永龄基金、慈济志工与世界展望会等等， 也各自依其理想与目标，推动着各种面向的乡村事务，乡村向来是各公私部门重要的计画 推动对象，各部会与民间组织均不遗余力地测试着各自的方案、展现各自的成效，不论在 制度面或行动面的经验都已蓄积一定的成果，这包括了地方发展所必须的社区参与、提案 机制、人才培训、资金筹措、社会企业、社会安全、社区公约制订、补助的审核督导与陪 跑机制、生态基准的订定、土地使用等等运作；然而，经过了这麽多不同单位的努力，虽 然农村再生条例制订的背景仍将台湾的农村视为凋零的所在，但其实这些年来透过各种不 同公私部门的努力，在不断地挫折与反省中，不少地区与组织已经累积了一定的能量，农 政单位所面对的并非是一个完全没有主体思考的农村社会，若透过详细的谘询，将可协助 从政者拟出更具创造性的农村政策。 然而，以农村再生条例草案所提出的35个条文，逐一检视过去台湾十数年民间与政府各部 门所从事的农村工作，条文中所规划的未来农村愿景，严格来说，并没有超越这些年来各 分散的专职部会与民间组织的工作内涵，草案内容虽图结构化不同的需求与行动方案，但 也相对忽略了参与主体的行动特质；事实上，台湾现阶段的农村工作真正需要的是一个资 源整合与问题讨论的平台，这个平台必须是跨部会与跨公私部门的，以摆脱各自为政的现 象；当既有行政组织进行着各自的资源投入时，更重要的是，如何使其兼顾弱势均衡与发 展卓越的需求，摆脱政府叠床架屋的组织习性，定期检视何者该作为而不作为，何者正竞 争式地进行着错误的资源分派与执行，何者将农村工作变相成为各级政权对其选举桩脚的 笼络与利益的输送，造成预算的虚掷、生态的断伤及民主的退化。 注一：外配多为跨国仲介，以金钱买卖为主，常衍生出家庭伦理等社会价值问题。 注二：LEADER为欧盟所提出的乡村政策，LEADER为法文 Liaison Entre Actions de Developpement de L'Economie Rurale 的缩写，意指乡村经济发展行动连结（Links Between Actions for Development of the Rural Economy）。 注三：羊洗传统指的是手工清洗羊只的水池、和工人的洗羊技术等等乡村景观。 ※本文刊登於农训杂志2008年11月号 --

※ 发信站: 批踢踢实业坊(ptt.cc) ◆ From: 140.112.204.18 ※ 编辑: shzin 来自: 140.112.204.18 (03/24 00:59)