http://www.asiademo.org/author/zhangtiezhi.htm 台湾公民投票面面观 一、公投在台湾民主化中的意义 何谓民主？──由人民经由理性的思辩後，来决定这个国家、这个社 会的公共事务；也就是孙文所说的主权在民。 但是因为现代社会的复杂，所以我们必须采取代议政治，由民选的国 会议员来代为行使这些公共决策的讨论和决策。 不过，从战後到80年代，在国民党的威权体制下，台湾人民完全没有 行使民主权利的空间。 直到70年代开始的民主化运动，台湾人民的民主权利被一步步打开。 反对运动长期以来的政治改革目标可以说有三大项：国会全面改选、 总统直选和公民投票。 前两者可以说在李登辉时代完成，这也基本上建立了台湾代议民主的 架构。在这之前，蒋经国时代只进行了部份自由化，例如组党的自 由、开放报禁等等。 那麽，政党轮替後民进党政府的历史使命应该是什麽呢？就是要进一 步推动台湾民主的深化与巩固。这其中一个关键，就是要在代议民主 或者间接民主的体制外，建立直接民主的架构。当然，这不是要用直 接民主来取代间接民主，但是这个基本的架构和权利必须建立起来， 以在必要时刻补代议民主之不足。这才真正让人民完整拥有他们从威 权时代被剥夺的民主权力，这才是主权在民的彻底实践，这也是民进 党政府无可避免的历史使命。 二、公投、民主和国家主权 我们可以从另外一个角度来看待民主和公民投票的关系。 民主和民族自决一直是密不可分的。我们大家住在美国，应该知道美 国建国的故事，就是一群新移民，要追求自我决定他们所居住地方的 命运，不惜打一场独立战争，并建立世界典范的美国民主制度。1978 年法国大革命也是法国为了要脱离君主专制，用人民主权的观念来建 立民主共和的国家，而在这个过程中，他们也逐渐形成了一个现代的 法国民族主义。 台湾建立民主化的过程又何尝不是如此？ 从70年代末的党外到民进党，一个最重要的主张就是「台湾前途应由 住民自决」，意思是：我们这一群住在台澎金马的人，不分省籍与族 群，共同来决定这个国家的方向和前途，而不是由少数不改选的代 表，或者是外力来决定。所以说，本土化和民主化是紧密结合的。 因为当我们肯定民主、肯定人民有权利来决定国家所有公共事务时， 我们就不可能排除人民有权决定他们所共同生活的这个社会的命运。 这才是民主精神的根本实践。 或者说，公投本身既是民主的实践，也是主权的实践。 从这里来看，我认为公民投票要排除对国家定位或者主权变更的讨论 是非常不可思议的。 三、公投的三个层次 创制、复决或公民投票是主权者（人民）之权利的直接行使。其投票 的议题范围可分为三类： ◆一为超越宪法层次的议题，属於制宪权的范围，这包括国体问题 　（如法国之表决君主制或共和制）和主权问题（如欧洲国家之表决 　马斯垂克条约）； ◆二为宪法层次的议题，属於修宪权的范围； ◆三为法律和政策层次的议题。 就第一个层次来说，根据政治大学国际关系研究员、日本国际法学博 士李明峻教授的研究，关於国家的主权、独立、领土割让等问题是属 於国际法层次的公民投票，其法源来自国际法的自决权，是一种超宪 法的权利，因此当然无须依赖立法或入宪才能行使。18、9世纪以 後，欧洲有关领土的割让或合并，常举行公民投票听取住民的意愿； 二次大战後，许多归属不明确的领土和非自治领土（Non-Self- Governing Territories）、托管领土（Trust Territories）、保护 国等所谓「依赖领土」，均在相关国家和联合国托管理事会的监督 下，以公民投票决定独立或国家归属；波罗的海三小国、加拿大魁北 克省、东帝汶等的独立公投、澳洲有关改元共和的公投等均为此类。 就此意义而言，任何有关改变台湾是一个主权独立国家现状的安排或 决定，必须经过全体台湾人民的决定，没有任何强权、政府、党派、 团体或个人能够剥夺或限制这种权利。这种属於国际法层次的公民投 票根本无须国内法规定。 从现实上来说，欧盟各国多以公民投票解决加入欧盟与否之争议，如 丹麦、英国、爱尔兰等。例如，在西欧14国（包括纽西兰、澳洲）自 1945年以来所举办的93次公民投票或创制复决案中，有62次涉及主权 制宪、修宪、国会改造及选举制度的公投，其中法国、挪威、比利 时、希腊、芬兰、英国、加拿大等7国甚至除了这两类议题之外并未 举办其他类的公投或创制复决案。 所以，泛蓝军想要在公投法的内涵排除对中华民国的现状的改变，从 民主的理念和法律的层次上，都是不合逻辑的。 四、台湾各政党的立场 如我一开始所说的，民进党长期以来的主张就是台湾人民拥有公投的 权利。这一点我们很高兴，就像台湾许许多多的政治改革一样，国、 亲两党终於看到时代潮流，愿意接受民进党意见。 民进党版公投法草案就是依据这三个层次来制订的：（一）法律及公 共民生议题，如核四公投等，需由0.5%以上公民提案，2%以上公民连 署。（二）修宪层次，如国会改革，门槛较高，党版主张5%以上公民 连署。（三）防御性公投，当国家遭遇紧急或外力威胁，致主权现状 有改变之虞，应由总统提案，经行政院院会决议，提交公民投票。 关於台湾统独问题，民进党的长期一致立场就是：它最终应该由中华 民国全体公民决定。这是基於民主理念，肯定人民有这个权利。但要 什麽时候实践、怎麽实践，则是一个政治智慧的问题。 我们不可能忽略国际现实，想怎麽做就怎麽做，因为，我们都知道我 们隔壁有一个虎视眈眈、每年军费成长百分之十几的中国，而美国也 的确希望两岸关系稳定。这是政治现实。陈水扁总统上任时讲到，只 要中共不对台动武，他在任内不会举行统独公投，就是因为他认知， 在目前的国际情势下不能率然行事。我想，这一点是在野党应该对陈 总统表示肯定的。 但是，现在不宜举办统独公投，不代表人民没有这个权利。所以民进 党才坚决主张，要变更台湾目前的主权独立地位，必须经由公民投 票，而在党版公投法上增列防御性公投条款。 有人说民进党变了。的确，民进党是有些改变。过去20年来，我们可 以看到民进党在这个问题上的不断挣扎与思辨。在理想上，我们坚信 应该透过公投来决定台湾前途，但是另一方面我们也逐渐务实地承认 中华民国，以及从过去要主动地追求透过公投宣布独立，到现在采行 被动式统独公投。这都不是一夕之间的改变，而是经过党内的长期辩 论、思考所得出的结果。 相对的，在这一点上，我们看到国、亲两党的表现就完全不是这样。 因为长期以来国民党的政策就是否定公投、批评公投是不负责任的表 现，因为它会导致台海动荡。结果，他们却在上个月突然改变立场要 支持公投，甚至要支持蔡同荣委员的「统独公投」版本，并希望於7 月完成立法，8月进行核四公投。 我们真的很同情许多国民党的干部、立委。因为，政策的大转弯让她 们无所适从。这是跟他们的长期信仰不同的。所以前行政院副院长、 我认为是国民党内重要人才的刘兆玄，在国民党决定改变对公投既有 立场之後，曾具名致函党籍立委说：「公投法本党采取主动立场，固 然是反守为攻的一击，但毕竟是政策上的一大转变，在基层仍需有具 说服力的说帖……」 到底国民党可以找出什麽有说服力的理由？ 基本上我知道的答案有两个： （一）改革与反改革：因为从许多民调结果，他们终於认识到，他们 　　　无法再抵抗民意潮流，不然他们就是反改革的罪人。 （二）另一个理由就是要迫使陈水扁就统独表态。如果民进党不敢支 　　　持统独公投，那就失去支持者；如果支持，那又违反阿扁「四 　　　不一没有」的宣示。 换言之，这完全是政治斗争的思考逻辑。 因为是为了政治斗争，所以当他们发现基层民众很多人不能接受时， 马上扭转回来，嘴巴里讲支持蔡同荣版，但最後却不愿签字。 因为是为了政治斗争，而不是基於对民主理念的信仰，所以即使他们 同样制订公投法，但是仍有许多荒谬或不合逻辑的言论。 例如： （一）《中时晚报）（1992.7.15）：「马英九并强调，历史上使用 　　　公投最多的是希特勒和东德，付出的代价太大。」 （二）亲民党政策纲领层说：「坚持未来台湾现况的任何改变，皆须 　　　经台湾人民同意。」换言之，台湾人民对现状的改变有决定 　　　权。而目前，他们又认为：公投法应排除「改变中华民国现 　　　状」，所以又限制台湾人民的该项权利，显与亲民党的政策纲 　　　领精神不符。我们就不能了解，这个「经台湾人民同意」是什 　　　麽意思、要经过什麽法律程序？ 结论： 民主的精神就是要以一套大家都接受的方法来解决社会上不同意见、 价值的冲突。当这个冲突大到我们不认为民意代表可以代表时，不论 是国家前途这样的大事，或是像核四这样的公共政策，公民投票就成 为一个可以解决纷争的民主机制。 当然，公投不是万灵丹，投票过後，这些意见纷歧或许还是存在，但 是，起码我们在民主的精神下，知道这是我们必须接受的结果，而且 没有任何一个权威可以高於这个人民投票的结果。如果你不满意，那 就是过几年再来一次投。 今天台湾所面临的最大问题是：台湾社会对民主的信念非常薄弱。很 多人看到政党轮替後台湾政治的乱象，就开始缅怀威权时代的美好， 而忘记在威权时代，人民必须牺牲他们的思想、言论、结社自由，也 忽视了民主体制的建立必须经历过种种阵痛。这次关於公投的争议就 再次显示很多人对於民主的认知和信念不够。 最後，台湾的民主当然不是建立公投制度後就大功告成。我们还有许 许多多的问题等在前面：黑金问题、立法品质问题、国会改革、行政 效率问题，以及对国家认同的歧异等等，在在都需要朝野各党、社会 各界、以及包括我们现场所有的人在内的海内、外人士抛弃成见，在 民主的体制架构和民主的信念上，去共同努力，以为一个人民生活有 品质、国际地位有尊严的美好台湾继续打拼。我深信，今天主办单位 所举办这样一个论坛正是一个重要的开始。 〔本文发表於全侨民主和平联盟主办的《台湾公投座谈会》，2003年 7月20日举行於美国纽约市的法拉盛。〕 -------------------------------------------------------------------------------- -- 安禅不必山水灭， 灭却心头火自凉。 (快川绍喜) --

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