环评是开发保证书？还是环境把关手？ 作者：李根政　(高雄市教师会生态教育中心主任) 2005年新任环评委员记事之一 　　多年来做为环保团体的成员，对於环评其实是又爱又恨，充满着内外在的冲突，爱的是在目前的各式把关工具中，环评确实是能够阻挡开发案或时程的重要制度，但遗憾的是很少重大的开发案被审议退回。但从今年8月起，本人正式受聘担任环评委员，9月起开始审理案件，3个多月来，正以戒慎恐惧的心情在其间摸索、学习，本文是初步的观察报告。 　　依照环境影响评估法第4条之规定，环境影响评估指「开发行为或政府政策对环境包括生活环境、自然环境、社会环境及经济、文化、生态等可能影响之程度及范围，事前以科学、客观、综合之调查、预测、分析及评定，提出环境管理计画，并公开说明及审查。」然而，就上述规定来检验目前的环评运作，发现至少存在着操作面以及先天的制度缺陷，极待补强。 　　一、声称透过科学、客观、综合之调查、预测、分析及评定所提出的环境影响评估相关书件[1]，依法是由开发单位委托顾问公司所撰写，据了解开发单位透过顾问费用的支给方式，例如调查撰写阶段给多少酬劳，环评通过拿几成，没通过扣几成等方法，几乎可以让顾问公司失去其专业及客观撰写报告的角色，因此环境调查可能有意或无意的疏漏，甚至造假，环境预测更可能避重就轻、粉饰太平。因此，报告书下达的结论通常是环境影响都是技术可以克服的，自然生态的损失，则是极其微小或可替代的。试问环评委员何以能根据这本立足点可能不客观的报告，进行客观ꨊ獐f查？ 　　二、就算我们可以相信开发单位与顾问公司会秉持客观角度书写报告书，但报告的调查与撰写取决於调查者的经验、知识、诚实度、严谨度，更可能与调查者当下的心智、体能状态有关。因此，顾问公司研究人员的品质就扮演关键角色。在上述背景下，有些开发案虽然表面上逻辑正确，但从一开始的基础调查资料可能就错误或严重疏漏，甚至被恶意的避重就轻，例如湖山水库工程一开始的生态调查根本不确实，如果不是民间持续的揭发、补充，根据前述文件所做的生态保育措施，其效度、信度又如何？ 　　三、另外，环评法明文规定评估的范围包括生活环境、自然环境、社会环境及经济、文化、生态等，然而，目前各种环评书件中不是聊备一格就是明显欠缺社会环境、经济层面的分析，同时专案小组外聘的专家学者也欠缺此一面向之专案学者。至於一个开发案可能还涉及美学、情感，个体生命、物种、生态系等与开发之价值等，更完全不在考虑之列。 　　四、一个环评案件的审查费用，从6万到15万不等，用於支付环评委员（含专案小组审查中邀请的学者专家）的出席费和交通费用，包括1次短暂的现勘，如果审查会开太多次，环保署还可能会赔钱；相对的开发单位却往往花上好几百万的代价聘请顾问公司协助其撰写各式环评书件，为开发案辩护，如此巨大的资源落差，要进行基本的检验工作根本做不到；另外，限於法定的审查期限只有50天，1份报告送到委员手中到审查，通常不会超过7天，然而环评委员是义务性质，非全职工作，有时同时收到好个案件，以个人经验，除非有专任助理，否则很难在一周内透彻了解书面 内容，因此，通常委员只能就各自的专业做书面审查，不容易检验其是否符合「事实」。笔者以为，依现行制度设计，要检验一个开发案的环评报告，至少应要求开发者提拨充足的经费对该案进行检验、研究，否则很难具有较好的「客观」、严谨的审查品质。若依现行制度，则应加强个案之在地参与，让环评委员得以掌握更多案情。 　　五、以台湾环境生态之恶劣，一个单独的开发案，看起似乎对环境影响有限，但以土地的变迁史，整体区域的开发强度来看，就会发现根本就是一个鲸吞蚕食的过程；再者，各式开发案大都呈现一种线性观点，提供单一策略，要解决用水问题只有水库要不就是拦河堰，再搞都会交通就是轨道工程，所谓替代方案永远是零方案，这表示，很多开发案是在源头的政策就出了问题，因为从行政院到土地管理机关、目的事业主管机关等为开发案把关的程序，都长期养成为经济服务的惯性，鲜少考虑环境、社会正义等面向，甚至产官学形成特定利益集团来影响决策，其过程更鲜少 公众的参与，於是决策粗糙，把关松散就成为常态。待来到环评阶段，几乎成了政府部门中唯一为环境把关的机制。而且，整个政府部门、社会、开发业者，大都认为只要环评通过，就好像拿到一张强而有力、有正当性的开发许可证，只要有人再反对，开发单位就可以说，「环评都通过」还有什麽问题。因此，每个有心为环境把关环评委员，对於案件的审查，无不承受极大压力，忧心出了环评会大门，就表示开发案再也没有任何阻碍了。 　　六、目前的环评案件绝大部分都可以获得「有条件通过」，只是审议时间长短而已。审议的过程环评委员彷佛扮演开发案的顾问，提出各式各样的问题，要求其改善，一次不够再一次，协助开发单位、顾问公司把报告修到接近「完美」；另一方面，对於委员要求的承诺事项，则尽可能答应，如此通常就可以过关。一旦过关，这些承诺，似乎就构成一个环境保护伞，环保署督察大队可依此进行追踪，如发现开发内容违反环评承诺，即可开罚。然而，这样是否真正为环境把关了呢？ 　　2个多月来，每每镇日阅读环评书件，奔波於高雄家和台北的环保署之间，其间之机票费用（不包括区间交通费）由环保署补贴，一次审查支领出席费2000元。对於这样的工作，我常常自问：如果环评委员或专家学者仅是固守於自己专业的领域提供开发单位修正意见，而不是从环境、社会、世代的公义等更宽阔的面向，进行整体考量，那麽理应受聘为开发单位的学术顾问，而不适合担任环评委员；如果环评委员只是在审查过程中帮助开发单位做好一本报告书，让其有条件地通过环评，那麽环评委员不就是开发单位聘请的廉价劳工？即使审查过程，确实为环境把关，减少ꐊF开发强度、规模，甚至设定了一些环境保护条件，但谁能保证确实执行？再者，如果委员没有反省能力，随时关注审议之程序正义，任何人担任环评委员，都可能扮演为开发者背书的工具。 　　我深信，环评委员会做成的决议某种程度代表着台湾当代的集体文化水平，环境与经建开发势力角力的反射，整个社会应给予环评制度与审查更多的关注与检验，至於本文所陈述的执行面、制度面缺陷，有必要进行相应的改革，藉由调整内部运作、法规修订、扩大公共参与等，建立一套真正可以为世代、为生界利益把关的机制。 　　附带一提，2000年民进党政府主导的经发会，在投资组的共识中，因高科技显贵林百里的告状，陈水扁总统严词抨击环境影响评估，不要成为国家建设及企业发展的绊脚石，企业主以商逼政，试图削弱环评功能的心态昭然若揭，长期以来开发单位恨不得拿掉环评会的否决权，让一切回归「专业」、「技术」的审查，一意将「环境影响报告书」矮化为「环境污染防治计画规划书」，笔者提醒社会各界密切关注环评这道脆弱的把关机制，是否会在2006年的二次经发会中被牺牲。 (2005-12-15) http://news.e-info.org.tw/issue/environ/2005/en05121501.htm --

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