但是我们目前所实施的中华民国宪法，以及历次的增修条文，不仅无法对上 述的议题有效地发挥最高规范的作用，让两千三百万台湾人民过一个正常的民主 政治生活；相反地，由於原先宪法的内在逻辑矛盾，以及增修条文的修修补补， 治丝益棼，政治人物对宪法所规范的政治权力游戏规则，往往作出南辕北辙的解 读或诠释，难有共识，已成为台湾政治、社会紊乱的来源，如果不加以彻底改革， 台湾的民主化将很难走出目前的困境。 贰、现行制度之问题与困境。 一、总统与行政院角色的纠缠 1、目前所实施的中华民国宪法以及增修条文，并无法使中央政府的决策机制发 挥有效的运作，更使民主政治的基本原理，如：多数统治、责任政治纠缠不清， 同时对宪法的解释更难有共识，沦为各说各话的无意义争论。原来中华民国宪法 对中央政府的制度设计是比较偏向内阁制，总统是虚位元首，发挥「统而不治」 的角色，行政院长是国家最高行政机关首长，执行「治而不统」的功能 2、，被称为「中华民国宪法之 父」的张君劢先生，的确比较属意内阁制，并以德国威玛宪法为蓝本，起草了这 部宪法，但是外在的政治环境有一个军事强人蒋中正存在，他可能是未来行宪後 的第一任中华民国总统，现实政治的压力不可能只让他做一个「虚位元首」，这 样的考验使得制宪之初，有关中央政府体制的设计就乱了章法。 3、「我们不赞成采用总统制，因为不愿像美国一样将行 政大权完全交付总统手中。我们也不赞成像法国一样，当总统不负责任之规定（当 时为第四共和）。大总统既经国民大会选举，他是国家元首，统率陆海空军，而 且能任命文武官吏。所以他在政治上不仅是摆样子的元首，而是一个负担国家责 任的人物。但是我们为求总统安全计，为使他受全国人爱戴起见，须得有人对他 的命令处分加以副署。而因副署之故，发生责任。所以除总统外，另有负责的政 府。」 4、「副 署」是内阁制的制度设计，副署者是责任的归属者；反之，被副署者就没有责任。 但是如果大总统「在政治上不仅是摆样子的元首，而是一个负担国家责任的人 物」，要「统率陆海空军，而且能任命文武官吏」，这样的巨大权力，却没有 负责的对象，他虽然由国民大会选举产生，但是国民大会要不要召集，除了补选 及弹劾总统、副总统外，召集权力在大总统，召集後国民大会也不能质询总统， 最多只能向总统建言，完全没有负责的制度设计。 5、除非总统是澈澈底底的虚位元首，统率陆海空军、任命文武官吏，只是实际负责的 行政院长决策後请总统所做的一种仪式性行为，否则就违反民主政治中最基本的 责任政治原理，更会卷入决策的是非对错争议，难以受到「全国人民的爱戴」。 6、在制宪没多久又制定「动员戡乱时期 临时条款」，赋予当时的蒋总统极大的权力，不仅可以设置动员戡乱机构，决定 动员戡乱有关大政方针，处理战地政务，而且还可以调整中央政府的行政机构、 人事机构及其组织。授予总统偌大的权力，却没有监督制衡的相对机制，这既不 是常态民主国家总统制，更不是原来的内阁制，而是军事强人的威权统治，可说 完全违背当时的宪政制度设计。 7、1991 年结束动员戡乱时期後，国民大会通过宪法增修条文取代原来的动员 戡乱时期临时条款，随後又陆续几次修改增修条文，但是中央政府体制并没有回 归到原来的内阁制，而是偏向总统制 8、在宪政体制上，行政院长还是最高的行政机关首长，宪法并没 有赋予总统行政权力，行政院长必须出席立法院并接受立法委员的质询，以符合 责任政治的逻辑。但总统对行政院长又有任命权，且不须经过立法院的同意。如 此权责不清的结果，在很多重大的事情上，民众期待的是总统能够出面解决，但 立法部门又觉得他们监督不到总统的决策，质询行政院长也没有用。 9、增修条文将总统选举改为人民直接选举，同时取消总统任命行政院长需由立 法院同意後，总统的产生方式及角色，正如同古典政治思想家卢梭所谓的「政治 契约」行为。也就是人民与某位总统候选人以直接投票的方式订定一项「政治契 约」，请他来治理国家，为期四年 10、如果总统所属的政党在 总统任期中的立法委员选举失去了多数席次，就必须把执政权交出来，改由立法 院的多数党来组阁。这等於是以各选区的选民与个别的立法委员所订定的「政治 契约」，来取代原来人民与总统所订定的「政治契约」，这根本就是违反民主政 治中「契约论」的核心意义。特别是现行的宪法规范，立法委员的角色是一种民 意代表，他不可以兼任官吏，因此人民在选举立法委员，与他签署「政治契约」 时，是一种「代议士」角色的约定，在选民心目中所考量的是，谁最能表现好代 议士的角色，作为人民的喉舌，替人民发出声音，就把票投给谁，不管这个人是 否有治理国家的能力。 11、内阁 制的政务官是由国会议员兼任，选举国会议员就等於在选择政务官，必须以认真 思考这样的国会议员是否有治理国家的能力，否则将来他成为内阁的成员，如何 能推动政务。 12、增修条文更进一步把立法院对 行政院长的提名同意权拿掉，行政院长成为总统的幕僚长，如果胆敢不同意总统 对部长的任命权，可能连自己的位置都保不住，随时有可能被换掉。但实际的政 策及施政责任却要由行政院长来承担，造成有权无责的「大总统」，以及有责无 权的「小行政院长」，这根本就是违反民主国家中责任政治的最基本道理。总统 直选後，总统的权力来自选民的直接授与，选民以选票定期检验总统的政治责 任，行政院长成为总统任命的治国「总经理」，或许还可以找出责任政治的归属， 但这已经是总统制的内涵，现行宪法及增修条文却还停留在内阁制的制度设计， 缺乏总统任期中对总统权力监督与制衡的制度设计，造成今天的政治困境。 13、增修条文的架构是架在总统直选，总统任命行政院长不需立法院同意的基础上， 使得整个制度既不像内阁制又不像总统制，有人认为这是「双首长制」，但又与 法国「双首长制」的原型相去甚远，只能说是「乱七八糟制」，每个人都可以从 中作出一番解释，「公说公有里，婆说婆有理」，只是难有共识，徒增政局的混 乱。 14、中山先生担心行政机关会滥 用私人而埋没贤才，因此将它独立出来，单独设考试院来掌理，这就产生了很大 的问题。首先是，将人事行政权从行政院抽离出来，不仅会阻碍行政业务的有效 运作和行政目的的达成，同时也不符合权责相当的责任政治理念。以考绩为例， 对公务员的考绩是行政机关中领导统御很重要的一环，现在行政首长或行政主管 对部属所打的考绩，却要送到考试院的铨叙部去做最後的确认，首长或主管缺乏 领导统御的最高权威，教他们如何带得动部属。增修条文明白这项道理，因此删 除了考试院的这项权力，但仍将制订考绩法的法制事项，保留给考试院。但这更 说不通，制订打考绩的游戏规则，本来就属於领导统御的一环，只有行政机关最 清楚，要用怎样的考绩法规才能让公务员发挥最大的行政效能，考试院对行政院 的公务人员不负领导统御的责任，没有这项经验，如何能订出比行政机关更高明 的办法来 15、，总统、副总统的弹劾改由立法院提出， 交由大法官所组成的宪法法庭来审理、判决。这样的更动基本上符合民主国家对 弹劾权的行使，也就是提出弹劾案与审理弹劾案分别交由两个不同的宪政机关来 处理。 ☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆ ☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆ ☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆ ☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆☆ 16、(他说必考)总统角色彻底虚位化 理由﹕1、「内阁制」的总统是负责「统而不治」的国家统合角色，因此不应该 再拥有任何政治治理的权力。原来宪法及增修条文中有关总统这方面的权力都应 该拿掉，包括实际的三军统帅权，以及因此而延伸的国家安全会议、国家安全局 等机构都应该改隶国务院。 2、，总统提名国务院总理人选必须经过国会的同意，也就是真正由国会的 多数党或多数联盟来决定谁可以组阁，总统的这项提名只是虚位元首的一种仪式 性行为，没有实质的决定权。同时总统公布法律、发布命令，都必须经过国务院 总理或总理及有关部会首长的副署，以标明真正负责任的是他们，出席国会去说 明这些法令政策，接受质询的是也是他们，总统完全不涉入。 3、为了使「虚位元首」的角色单纯化以及纯净化，本宪改草案认为，未 来的总统不得兼任其他官员或国会议员，不得担任其他有给职务或营利事业之董 监事，也不得经营商业、执行业务，以及从事政党活动，只能专心做好国家统合 象徵的角色。 4、总统选举取消目前由人民直接选举的方式，改采推荐委员会推荐、国 会过半数同意的方式产生，同时任期恢复原来的六年规定，且不再设副总统，总 统缺位由国会议长代理即可。主要的理由是，虚位元首不宜再由人民直接选举产 生，否则会挟民意与实际负责政务的国务院对抗。用推荐委员会推荐，国会过半 数同意的方式，使得其所获得的同意基础与国务院总理一致，都是过国会半数， 而不致於发生谁的同意基础胜过谁的问题，从而避免总统与国务院总理对抗的问 题。推荐委员会的制度设计是让其他民意机制有参与的空间，避免国会一开始就 垄断总统人选。「虚位元首」是国家统合的象徵，而且又不涉入实际的政务，因 此任期可以久一点；同时，除非因重大违法或失职，否则也不应该轻易去职，以 彰显国家的稳定。「虚位元首」如果发生重大违法或失职的行为，万不得以必须 让其去职，有罢免与弹劾两种方式，现行的宪法两种方式同时存在，本宪改草案 认为一种即可以，而且弹劾比罢免来得慎重，因为有基於第三者的宪法法院出面 审理。「虚位元首」不实际负责政务，因此缺位时没有国家政务停顿的问题，不 需设「备位元首」副总统，总统作为国家统合象徵的仪式性行为，在总统缺位时 只要由最高民意机关的国会议长代为行使即可。 17、国会议员所以拥有言论免责权，是人民所赋予代议士的特权，如此才 能为民喉舌、为人民的利益发声，同时摘奸发伏、防贪惩恶。但是如果用来诽谤 他人，无论是政府官员或一般人民，都不是这项制度设计的本意，因此应该予以 限制。 18、不论犯罪者如何可恶，无罪推定原则是民主法治国家绝对不能撤守的坚持。 偏偏无罪推定原则在负责追诉犯罪的检察机关言之，却是一道难关。因为检方侦 查犯罪时，任何起心动念都必先假设办案对象就是犯罪，侦查行动才变得可能。 检方的办案心理既然极难根据推定无罪运作，我们就必须依赖法官审案时严格把 关。此中最为紧要凶险的一项程序，就是审前羁押的准驳，因为审前羁押正是「非 经法院审判不得处罚」的例外。审前羁押其实就是未经全程审判而施以实质处罚 的拘禁，若无严格控制，无罪推定即成空谈。 19、★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★ 必考﹕用来称为「国家」的文字是polis，它的意义是 市民团体，并不包括市民所居住的土地，这是一种「属人主义」的国家观。 换言之，希腊时代所谓的国家只顾虑「人」的因素，并未顾及「地」的要 素，当时的人常用公民名称的复数语作为国家的名称，例如「雅典国」的 国号为oi Athenaioi，其意义是「雅典诸公民」，「斯巴达国」的国号为 oi Lakedaimonioi，其意义是「拉昆利亚诸公民国」，即「斯巴达诸公民 国」 同样地，古罗马时代，用来表示「国家」的文字是civitas，它的意 义与polis 一样都是指市民团体，而古罗马的国号civis Romanus 指的是 拥有完全市民权的罗马市民所组成的团体，一种现代所谓「政治共同体 (political community)」概念。当罗马的势力逐渐扩大，它所征服的地 方虽然只是罗马的属地，但属地中的人如果能够加入市民团体中，也有公 民权。於是civitas 一词显然过於狭隘，因此改采res publica 来指涉「全 国公民」的团体，此一词汇正是「共和(republic)」的来源。後来罗马改 共和为帝制，所有的人民都失去了公民权，此时国家已经不再是公民团 体，而是统治力所能达到的地方，因此国家的称谓也改为imperium。也就 是以帝王为中心的统治团体(res imperantis)，而非原来以公民为中心的 人民团体(res populi)。 20 (必杀)副署:即负责的意思，行政院长或有关部会首长，对总统所 发布的命令或公布的法律加以副署，是表示对这项命令或法律负责的意思，总统 因此而免责，只是代表国家公开这项法律或命令，这就是虚位元首的意涵 21 (必杀)：内阁制的主要精神是由国会过半数的政党或政党联盟组阁，为了落实 此一精神，先由国会选出阁揆，再由阁揆组阁。原宪法条文规定，行政院院长由 总统提名，经立法院同意任命之。总统提名行政院长的动作只是一种代表国家慎 重其事的仪式性行为，真正的决定权在立法院，总统不能提名在立法院过不了的 人选，否则将实际涉入政争，有违虚位元首的角色。本宪改草案既采内阁制，当 然不能违背此一精神，但更精确化。除了明订总统提名国务院总理，必须经国会 全体议员二分之一以上同意，才能任命外。万一总统提名一个国会不能接受的人 选怎麽办？本宪改草案主张，总统就不能再提名了，因为总统已有违虚位元首的 角色，而改由国会自己选举，选出过半数的内阁总理，再提请总统任命，此时总 统不能拒绝，否则即为失职。 取消国会议员不能兼任官吏的规定，同时规定内阁总理、副总理以及半数以 上的阁员须由国会 议员出任，以落实百分之百的内阁制，同时特别规定，国务院总理、国务院各部 会首长及其委派之人员备询时，有相对应陈述之权。这个「相对应陈述之权」， 简单来讲，质询者、备询者都站在平等的地位，议员用多少质询的时间，官员就 可以有同样的答询时间，以进行理性的政策辩论，如此我国的民主政治品质才能 提升。 22 在责任政治的逻辑上，内阁制的制度是由内阁向国会负责，因此国务 院有向国会提出施政方针及施政报告的职责。同时，国会议员在开会时，有向国 务院总理、国务院各部会首长及其委派之人员质询之权。这在原来宪法第57 条 的第一项就有了开宗明义的规范，不过多年实施的结果，由於原来宪法第75 条 规定，立法委员不能兼任官吏，以致於政府官员都不是立法委员，这是我国中央 政府体制不全然为内阁制的地方。当不具国会议员身份的政务官到立法院备询 时，就遭受到相当不平等的待遇，不仅回答的时间由质询的立委掌控，而且随时 都有可能被打断，甚至一开始就以不需要官员回答的方式，要官员「听训」，使 得政务官毫无政策辩论的空间。本宪改草案特别针对此点，一方面取消国会议员 不能兼任官吏的规定，同时规定内阁总理、副总理以及半数以上的阁员须由国会 议员出任，以落实百分之百的内阁制，同时特别规定，国务院总理、国务院各部 会首长及其委派之人员备询时，有相对应陈述之权。这个「相对应陈述之权」， 简单来讲，质询者、备询者都站在平等的地位，议员用多少质询的时间，官员就 可以有同样的答询时间，以进行理性的政策辩论，如此我国的民主政治品质才能 提升。 原宪法条文取消了内阁制最重要的不信任投票制度，也就是国会对内阁行使 倒阁权的设计，为的是避免陷入频频倒阁的政治动荡不安状态，改采总统制的否 决权制度，以「退回覆议」、「国会三分之二多数维持原议」的方式，让行政院 对立法院的重大决议保有否决权。但此点造成行政院只要保有立法院三分之一的 少数支持即可继续执政，根本违反民主政治中多数统治的最基本道理。本宪改草 案既采内阁制，自然要废除上述的规定，回复内阁制中的信任投票制度。 但是为了避免内阁制容易陷入频频倒阁的政治动荡不安状态，本宪改草案采 用德国在二次大战後所创设的「建设性不信任投票」制度，也就是国会议员对国 务总理提出之不信任案，应先於二日内选出新任国务院总理继任人选，方为通 过。也就是国会议员可以对某一阁揆所领导的内阁表示不信任而进行倒阁，但是 必须预先选出替代人选以及可能的替代执政团队，才可以进行倒阁，如此的倒阁 是「有建设性的」，展现出「彼可取而代之」的负责任态度，避免因为倒阁而使 国家政务陷入空转。 另外，为使内阁能够顺利推动政务，本宪改草案亦赋予国务院总理得以主动 提出要求信任投票的权利，若不获通过，也就是得不到过半数的信任支持，国务 院总理可以要求总统解散国会，诉诸选民作出新的裁决。这种要求信任投票，也 可以以某种法案或政策作为议决的依据。例如目前国内对两岸是否直航，一直存 在赞成与反对的争议，此种争议也充分反映在不同党派的立委身上，让行政院推 动两岸直航的政策左右为难，如果本宪改草案能够获得通过实施，则内阁总理可 以就「两岸直航」的政策，要求国会进行信任投票，投票过关，「两岸直航」政 策就可以顺利推动，若不过关，内阁总理可以要求总统解散国会，诉诸选民作出 裁决。届时如果既有的执政党或执政联盟获得胜利，表示人民同意「两岸直航」； 如果失败，表示此一政策不得民心，自然要让出执政权，转为在野党。如此既兼 顾民意，又可提升政府的施政效能，更重要的，可以打破政治僵局。 不过信任投票的主动权在国务院总理，总理发动信任投票是以国会被解散为 代价，为了避免国务院总理频频使用此一利器，国会不断地被迫改选，如同国会 议员频频发生倒阁，造成政局不安，本宪改草案特别加入「建设性不信任投票」 制度，也就是如果总理发动信任投票，在信任投票提出三日後，国会议员能在二 日内选出新的国务院总理继任人选，则国会不必被解散，但是原来的内阁总理则 要下台，并让出组阁权。此一制度设计，迫使国务院总理发动信任投票时必须相 当地审慎。 必考有注明 其它是他上课讲的内容 宪法课化学系代表敬上 --

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