※ [本文转录自 NCCU_SEED 看板] 作者: Valera (第二票投绿党!!) 看板: NCCU_SEED 标题: 贺移民法修正通过：一个法律人参与者的感想 时间: Sat Dec 8 01:15:14 2007 文: 廖元豪 http://mypaper.pchome.com.tw/news/liaobruce 【照片都是当天记者会拍的，记载着大家的感想与兴奋。还有影片喔： http://www.peopo.org/portal.php?op=viewPost&articleId=9594 】 贺移民法修正通过: 一个法律人参与者的感想 2007年11月30日，立法院三读通过「入出国及移民法」的修正案。它不仅可以造福台湾现 有以及将来的外来移民与移住者，更重要的是：在台湾的民主人权发展史，还有全球的移 民运动，这部法律的修正都会是一个重要的里程碑！作为一个全程参与，并且一字一句撰 写并扞卫每个条文的法学者，回想起来真是笑中带泪，感触良多。 移民法修正之所以值得一书，原因有二：第一点是它相对进步的「内容」—「人权」的概 念终於被写入我国的移民法制，移民法不再是纯粹的移民管理（查察控制驱逐）法，也同 时是移民权利保障法！「人权」与「移民政策」不再是完全脱勾的两个概念。 更深远的影响则是第二点：它代表台湾移民／移住人权运动的重大进展，体现出移民／移 住者的主体性。因为这个「新法」的许多内容，是国内许多移民、移工、人权、妇运团体 ，还有许多新移民姊妹，加上几位进步学者共同推动而成的。它显示了移民不再只能等待 台湾社会主流势力与政府的「施舍」、「照顾」，而能以组织、合作、战斗的方式追求自 己的目标，保障本身的权利地位。从「被照护者」到「权利主体」这样的过程，更值得我 们关切并喝采。 而这两点（「内容进步性」与「移民主体性」）又是相互牵连的。因为这些相对进步的「 内容」，原本是主管机关甚至台湾主流社会完全没有想到的。说得更坦白一些，主流势力 充斥本土种族主义（nativism），因此根本就极度排斥这些内容，并全力阻挡。然而，正 是由於相关社运团体还有新移民本身迄而不舍的努力，才部分打破了铁板一块的排外自私 倾向，有着今天一点点成果。 一、相对进步的法案内容 在本次修正以前，台湾整体的移民政策、移民决策单位，还有相关法制，其实都是站在「 管理」的思维。「入出国及移民法」以及「台湾地区与大陆地区人民关系条例」（「两岸 关系条例」）以及相关法律与子法，唯一之目标就是「国境管理」。移入者被视为潜在犯 罪者与资源掠夺者，没有「权利主体」的地位。 虽然政府官员经常宣称台湾对新移民的「照顾」、「辅导」有多麽好。然而，这些照顾辅 导措施也不过是「施恩」而已，根本没有把移民当成有权参与决策、提出主张、辩护权利 的主体。 行政院在2004年提出大幅修正「入出国及移民法」的草案，但「行政院版」的重心只是要 让新成立的移民署，有着（与从前一样的）警察权；同时扩充移民执法人员的查察权限。 也就是说，移民移住者的「犯罪嫌疑人」地位，反而更加恶化。 但这次的修正条文则大幅灌入了移民人权的色彩。移民／移住人权修法联盟（移盟）的新 闻稿（见移盟部落格连结： http://tw.myblog.yahoo.com/migrants2006/article?mid=161&prev=-1&next=97&sc=1#yartcmt ），就列出了「八大突破进展」及「七大未竟之志」。这「八大」分别是： 1.防家暴条款（与离婚後仍可能例外准许居留）。 2.家庭团聚权（婚姻移民入境不受配额与财力之限制）。 3.反歧视条款（国籍种族肤色出生地之歧视，将受罚锾）。 4.驱逐出境的正当程序（审查会＋陈述意见）。 5.禁止婚姻媒合商业化与物化女性的广告。 6.合法居留之外国人参与集会游行请愿不再遭受威胁。 7.移工与雇主诉讼期间可延长居留。 8.保护人口贩运被害人。 这些「突破」其实还远远达不到移盟的要求，跟移盟原本提出的「民间版」草案相较，甚 至可说相当落伍。但与旧有纯以「国境管制」为基础的移民法相较，已经进步太多了！从 某个角度看，我们甚至可说新法是「颠覆」了既有移民法制与政策的思维！ 二、筚路蓝缕的修法过程—我的参与及观察 这次的修法内容固然值得喝采，但移盟的推动修法过程，更值一书。尤其我个人作为一个 学院的法律人，在这段历程中，从「有兴趣」、「单纯热情」，到「参与会议」、「参与 活动」，一直到「被转变」，更是极少法律人曾经经历的。 2003年底，「移盟」成立，并对移民法制与政策提出严厉批判。不久，我也在来自大陆（ 当时早已定居设籍并拿到身分证）的谢红梅女士引介下，加入移盟并挂名「顾问」（原则 上，移盟是各个「团体」组成的联盟，所以「个人」是以「顾问」名义参与）。 刚开始加入「移盟」，是基於学术的兴趣与社会改革的热情。但到底会参与到何种程度， 自己也没有意料到。法律圈的律师与学者，往往会「沾酱油」式的参与各种政治社会活动 ，也许我自己也就是偶尔出点意见，写写文章投书报章杂志，也就算「参与」并尽了「顾 问」之职了。 不过，刚开始透过电子邮件群组进行讨论，并参加「入出国及移民法组织条例」提出对案 的会议，我就发现移盟的会议与行动有着我以往鲜少感受到的吸引力。 在学生时代参与许多社团，的确会有着相濡以沫的袍泽情感。然而学生社团的活动（辩论 、办报、开座谈会）范围有限，跟外界接触有限，更鲜少有「改变世界」的潜力。而学术 工作（教学与研究）虽然也能针砭国内外法制，并期待自己的建议在「不久的将来」能够 落实成为现实。 但这些活动，总是与有血有肉的社会呼吸「隔」了一点。 当时的我，刚刚从美国拿到博士学位返国，担任多年来梦寐以求的学院教职。在美国看到 法律界—律师与学者—与社会运动紧密连结、相互掩进。法律论述与诉讼可以协助社运推 动某些议程，社会运动更能进一步转变社会与法律的既有观念。黑人民权运动、女权运动 、工运，乃至移民权利运动，无不是”游说＋示威＋选举＋诉讼＋舆论”的综合，真是羡 慕不已。既羡慕他们的法律能有如此的影响力，也感动於他们的法律论述会深受社会运动 所影响。台湾的政治改革有一点类似的味道，但社会运动及法律从来没有这样连结。所以 ，也很希望能够在国内一试。 2004年，移盟成员看到了行政院提出的移民法修正草案，骇异於「行政院版」更严苛的「 管理」、「控制」趋势。「行政院版」不但完全未调整既有法律把移民移住者当成「潜在 犯罪者」的态度，更大幅增加了执行机关移民署的查察权限。根本就只是要将既有的移民 警察漂白成拥有警察权力的文官系统人员而已。我们在讨论中决定，必须自己提出整套（ 而不是零星的几条）民间版对案，才可能在拉锯中减缓「行政院版」与整个移民决策的严 苛性。 我自己是一个专攻宪法与行政法的法律人，其实很清楚要弄出「一套」（而不是一条）法 律有多麽困难。以前看过的修法活动，多由「学者专家」（尤其是法律界学者专家）组成 ，成员与语言的同质性相当高。但移盟的成员系由民间各团体组成，意见势必相当多样， 在时间上也难以凑齐。真的弄得出一个法案吗？至少我还没有参与过，对於接下来的修法 讨论过程，真是既紧张（害怕它无疾而终，不了了之），又兴奋（一种自己没有参与经验 的过程）。 然而，接下来的一年经验，简直是令人惊艳！移盟所属的诸多团体，先分工针对（当时的 ）现行法以及「行政院版」，在执行上所生的问题。而且这些问题，是从「移民姊妹」与 「移工朋友」的观点提出，而非从「管理者」的角度来看。因此「问题意识」跟主流的思 维完全不同！没有人会说什麽「人口素质」的鬼话，也没有听到「如何查缉偷渡卖淫」的 建议。我们关心的，是怎样培力新移民女性以及移工，让他们免於剥削与歧视。 我们一方面每一至二周在立法院中兴大楼，由徐中雄立委的办公室主任陈雪慧（同时也是 南洋台湾姊妹会成员）借场地来聚会。另一方面，许多的讨论与初稿，是在电子邮件讨论 群组中进行。 每次聚会的讨论，都是有苦有甘。苦的是雕琢条文真的很烦，但夥伴们集聚一堂争论、批 评、思考，则是非常愉快的经验。尤其一起「公干」某些充满歧视而不自知的伪善公众人 物，一块儿「谯」政府自以为是的政策，然後再想办法弄个条文对付他们。战斗情感就是 这样一步步培养出来的，而同时每个人对移民移工的处境与政策应有方向，也愈来愈了解 。 我虽然是法律学者，也读过移民法全文。但面对来自各团体的姊妹朋友们所提出的「问题 」与「建议」，还是每每受到震撼！例如，各方涌来的实例让我知道，「驱逐」与「收容 」（对外籍或大陆人士）制度之浮滥、轻率，乃至非法程度（甚至连收容中心都没送，就 可以一直关在拘留所中？），简直令人心惊，哪儿是「事後行政救济」能发挥作用的？而 无论是移民或移工，在台湾社会中所受到的各种歧视与排拒，也让他们诉苦无门。这些经 验都不是一个蛋头学者盯着条文能够看出来的。 於是，我很快地发现这不但是我的「贡献」机会，更是我的「学习」课程。我除了要将夥 伴们提出的问题与建议变成法律文字外，也尽情发挥想像力提出法律上可能的解决方法。 夥伴们提出问题，让我看到这个法律背後的现实，也让我知道「原来这些东西是『问题』 」！而我要做的，不是「审查」夥伴们提出的东西是否合法、合逻辑、合惯例，而是根据 大家所提的「问题」提出法律上最有效可行的处理策略。 第一次，我作为法律学者，不再是纯粹的「旁观者」或「指导者」，而是一起打拼的「夥 伴」。我们的目标是共同的，策略是可以辩论的，法学者的特殊性只在於我较为熟稔法律 这个机制的「用语」、「逻辑」而已。（既名曰「修法」联盟，最後这一步（法律技术面 ）当然还是要有法匠来完成）我汇整大家提出的条文，或是将夥伴们提出的想法变成法律 概念，也同时撰写一些全新的条文。当然，这些条文制度，也必须经过「思辩」的过程， 先让大家听懂并说服接受。没有「上级」，只有彼此的砥砺及刺激。我真感谢移盟让我感 受到这样的特殊经验！ 我自己在政府机关待过，深知大多数「法制人员」在修法立法的过程中，往往只有相当边 缘的地位—修改文字，或检验这些法条文字与现行法惯用的规范方式是否相似。「创意」 与「突破」根本不是法律人的事儿。学者则或许可以谈一些「法理」，或是藉由接计画帮 政府撰写条文。但这些工作通常也不太可能「突破」既有的框架—太先进的东西，与政策 方向不符合的东西，根本不会被接受，所以大家也就自废武功，不多谈了。此外，欠缺与 第一线的「利害关系人」接触经验，也使得法学者的「建议」与现实—尤其是弱势群体的 「现实」—有不少隔阂。 而律师，尤其是大型事务所的律师，或许有集体打仗的经验。他们知道法律意义不是「固 定」的，而是要「发展」不同的法律「策略」来实现客户的需求。但国内的律师通常只在 诉讼、撰写审查契约，或其他「在既有法制框架下找出路」的方向努力，较少有这种「突 破既有法律」的战斗方向，可以自由地去反省批判现行法。 例如，台湾的行政实务，从来没有举行过「听证」。而我们却在条文中要求驱逐出境与其 他重大处分，必须先经过听证才能作成决定。移民决策与执行单位，脑中所想都是如何管 理处罚「外人」，我们却加上了「处罚『台湾人』」歧视行为的规定。行政程序法排除了 外国人入出境」适用该法，我们却在这个法律中明文规定选择性适用某些起码的正当程序 。国内的反歧视法多半只有「行政罚」，但是我们却明文加上「民事赔偿」与「刑事制裁 」......这些在「正常」的法制作业中，恐怕都是不可能出现的东西。但我却可以尽情发 挥，说服夥伴们接受—大家几乎都点头或拍手称道，不会有人说「这样行政机关很难做事 」或「这跟以前不一样」之类的话。（其实我一直都很受不了法制作业人员或「专家学者 」的这类意见。他们没搞清楚，咱们现在就是在修法，你管它跟「以前」一不一样？我们 何必管什麽「法理」通不通的问题？只要有效、可行，不违宪，不就好了？在这些人眼中 ，法学／法律操作似乎就是一种「跟以前一样」的文抄工？！） 我们戏称这段草拟条文的过程，是「读经班」。2005年3月，一百零九个条文，就在这样 字斟句酌的「雕琢」中出炉！这个「民间版」草案完全站在移民、移住者的角度，尤其对 婚姻移民与蓝领移工，尽可能提供（最起码的）保障！看着厚厚一本条文，真像是看着自 己的孩子般感动。 但事情当然没有到此为止。「写出条文」跟「通过调文」还差了十万八千里！夥伴们得开 始找立委提案与连署。不同的团体与个人，分工排班去拜会各党党团与个别立委。过程中 要解释给许多不识之无的立委大人听，有时还得忍受一些（蓝绿橙什麽色都有）种族主义 沙猪的屁话，以及部分自以为是的「专业人员」高傲的批评（有位立委的法律幕僚，就对 「民间版」移民法许多与以往思维不同的设计，表示嗤之以鼻...看看现在是不是都变成 法律了？）总算在2006年正式成案并且与行政院版并列审查。 进入审查程序後，开始面临新的战场。一方面，这个法似乎没能吸引到多数立委的关心。 除了领衔提案的徐中雄立委外，即便是挂名在提案或连署的立委，也往往漠不关心，在许 多审查会场合不见人影。 更糟糕的是：内政部与当时的境管局，对民间版可说是全盘否定，不愿接受。因此，若是 没有认真扞卫我们版本的立委，那大概所有的条文都会依照「行政院版」轻舟过万重山地 通过。虽然我们试图在舆论与其他社会活动中，强调民间版移民法的重要性，但对於只看 行政便利与政治力量的政府官员来说，这些似乎没有太大用处。 好在还是有些立委帮忙。某次在立法院与内政部协商「民间版」的「移民人权章」。官方 代表劈头就说了一大堆「不可行」、「不必要」之处。雪慧乾脆反问：「那你们可以先告 诉我们，到底哪些是你们可以接受的呢？」官员们欲言又止，雪慧反问：「该不会你们整 章都不接受，一条都不要吧？」一位官员才陪笑着说：「这的确是我们的想法。」 说到这儿，那还有什麽好讨论的？协商不就破裂了吗？在场的高思博委员说话了。他表示 ，法案当然都是要协商的，针对可行性一条条讨论也是必然的。但是如果你们（官方）全 面地否定这整章...那这个法也不要想过了！这才逼得这些大官们事後不断地再来协调。 另外一方面，协商时，我们也抓住了内政部与移民署急着想要通过移民法修正的心态。因 为移民署虽然成立，但只有组织法而没有完整的「作用法」，也让他们坐立难安。是故如 果这个法一直被挡住，他们其实可能比我们还急—在我们来说，即使是「现行法」也比「 行政院版」要好，不修就不修！也就是抓住了这个要害，他们才有让步的余地。 法案协商与审查，当然是充满拉锯。这也是待在学校体会不到的经验。就拿「反歧视条款 」来说，我们原本的版本有详尽列举歧视行为的类型，并且明定申诉机制、罚则、民事与 刑事制裁等规定。内政部原本完全拒绝，後来也仅愿意意思一下放一条「宣示性」的反歧 视规定。但我们坚持要有「罚则」与「申诉」，否则绝不接受（在台湾，有罚则的反歧视 法，往往都under-enforced，宣示性的东西有什麽屁用？）。刚好「精神卫生法」通过， 也有反歧视与禁止歧视语言的条文，我们因而能够拿着这个刚出炉的条文当作范例来讨价 还价。这时，却又有排外主义但又自以为正义的立委跑来说三道四，说什麽「本国人都保 障不够了，怎麽能保障外国人（与大陆人）」之类的话。所以最後妥协的条文，反而是扩 大范围，保障一切「居住於台湾地区」的「人」，同时加上申诉与罚则。 坦白说，在这个过程中，我付出的心力不算多。尤其在後端的协商，我的参与频率更低。 偶尔甚至会懒散、失败主义地想：没过也无所谓，反正也不会比现在糟。但夥伴们「冲冲 冲」的动力实在够强，而且晓鹃也耳提面命地说「不想要读经班白费力气，现在就要努力 ！」夥伴们，没有你们的努力，就没有11/30兴奋的记者会，也不会有即将到来的庆功宴 ！ 对我个人来说，不仅在移民法律与实务上学到很多—包括因为要帮我们的法案找「理由」 ，被迫读了更多外国资料—更深受这些充满斗志、理想，与强悍意志力夥伴的鼓舞。在这 几年，除了修改移民法外，高捷泰劳抗暴事件、抗议诸多大官口出歧视语言事件、反对财 力证明与入籍考试战役等，也都是携手合作，分进合击。我感谢夥伴们的协力，也感谢来 自全球各地的移民移工兄弟姊妹，让我（跟其他本土出生台湾人）有更多机会学习并认清 自己！ 移民法修正只是另一个开端，还有很多仗要打。但历经这样的经验，我们知道自己可以改 变这个世界！ 关於记者会的影音纪录，请造访： http://www.peopo.org/portal.php?op=viewPost&articleId=9594 --

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