工商社论 财政部长何志钦准备在立法院下个会期提出一连串的税制改革方案，包括遗产及赠与 税的调降、土地增值税自用住宅用地优惠税率的放宽适用，以及所得税制度的结构调整等 ，其中每项都涉及复杂的利益纠葛，对何部长的改革决心系一严厉的考验。惟何部长毕竟 是学者出身，充满理想，明知下半年国内政治将因立委与总统选举而诡谲多变，任何改革 的提出皆难以预料後果，但何部长仍愿意戮力以赴，精神可佳。然而，税改的目标不外效 率与公平二者，为了推动改革当然难免有许多妥协，其中所涉及的价值选择与判断，需要 何部长在作决定前审慎与细密思考。 何部长是一位经济学家，对经济理论中所谓「次佳」（Second Best）的概念甚为熟 稔，以往决策过程中，习於求取平衡与妥协。在许多公听会的场合，我们常会听到何部长 在面对不同意见的责难时，总是无奈地表示财政部的作为乃是一种「次佳」的选择，希望 取得各方的谅解。其实，经济学中次佳理论指的是在追求社会资源配置的最有效率时，如 果遭遇到某些市场的障碍限制而无法突破，则同样为达到每一个人最大效用满足，其所采 取的方法与在无市场障碍情况下所采取者，乃应有所不同。换言之，次佳理论告诉我们， 为追求资源配置效率的提升，达成的手段或方法可因市场的限制条件而有所差异，但其为 增加每人福祉最大的目标却始终是不变的。在现实中，政治因素的存在经常造成财经政策 的干扰，如果将其视为是市场障碍的限制条件之一，则无怪乎何部长会不断地强调他的决 策皆只是一种次佳的选择而非最佳的结果。观诸何部长所谈及的次佳概念，大约有以下三 种意涵或状况。 其一，次佳系指「虽不满意但可接受」。这种说法通常背後代表着些许的无奈，但可 能却是一般人对「次佳」意涵最简单的解读，大家皆仍感到「不满」，即表示没有人认为 获得最大的利益，但却又觉得可以「接受」，则乃表示在僵持对立的局面下，没有任何一 方有把握得胜，是故只好勉强接受一种「无鱼虾也好」的限制性结果。这种情况似乎是政 治现实下最常见的一种妥协，其中隐含了决策的灵活与弹性，似乎也与经济学中的次佳概 念较为吻合。何部长在遗赠税的改革中，虽遭遇立法院主张废除的强烈压力，但仍然坚持 采取循序渐进的做法，一方面将最高边际税率降为百分之四十，对富有者有利，另一方面 则提高遗产税的免税额且允许於生前与赠与税的免税额合并使用，让一般中小所得者亦能 享受到好处。我们认为，除非外在情势突然有所改变，否则何部长这项改革成功的可能性 应相当高。 其二，次佳系指「我已经尽力而为了」。这种说法通常着对情势的灰心，且也可能最 容易争取到一般对「次佳」的同情。然而，对决策者而言，却常变成是一种推卸责任的藉 口。任何改革皆会碰到困难与障碍，虽然经济学赋予决策者灵活运用手段的理论基础，但 更重要的是仍要以解决或克服困难与障碍为最优先的选择。只要决策的限制因素能够去除 ，决策者即根本没有考虑次佳的必要性。何部长对土增税自宅用地优惠税率的改革，拟以 「双轨」的方式进行，一方面维持现行一次购屋者的条件不变，另一方面则增加二次以上 购屋者适用优惠税率的机会，惟须受到更严苛的限制。由於这项改革并非财政部所倡议， 来自陈总统的压力打乱了原先整套土地税改革的规划，表面上看来这又是一起何部长「次 佳」的杰作，但若何部长可以用专业的坚持犯上谏言，进而改变陈总统的想法，则此项改 革的因素即不复存在，何部长自然亦无须为次佳方案而伤脑筋了。 其三，次佳系指「效率与公平的平衡」。这种说法通常乃表示效率与公平这两种价值 无法兼顾，甚且互为排斥，故只能以平衡考量为名，求取相互牵就下的次佳结果。表面上 言，效率与公平皆各自完成部分，但实质上二者却尽未能符合标准。如果我们所处的现实 状况，效率与公平价值二者本就趋於平衡，则在进行作税改时，以平衡为次佳的原则或尚 可接受。然而，审视我国近十余年来的发展，所得分配的不均程度益愈恶化，社会对公平 的重视亦益愈提高，此时税改的目标乃应该强调公平价值的恢复重於效率的增加，亦即须 以对公平的取舍来代替表面价值平衡的维系。 总而言之，处於一个社会正义与公平不断流失的时代，迟来的正义固已不是正义，打 折的公平自亦不是公平。何部长常喜欢以「次佳」作政策决定，但打折的公平可以作为次 佳的一种选项吗？我们深不以为然，只是不知部长以为然否？ --

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