※ [本文转录自 IA 看板] 作者: going70 (心静止水) 标题: 浅谈「主权财富基金sovereign-wealth funds」 时间: Fri Feb 22 16:17:18 2008 ※ [本文转录自 going70 信箱] http://www.sfb.gov.tw/reference/magazine/9701/ss3.pdf 中华民国九十七年一月十六日出版 国际证券暨期货市场简讯 【国际证券暨期货市场简讯】 浅谈「主权财富基金（sovereign-wealth funds）」 苏俊铭（ ） 壹、前言 新加坡於1974 年成立国有控股公司-淡马锡控股公司（Temasek Holdings）， 专门经营和管理新加坡政府投入到各类国有企业资本的国家资产经营和管理公司， 淡马锡控股公司成立30 年来，经营绩效良好，净资产收益率年平均超过18%，给 国家股东的年分红平均超过6.7%，令全世界很多国家政府都大为羡慕1。近年来中 东国家油元大幅成长，以及亚洲国家外汇存底快速增加，这些国家为提高外汇存底 收益，纷纷仿效新加坡政府投资淡马锡控股的做法，成立主权财富基金收购他国重 要资产，尤其中国大陆亦於2007 年9 月29 日宣布成立一家主权财富基金公司-中 国投资有限责任公司，基金规模达2,000 亿美元（超过淡马锡控股公司规模）。惟 2006 年发生新加坡淡马锡控股公司买下泰国前总理Thaksin Shinawatra 持有的企业 ，引发泰国国内反政府示威，最终导致淡马锡控股公司被泰国政府驱逐境外。随着 贸易全球化及金融自由化趋势，亚洲新兴国家累积庞大外汇存底，各国仿傚纷设主 权财富基金之数目迅速增加，且其投资触角持续扩大，已引起国际社会关注与警戒 ，英、美等国中央银行均提出警告，这将导致政治紧张，引发各国舆论要求政府采 取保护主义措施的呼声等。 贰、「主权财富基金」运作情形及所引发之隐忧 所谓主权财富基金（sovereign-wealth funds），是指那些由钜额外汇盈余或靠 石油赚美元的国家所成立的基金。此类基金大都是由政府成立投资公司，资金来源 为外汇存款，基金规模相当钜大，常以投资他国政府企业或私人企业为手段。根据 路透社资料，目前全球已有二十多个国家和地区设立了主权财富基金，全球排名前 七大主权基金依序是阿联大公国（ＡＤＩＡ）（6250 亿美元）、挪威（3220 亿美 元）、新加坡政府投资局（ＧＩＣ）（2150 亿美元）、科威特（2130 亿美元）、 中国（2 千亿美元）、俄罗斯（1280 亿美元）、新加坡淡马锡（1080 亿美元）。另 估计全球主权财富基金规模约2.2 兆美元，约占全球金融资产（股市、债券与银行 存款）总额的1.3%，基金规模已超过全球对冲基金的规模（约1 兆至1.5 兆美元） ，甚至超过国际私募基金规模（7 千亿至1.1 兆美元）。 早期设立之主权财富基金，大部分以购买美元债券或固定收益商品，或持有储 备资产以维护本国币值稳定。近年来各国主权财富基金运作模式已不同於以往传统 运作模式，而是采取一种全新的专业化、市场化的积极投资策略，一方面希冀带来 更大的利益，一方面则发挥经济的战略目的，因各国主权财富基金大都由政府出资 设立，拥有钜额基金规模，为追求更高投资收益，纷采灵活投资策略，投资范围也 较广大，主要以投资他国大型企业、银行或国有企业（例如：石油、电力）为主要 标的，如果主权财富基金的运作未维持一定的透明度及遵循商业法则，被用来收购 他国战略性资产，并取得他国重要资产主导权，这将对他国政治及金融环境稳定性 ，产生极重大影响。所以主权财富基金最令人担忧的是投资策略不透明，容易招致 地主国猜测与疑虑。 参、美国国内反制声起及相关因应措施 近年来，随着国际贸易发展及石油价格持续上涨，亚洲新兴国家及中东产油国 ，经济成长迅速且累积上兆以上美元，各国积极成立主权财富基金，不断将其持有 的美元资产转换成投资基金，在美国等地区收购大型企业、银行及房地产等资产， 2006 年杜拜港口世界公司（DP World）向航运巨头英国半岛东方航运公司（P&O ）收购6 个美国港口经营权，激起美国国会以“国家安全”为由的抗辩後，该公司 放弃此购并案。美国国内已开始担心跨国投资可能演变成跨国国有化，进而影响金 融市场安定或引发政治反弹。 美国於去（2007）年7 月，通过了《2007 年外商投资与国家安全法案》（ Foreign Investment and National Security Act of 2007，以下简称FINSA），新法案 对 外资并购的审查，订出更为复杂的程序规定，并扩大了审查的范围和强度。兹就 FINSA 相关规定简述如下： （一）法案源由：美国曾因外国企业大肆并购其国内公司，致对其国家安全的冲击 ，而於1988 年制定 Exon-Florio provision，以维护其国家安全；嗣後受911 攻击事件及杜拜主权基金收购美国港口股权事件影响， 在 Exon-Flono provision 规范基础下，再增订条款重新制定FINSA 法案。美国总统Bush 於 2007 年7 月26 日签署公布该法案，并於90 天後生效（即2007 年10 月24 日）。 （二）法案主要内容： 1. 更严格立法限制外国投资商之投资行为，要求外国公司进行并购美国公司 案，须经美国政府下属的一个跨部门机构——美国外国投资委员会（ Committee on Foreign Investment in the United States，以下简称CFIUS）审 查。CFIUS 是设於财政部下，原由国家安全理事会、司法部、国防部、联 邦调查局等12 个部会共同组成，本次新增能源部及允许总统任命另外的 行政办公室当CFIUS 成员。 2. 外国公司自己决定是否提出收购美国公司之意向书，但收购人需注意 CFIUS 或其他机关可对其收购案展开调查。CFIUS 於收到外国公司收购意 向书，需於30 天内决定此交易是否威胁美国国家安全，国家调查组组长 需於20 日内完成此报告。CFIUS 另需决定是否提出修改交易之建议。另 本法强调收购人若撤回自愿性意向书，需经CFIUS 同意，且CFIUS 要持 续追踪撤件案件，并将此资讯送国会。 3. 外国公司提出申报30 天後，若CFIUS 认为并购交易不威胁国家安全，则 并购交易案完成；若有潜在威胁国家安全，则可与收购人协商，修改相关 交易条件，作以准驳之依据。 4. 若CFIUS 认为交易损害国家安全，则需再45 天以完成制式国家安全调查 ，最後提请总统审查，总统有15 天审核期，并应依CFIUS 之建议作决策 ，在考量国家安全情况下，独自决定同意、冻结或强制撤销。 5. 本法案另赋予CFIUS 新职权，即并购交易申报案通过後，当一方违反协 定或虚伪不实或送件误导他人或有遗漏，CFIUS 可要求再审核先前核准之 交易申请。 美国颁布FINSA 新法案後，有下列规定事项须特别注意： （一）外国公司跨境并购案之申报采自愿制，并不强制向CFIUS 申报，但主动申 报案件，其审查期限有一定限制（若无损国家安全案件，原则30 天，若涉 威胁国家安全案，原则增加60 天审查期间），如不申报，CFIUS 可以申请 随时审查跨境并购案，且没有时间限制。 （二）与收购人有协商机制：若跨境并购案有潜在威胁国家安全，CFIUS 可与收购 人协商，要求修改相关并购交易条件，作以准驳之依据。 （三）申报核准废止权：并购交易申报案通过後，当一方违反协定或虚伪不实或送 件误导他人或有遗漏，CFIUS 可要求再审核先前核准之交易申请。 肆、各国倡言订定规范准则以提高主权财富基金透明度 主权财富基金不同一般基金，不单纯以获利为目的，常兼有国家政策，目前持 有之资产额度已超过2 兆美元，并且每周持续上升，各国主权财富基金投资触角扩 大，逐渐注重他国上市股票和其他主流投资对象，其在全球金融市场发挥着越来越 重要的作用，尤其俄罗斯及中国大陆分别先後成立主权财富基金，基金规模均达 1,000 亿美元以上，积极参与国际大型并购案，诸如：俄罗斯收购德国输油管及能 源基础设施，中国大陆之中国投资有限责任公司藉由转投资全球第二大私募基金黑 石基金（取得Blackstone 近10%的股权），购并美、英等国大型银行。但这些基金 投资策略相当不透明，国际社会已开始担忧某些国家挟其丰沛外汇存底，藉由主权 财富基金的形式，转化为一种对外积极扩张的力量，逐步强化其对世界金融市场的 影响。另此类基金规模庞大且集中，为追求更高投资收益，对於风险偏好增加，短 期大额汇入或汇出，可能破坏国际金融市场安定。国际上除美国制订《2007 年外商 投资与国家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act of 2007， FINSA），加强对於外资并购案件的审查外，日本亦於去（2007）年10 月颁布新 规定，从严审查跨国并购案，特别是可能危害国家安全的敏感性产业，日本政府将 拥有否决该类跨国并购案的权利。另欧盟正研拟主权财富基金相关规范，将要求此 类基金公布它们希望投资的资产类别、投资决策的标准，以及它们的投资分布。 2007 年10 月19 日全球七大工业国（G7）财政部长和中央银行总裁齐聚美国 华府开会，主权基金的透明度首次成为讨论的议题，美国於会中提出订定严格规定 限制主权财富基金，并要求该类基金揭露更多资讯（例如：披露投资海外资产比例 ），让他国政府更能审查该类基金购并行动等建议。G7 会後发表联合声明中，就 针对中国、俄罗斯与中东国家主权基金的盛行议题作成决议，将研订一套「最佳实 务准则」（Code of best practice），以要求这些主权基金揭露更多资讯，确保主权 基金的投资策略明确且符合健全商业标准，不会有特殊的政治目的，并呼吁主权财 富基金所有国应基於商业考量操作基金的投资，不要以该基金之名做政治目的投资 ，或企图影响其他国家或控制敌对国家的某个产业。继七大工业国家财长会议後， 国际货币基金组织(IMF)和世界银行（World Bank）2007 年10 月20 日所召开年 会，与会代表对於主权财富基金其投资政策应有完善的公开措施均有共识，并认为 IMF 以其目前所扮演的全球金融指导的角色，具有独特的地位，可以找出主权财富 基金共同规则（ground rules）与运作规范（code of practice）。 伍、结语 主权财富基金存在已数十年，其资金来源主要为外汇储备盈余、自然资源出口 盈余和国际援助基金等，过去各国政府对外汇存底的应用，大都以稳定币值与资金 利率为主。随着全球贸易自由化及原油价格长期走高、亚洲新兴国家及国际主要产 油国累积钜额外汇存底，主权财富基金数目迅速增加，据估计目前各国主权基金掌 控多达2.5 兆美元（约新台币81.5 兆元）资产，实力相当可观。近年来各国主权财 富基金运作模式已不同於以往传统运作模式，而是采取一种全新的专业化、市场化 的积极投资策略，一方面希冀带来更大的利益，一方面则发挥经济的战略目的，常 常积极参与投资他国大型企业、银行或国有企业，但主权财富基金的运作未维持一 定的透明度，导致全球各国担忧此类基金将影响其政治及金融环境稳定性。但从另 一方面观之，近来主权财富基金的快速兴起，拜全球化与贸易自由化发展之效应， 为全球资本市场注入一股新能量，助益提昇他国债券、股票或房地产价格，对於财 务亮红灯的基金与企业提供紧急纾困资金等，投资国及他国可藉此机会共同繁荣双 方经济发展，所以主权财富基金对於全球经济影响不全然只存在弊端。综上，主权 财富基金虽存在政治领导人适格性及是否危害公共利益等两大潜藏问题，令他国担 忧其影响政治及经济稳定，惟未来可藉由维持此类基金运作透明度，及引导其遵循 商业法则，主权财富基金亦可为具有建设性及负责任的国际金融体系参与者。美、 欧各国已提议透过国际性独立组织（如：国际货币基金会）研拟规范主权财富基金 的相关准则，协助新成立的类似基金，在如何作出稳健的决策及如何运作等方面， 提供多元的引导，藉以降低任何潜在的系统性风险，冀望利用此全球化跨国投资与 贸易自由化所带来的机会，繁荣全球经济发展。 参考资料： 1. 路透社（http://cnt.reuters.com/） 2. 钜亨网(http://www.cnyes.com/） 3. 联合新闻网（http://udn.com/NEWS/） 4. 中时电子报（http://www.money.chinatimes.com） 5. CORPORATE LAW ALERT(Adams and Reese LLP.August 2007) 1 淡马锡控股公司成立於1974 年，是新加坡财政部全资拥有、新加坡最大的一家国有控 股公 司。专门经营和管理新加坡政府投入到各类国有企业资本的国家资产经营和管理公司；公 司 以控股方式直接管理着23 家国有企业，间接管理或控制的企业达到2000 多家，在金融、 电 信、传媒、能源、公共事业、基础设施与工程、运输与物流等产业领域，都有较大的发展 。 其属下的企业包括新加坡发展银行、新加坡电信公司、新加坡航空公司、新加坡电力公司 等 一些知名的企业，其所控制公司的营业额占新加坡国内生产总值的13%。 -- 赶路的人看不到沿途的风景，所以我总是慢慢地走着。 --

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