轨道运输发展应重视财务与政策机制之永续性 会员：张学孔 台湾轨道运输系统随着高速铁路通车後迈向新的纪元，台湾交通工程在轨道运输方面的公 共投资过去两年也首次超过公路建设，此具体显示我国开始真正在基础设施上落实「鼓励 使用大众运输」之绿色交通政策。当然，政府部门应再投入更多资源积极推动台铁、高铁 、捷运、轻轨等各类轨道运输间之整合，同时加强其与接驳公车、计程车等各类公共运输 系统在路网、营运、票证、费率、资讯等方面整合，使民众感受「门到门」的高品质、无 缝、可靠运输服务。除了前述整合的工作外，台湾轨道运输之发展还涉及两项重要、但一 直被被轻忽的课题：「财务永续」（Financial Sustainability）与「政策机制永续」（ Governance Sustainability）。 一、轨道运输之发展应兼顾财务永续 在永续发展的理念下，交通运输基础建设也必须能符合「环境」、「社会」、「经济财务 」、以及「政策机制」的永续性；轨道运输系统相对於私人机动运具在「环境」与「社会 公平」之永续性具有优势；然而，若无法完整考量财务与政策机制面的永续性，则轨道运 输之发展势必受到严重考验。 首先，在财务永续面，台北捷运系统造价每公里平均超过新台币30 亿，若地下段则每公 里将近新台币55 亿。以台北捷运公司2006 年统计资料显示：其年总营收为新台币100.8 亿余元、总支出为90.6 亿余元，其税後纯益约为7.9 亿余元。若进一步分析，其中总营 收包括「营业收入」98.6 亿余元、「营业外收入」2.2 亿余元，其中「营业收入」中主 要包含「运输收入」83.6 亿余元及「其他营业收入」14.9 亿余元；换言之，台北捷运公 司之运输（票箱）收入占其总营收达82.94%，而「其他营业收入」中又以广告、地下街、 贩卖店、停车场等附属事业收入占总收入12%为最多，其中又以广告占了其中50%强。在公 司支出面，总支出为90.6 亿余元（包含营业成本70.4 亿余元、营业费用19.9 亿余元、 营业外费用3 千万余元），其中含需负担之24.17 亿余元租金（营收营百分之4 与捷运公 司提拨之重置经费）以及补助转乘优惠之8.86 亿余元。因此，若从捷运公司营收结构及 应负担未来路网自偿部分的建设经费观之，捷运公司随着其後续路网扩大，将会有潜在的 财务危机，或者是政府部门未来将有重大的财政负担。尤其对於远期路网，中央政府站在 边际效益之角度，已无法如同目前正在施工的捷运信义线、松山线提供上百亿新台币之补 助款。因此，台北捷运远期路网之推动与实现，则应该有新的作为。 此外，若比较世界唯一能自偿其建设成本的香港地铁公司（MTR），台北捷运公司之财务 结构会显得更为脆弱。过去十多年，香港地铁公司营收约48%来自房地产、物业开发，即 便如此，香港MTR 在2003 年正式对外宣布其技术输出之行动策略，主要就是基於财务永 续的考量，香港之发展与捷运系统能量将无法持续其原有之财务结构。因而，MTR 在过去 三年已成功标下北京城市轨道四号线之OT 案以及深圳後续两条地铁的BOT 案，其技术输 出甚至打入英国伦敦轨道系统计画。反观台北捷运公司营收来源，其超过80%是来自票箱 收入，而业外收入、特别是联合开发与物业等方面收入相当有限；而随着路网扩大，在初 期是有边际效益，换言之其乘客增量会超过捷运路网增量，但到初期路网完成後，其边际 增量开始下降，此意味着营收之增量无法赶上未来路网自偿部分与重置基金所需费用。就 以台北市捷运工程局未来路网分析结果资料显示，当第二阶段近期路网155 公里完成後， 捷运每日载运量约为230 万人次，而当远期路网280 公里完成後，捷运每日载运量约为 360 万人次；换言之，路网规模扩大80%，而其运量规模仅增加约57%！此外，此每日360 万人次之载运规模尚不及台北都会区每日1,300 万旅次之30%，相对於历任市长追求「健 康城市」与「永续发展」之60%大众运输目标，捷运与各类接驳公共运输之整合，更形重 要；而如何让私人机动运具使用者付出其应付拥挤、污染、噪音、肇事等之外部成本、并 感受到高品质之服务而转用大众运输系统，实为达到60%大众运输比例之另一挑战。上述 之讨论虽以台北都会为例，但其他都市地区发展捷运或轻轨系统，会面临更大挑战。尤其 各地捷运与轻轨系统研议超过二十年，若干系统虽获得中央补助进行初步设计、乃至进入 细部设计，其关键还在财务。 二、都会捷运发展之建议 因此，基於永续财务之思维，谨对於都会轨道运输发展提出下列具体建议： 1.都会捷运建设必须纳入更大规模捷运车站与沿线土地开发 有监於台北捷运先期路网基於「赶工」原则，原本想要透过都市计画、都市更新等方法落 实TOD理念之诸多大型土开计画，绝大多数未能实现。个人与其他专家如林建元教授（现 为财政局长）、王鸿锴教授曾在台北市经济发展委员会提过相关建议，林建元教授甚至建 议将「捷运工程局」改为「土地开发局」，并建立奖励机制来鼓励捷运工程局推动更大规 模的联合开发，而不是现在依靠中央及台北市就捷运建设非自偿部分进行补助。 2.应鼓励民间力量推动捷运後续路网兴建与营运 要吸引更多民众使用大众运输系统必须要有更具规模、更可靠、更优质的大众运输服务， 然而，单靠公部门的力量以无法在短期内完成合理捷运路网规模、提供整合服务。根据台 北市捷运工程局分析，上述「捷运280 公里、360 万旅次」之规模要到2021 年才能实现 ，而那时若都会总旅次维持不变的话，该360 万旅次也仅占27.7%。因而，我们的都市品 质与大众运输服务实在无法等到2021年，而我们有作为的政府也无法等到一个单由轨道系 统形成的大众运输路网。台北信义区轻轨系统已有民间业者根据促参法46 条多次提出投 资计画，台北市政府反应可说是牛步化，建议主办之捷运工程局应有积极作为，全力促成 。由此观之，暂且不论替选方案之可能，就以高雄捷运BOT 建设方式而言，其竞标过程让 自偿率由11%提高到约18%、使既有资源充分运用、工部门预算未再追加，落实并发挥了 BOT 的优势，值得肯定。然而，不论台北或高雄捷运，其在土地开发、引入民资、落实 TOD 政策等方面，实有继续努力空间。 3.推动实施BRT 系统不论MRT、LRT、或BRT 都是捷运系统（Rapid Transit），也因为上述工期与财务理 由，运用公车捷运系统（Bus Rapid Transit）可以在二至三年即形成现有台北捷运76 多 公里之路网规模，而在五年内形成150 公里路网规模，同时可以在有限资源内，在BRT 兴 建的走廊上同时创造出步行、脚踏车、公车之优质绿色交通环境；这也难怪美国洛杉矶市 长已经将其捷运橘线（Orange Line）运用BRT 技术推动後续捷运路网。建议台北都会在 目前兴建之第二阶段捷运路网同时，应效法洛杉矶都会之决策，积极提昇现有公车专用道 功能，并推动BRT 之建设，使得第二阶段完成後之155 公里捷运可搭配120 公里公车专用 道（现有路网两倍）或BRT，在市长任期结束前就能形成完整大众捷运路网。此外，高雄 临港环线轻轨系统尚在研议是否运用BRT 系统，个人建议行政院经建会、高雄市府之聪明 选择就是「BRT 系统」，运用原本轻轨经费106 亿元之「市府自筹部分」，即可在15 个 月内建设完成世界级BRT 林荫大道，同时可以在2009 年世运会上具体展现即将通车之捷 运与BRT 在各方面整合成果。 三、「公共运输局」专责机构与永续财务机制 至於政策与机制永续方面，其牵涉甚广。个人谨针对组织改造与财源法制化课题提出下列 建议： 1.成立公共运输专责机构 基於运输服务与整体系统之观点，交通部可整并相关单位成立「公共运输局」，以统筹高 铁、捷运、BRT 等各类专有路权大众运输以及公路客运、市区公车、计程车之政策规划与 监理工作，使得整体公共运输发展能有一个统筹、专属、具有财务资源与人力资源的单位 负责。由以上分析可知，单靠轨道运输系统是无法达到提昇大众运输使用之目标，「公共 运输局」应较「轨道运输局」或「大众运输局」更具整合与人本观。目前交通部许多运输 服务与整合工作落在研究技术幕僚「运输研究所」身上，实在无法达成目标，过去高铁联 外之公共运输服务以及现在推动的运输票证整合，即为例证；此外，许多大众运输相关法 令与管理规章亦需统筹修编，例如涉及计程车营运管理、接驳小巴共乘与费率管理、公路 客运路线与补贴审议、智慧卡票证应用，甚至对於大众捷运法、铁路法、以及铁路行车事 故调查等机制，均需要尽速进行专业检视与合理修编，始能符合现代化营运管理与服务之 需要。在中央部会成立公共运输局後，亦应辅导地方政府交通单位成立「公共运输」之专 责单位，期能贯彻落实相关政策与行动方案。唯有经由法制化过程进行健康之组织改造， 在中央与地方政府成立「公共运输」之专责机构，才能达到公共运输在路网、营运、票证 、费率、资讯等方面之整合目标。 2.建立永续财务机制 上述财务永续性之落实，需要永续财务机制，各类大众运输、特别是轨道运输之建设均需 要长期而稳定财源。过去几年，行政院在「促进大众运输发展方案」後，又积极颁布「发 展大众运输条例」，但因无搭配合理财源机制，其预期效益则有所局限。因此，建议交通 部必须将交通政策合理提昇至国家环境、能源、永续之政策位阶，积极设置「公共运输发 展基金」或类似永续财务机制，每年将固定比例之汽燃费、牌照税、空污费、违规罚金等 逐年拨收作为永续财源。此外，交通部与环保署可以在政策面提供合理诱因，共同在都市 地区推动徵收拥挤费，并修法将停车管理相关基金灵活运用在公共运输之兴建、营运管理 以及相关整合工作，此不仅可以扩大地方政府推动公共运输建设之财源，亦能使得运输与 环境政策产生实质的「推」、「拉」效果。前述永续财源机制搭配组织之健康改造，当能 对於轨道运输与整体公共运输服务创造崭新的局面。就以2006 年一年汽燃费共358.3 亿 余元之5%计之，就有稳定经费足够提供： (1)两年公路客运补贴经费，客运业不再抗争、民众基本行的需求受到照顾，而行政院不 用再以第二预备金做「紧急应变」；或 (2)兴建五座市区客运转运站，主要都会区之市区公车与区域客运有良好营运环境及舒适 候车空间；或 (3)完成公共运输智慧卡票证整合，达到一日生活圈一卡通之目标，不论高铁转台铁、捷 运、公路客运、市区公车，甚至ETC 与停车付费皆能一卡通；或 (4)兴建60 公里高品质公车专用道，市区公车营运顺畅可靠、生产力提昇、营运成本降低 、费率可以不用调涨、整体服务品质大幅提昇；或 (5)兴建完成包含16 公里专有路权、30 辆双节低底盘公车的世界一流BRT 系统，此系统 若实现在高雄，预期可在2009 年与高雄十字捷运路网提供整合服务，陈菊市长的聪明决 策，有可能获得世界环境机构评为其他国家之典范；同时省下约80 亿的经费，可用以绿 美化该BRT 环线走廊及提昇大高雄其他没有捷运路廊之公车服务，或是用以同时协助实现 前述四项计画。（作者为国立台湾大学土木系教授）（本文为「2008 轨道运输论坛『迎 向轨道新世代』综合讨论引言摘要」） 中华民国运输学会运输人通讯第七十二期 2008年2月10日 http://www.cit.org.tw/publish/%B9B%BF%E9%A4H%B3q%B0T%B2%C472%B4%C1.pdf --

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