※ 引述《hanksadder (燃烧希望的小宇宙)》之铭言： : （中央社记者苏思云台北6日电）NCC今天决议东森新闻台期中评监「合格」，提出多项附 : 负担与行政指导，包括要求修正编辑室公约强化与劳动权益的连结、设专职编审6名等， : 也强调频道定位要跟东森财经新闻台有所区隔。 回这篇文，主要是因为通传会所提的部分附带负担、审查项目，被东森电视（事业股份有 限公司）带上台北高等行政法庭 高等庭，并诉求撤销 结果已於去年十二月二十六日出炉。 案号：一一一年度诉字第七五二号 主文：原告之诉驳回。 东森抗议明细： 综述 依最高行政法院104年度判字第146号判决意旨，原处分说明四及说明五课予原告继续性之 作为或不作为义务，不因原告曾一次履行而告消灭，亦不因被告作成112年许可换照函而 消灭，如原告嗣後不再履行，被告除得废止原处分外，亦得课予怠金要求原告履行，被告 并未提出经委员会审核讨论之佐证资料，尚无从认定被告所称其已确实停止或放弃原处分 说明四及说明五之规制力属实，原告诉请撤销原处分说明四及说明五仍具权利保护必要。 附带负担部分 1.负担（一）违反法律保留及法律明确性原则： 卫广法并无明定卫星广播电视事业应制定编辑室公约，负担（一）已增加法律所无之限制 ；再以，原告已按照原营运计画内容制定编辑室公约，负担（一）要求将之纳入劳动契约 条款，违反法律保留原则及法律明确性原则。被告辩称添加负担（一）系为落实内部新闻 自由云云，惟新闻自由系属人民对国家侵害得主张防御之基本权，媒体经营者与劳动者间 冲突仅能由私法自治解决。原告已按既有营运计画书承诺将制定编辑室公约，该编辑室公 约所保障内部新闻自由之内涵已透过编辑代表共同协定之程序获得保障。 2.负担（二）系基於错误之事实，且已侵害新闻媒体经营者之财产权、营业自由、言论自 由及新闻自由，违反法律保留原则： ⑴原告於评监程序所提说明或补正资料仅系就评监项目之现状说明，未有申请变更营运计 画之意思，自不得据以认定原告有变更营运计画之意思或承诺。原告从未承诺於3个月内 设置6名专职编审，而系应被告要求，对「关键时刻」增聘1名专责编审，非规划或承诺「 东森新闻台至少配置6名专责编审」；且专职编审员额须视原告公司营运需求而定，负担 （二）恣意限原告於文到3个月内完成此规划，违背或曲解原告真意，与事实不符，原处 分负担（二）所为之规制显系基於错误事实，且违反卫广法第15条规定。 ⑵是否违反卫广法与专职编审人数多寡并无必然关系，编审工作应着重专业及经验之累积 传承，非以人数即可取胜，被告僵化要求东森新闻台应有6位编审人数，即非允洽。再者 ，评监是对评监期间营运计画执行情形所为，被告自承原告於110年至111年间因「关键时 刻」之播出而遭被告要求改善等情形，均非发生於本件评监期间，非本件评监程序所得审 酌，负担（二）违反不当联结禁止，要无可采。 ⑶负担（二）侵害原告身为新闻媒体经营者之财产权及营业自由，而属侵害新闻自由： 原告原5位专责编审已足达成新闻编审流程及自律机制且取得评监合格，被告於评监处分 设此负担洵无依据。专责编审是否能独立行使其职务、确保方式，乃新闻自律规范机制功 能正常发挥之前提，原告自律规范机制已依卫广法第22条第2项报被告备查，被告已藉由 期中评监确认原告营运整体表现符合既有营运计画书、并无自律规范机制失灵而给予合格 处分，自不得再介入原告确保专责编审行使职务独立性之方式。 3.负担（三）增加原营运计画所无之义务，且系基於错误事实，违反法律明确性原则，侵 害原告新闻自由、言论自由，违反法律保留原则： ⑴原告已按原营运计画所订自律机制进行自律组织之运作，并获得合格之评监结果，则评 监处分自不得再以附款增加原有营运计画所无之要求。被告辩称负担（三）之规制内容系 依据原告於评监过程时承诺事项所为云云；惟被告所提证据记载「委员们讨论後同意会议 纪录得更详实地记载委员们的讨论内容，但不逐字细载，亦不直接标示发言者之个人身分 ，本台尊重委员们以上意见。」等语，并无原处分所称承诺事项，故负担（三）系基於错 误事实，应予撤销。 ⑵原告到会陈述意见时，被告要求会议纪录应表明个别委员姓名及发言，有会议纪录可稽 ，被告临讼改称仅需记载个别委员发言，未要求记载个别委员姓名云云，足见负担（三） 规制内容有欠明确，致受规制对象无法立即知悉应遵守内容为何，有违明确性原则。 ⑶依卫广法第22条及其立法理由，事业应建立自律规范机制，并定期向被告提出具体工作 报告，该报告列为公开资讯；被告藉由公权力规制，要求原告自律委员会之会议纪录「应 逐字或详细记载」，此规制内容违反法律保留及明确性原则；况须受到人民监督之政府资 讯尚且无须逐字或详细记载（政府资讯公开法第7条参照），审视被告第1009次委员会议 纪录，亦无逐字或详细记载个别委员之发言，显见逐字或详细记载後揭露，有碍与会者畅 所欲言之议事功能，存在实行之困难。 ⑷再依本院109年度全字第43号裁定意旨，政府对新闻媒体之管制手段原则上应采结构性 管制，不涉及言论或表意内容之管制措施；原告规划之自律内控制度，包括伦理委员会组 织章程与运作情况等，均属原告自主提报之规划与内容，被告应予尊重，不得介入干涉或 指定运作情况。被告增加原告自律内控制度所无之规划与内容，已非属结构性管制手段， 而高度介入原告之自律内控机制，违背卫广法尊重媒体自律先行之立法意旨。 ⑸原告新闻自律委员会系为独立受理视听众有关播送内容正确、平衡及品味之申诉所设， 为使委员能自由表达意见，自不应以个别委员之身分逐字记载发言内容并公告，否则将产 生寒蝉效应，最终导致自律委员会无法忠实受理视听众申诉、侵害个别委员言论自由，而 使新闻媒体自律规范机制失灵，侵害原告新闻自由。 4.负担（四）逾越卫广法第22条规定范围，增加人民法律所无之义务，违反法律保留原则 ： 由卫广法第22条及其立法理由可知，原告自律委员会应受理之申诉范围仅限於「有关播送 内容正确、平衡、品味」之申诉，且公开之标的为「具体工作报告」；负担四要求原告每 季公布东森新闻台受理观众申诉之处理情形及回覆报告，其范围系针对观众对於频道内容 之申诉，已超过卫广法第22条第1项「正确、平衡、品味」之范围，亦逾「具体工作报告 」之范畴，显逾越法律规定意旨；盖部分民众申诉之内容系针对原告所属电视台主持人、 记者、员工或新闻事件当事人之个人隐私事项，或申诉内容与原告电视台营运事务无涉； 负担（四）未区别申诉事项为何，一昧要求原告将申诉项目全数刊载於官网，将使原告有 违法之虞。且负担（四）系要求原告将原告已有之公告「再为独立公告」，已增加法律所 无之义务，仍有违法律保留原则。 5.被告於评监时已审认原告确有落实自律规范，并予评监合格，即无命限期改正之法律授 权，自无「为确保行政处分法定要件之履行」之情况；负担（五）违反行政程序法第93条 第1项後段规定，已如前述，兹不赘述。 6.原处分说明四所列各项负担，均未见被告适用於其他频道，有违平等原则；以负担（二 ）为例，有关专职编审人数，其他新闻频道如民视、TVBS、三立等，於评监期间之违规次 数较原告多，但渠等之评监合格处分仅要求设置专职编审2-5人，被告却要求违规较少的 东森新闻台配置专责编审至少6位，而未能具体说明差别待遇之理由，显有违平等原则。 原处分说明四所为各项负担，均未见被告一体适用於其他频道，复未能说明差别待遇之理 由，有违平等原则，应予撤销。 审查项目部分 1.被告就其他频道换照或评监，并未对各频道一体为本件重点审查项目相同之要求，有违 平等原则。 2.审查项目（一）已逾越被告法律权限，且有违法律保留原则、不当联结禁止原则： ⑴劳动契约之基本构成要件及其他劳动条件相关项目非属被告职权，被告要求制定基本劳 动条件，已逾越其法律权限。被告辩称原告於评监期间有4次违反劳动法令情形，涉及原 告营运计画之执行及经营，为避免原告透过影响新闻工作者劳动权益进而影响内部新闻自 由形成，故命原告提出平均薪资云云。惟前述4次违反劳动法令纪录业经主管机关处理结 案，与营运计画之执行、内部新闻自由无涉，审查项目（一）命原告就业经主管机关结案 之劳动违规案件再为检讨改进，已逾越被告法律权限；审查项目（一）命原告提出非主管 人员之平均薪资，包括与新闻编采无涉之人员，惟劳动契约之基本构成要件及其他劳动条 件相关项目非属被告职权，薪资水平更属公司营业秘密及员工个人隐私，被告要求制定基 本劳动条件事项已逾越其法律权限，被告要求原告报送「并新闻及其他新闻性节目非主管 人员平均薪资」，欠缺法律依据，有违法律保留原则。 ⑵原告经被告评监审查合格，且原告并无须向被告提报非主管人员平均薪资之事由。审查 项目（一）「手段」与本次评监「目的」并无合理关联，亦非审查办法第11条第1项明定 之审查项目，审查项目（一）违反不当联结原则。 3.审查项目（二）要求原告秉持多元原则制播节目，惟多元原则标准为何未见具体说明， 有违明确性原则。 4.审查项目（三）侵害原告表现自由、新闻自由与营业自由，违反法律保留原则： ⑴审查项目（三）要求原告「每周制播台语、客语节目至少半小时」，其规制在时间及履 行内容上具体、特定，应属负担而非行政指导。 ⑵依国家语言发展法第13条，仅政府捐助从事传播之财团法人（如公共电视台）始有提供 国家语言多元服务之义务，原告并不属之，被告以审查项目（三）施以法律所无之限制， 实限制原告营运及新闻自由，有违法律保留原则。 ⑶原告之营运计画中并未载明制播台语、客语节目，未来亦无此项规划，被告迳要求原告 制播台语、客语节目，已违反原告营运计画所载内容，高度介入原告内容规划与新闻制播 ，已属「涉及言论或表意内容的管制措施」，非属结构性管制手段，不仅无法律依据而违 反法律保留原则，亦实际侵害原告之新闻自由与营业自由甚钜。 5.审查项目（四）违反明确性原则： 审查项目（四）要求原告提出事实查证、公平原则、编业分离之执行措施中，须含如何避 免政媒不分相关规范。惟被告核准东森新闻台原营运计画时，并未有「避免政媒不分」之 要求，且所称「政媒不分」所指为何，未见具体说明，原告无从知悉被告具体要求为何， 遑论拟定执行措施，审查项目（四）显有违明确性原则。 6.审查项目（五）逾越法律规定，其中「节目主持人」部分增加原告额外义务，违反比例 原则、法律保留原则： ⑴卫广法第22条及中华民国卫星广播电视事业商业同业公会新闻自律执行纲要（下称卫广 公会自律执行纲要）参、分则十五等规定，并未就自律规范中涉己事务之范围为明确之规 定，亦未授权被告针对涉己事务之范围自为认定，审查项目（五）要求原告涉己事务范围 应增加节目主持人乙节，已逾越法律权限，亦有违自律之精神与原则。 ⑵原告於自订之自律规范中已将自身公司、公司相关企业、负责人、主要股东、所属员工 （其中已包含有员工身分之节目主持人）等与原告有密切法律关系之人纳入涉己范围，但 不包含不具备员工身分之节目主持人。原告与不具备员工身分之节目主持人之关系，和原 告与其他节目来宾之关系类似，且节目主持人多仅为串场及调控节目节奏，其他节目来宾 反系新闻内容之实际讨论者，故被告仅以称谓或辩称节目主持人常为报导涉己事务时之实 际报导者，认应将节目主持人纳入涉己新闻处理原则规范范围，未能说明何以不具备员工 身分之节目主持人亦应属涉己事之规范范围，无限扩张涉己定义，有违比例原则。 ⑶原告之自律规范为原告自主规划订定，卫广法未授权被告得干涉或指定修正原告之自律 规范。审查事项（五）已违反法律保留原则。 7.审查项目（六）命原告於片尾加注文字，已限制原告表现自由，违反法律保留原则： 依释字第577号解释意旨，人民虽有遵循法令之义务，但有消极不表意之自由，审查项目 （六）已限制原告之表意自由，有违法律保留。被告虽称审查项目（六）仅系促请原告将 已依法采取之措施於片尾加注提醒观众，并未额外增加原告义务云云；然「片尾加注」本 身即是增加原告额外之义务，且已限制原告之表现自由，违反法律保留原则，应予撤销。 8.审查项目（七）命原告制定网路新闻自律原则，逾越被告权限且违反法律保留： 审查项目（七）规制内容已使原告负具体特定作为义务，显非行政指导。再以，卫广法适 用之范围限卫星广播电视，原告制播影片於网路或新媒体播送，并非利用卫星频道，被告 就此应无管辖权限。卫广法未规定卫星广播电视事业兼营网路与新媒体内容时，应将该内 容视为卫星广播电视节目之延伸，该网路及新媒体内容即不受卫广法监理，审查项目（七 ）强加卫广法之限制於原告网路或新媒体制播之影音节目，增加法律所无之限制，违反法 律保留原则。 9.审查项目（八）命原告对经营阶层授课，此规制内容出於错误事实认定，欠缺合理理由 ，违反法律保留原则： ⑴审查项目（八）命原告将经营阶层纳入教育训练课程学员范围，其规制内容使原告负有 具体特定之作为义务，已属负担，并非仅行政指导。原告於评监时所提教育训练课程规划 ，上课成员为全体记者、编辑、节目制作人员，不含经营阶层，审查项目（八）规制内容 系出於错误事实认定。况依卫广法第22条规定，自律规范机制并不包含「教育训练课程应 对经营阶层授课」，且原告之自律规范机制仅须报请被告备查，被告并无指定原告规划特 定教育训练之权。 ⑵审查项目（十四）命原告董监事不得参与新闻部、东森新闻台及东森财经新闻台之会议 ，将经营阶层排除於新闻制播领域之外，却又於审查项目（八）要求原告应聘请外部讲师 针对新闻制播所须遵循之事实查证、公平原则等分别对经营阶层授课，其规制内容矛盾； 经营阶层既被排除於新闻制播之外，审查项目（八）要求教育训练课程应对经营阶层授课 即欠缺合理理由。 10. 审查项目（九）命原告公开参与政府标案资讯，逾越法律权限，违反法律保留及比例 原则： 审查项目（九）命原告於每年6月30日前将参与政府标案资讯公开，其规制时间及内容已 使原告负具体特定作为义务，已属负担，非仅行政指导。原告参与政府采购案均依政府采 购法及合约执行，依合约负有保密之责，且有关政府采购案均已由政府机关依法公告於政 府电子采购网，故审查项目（九）所欲达成「为使阅听大众辨认节目内容有无涉及政府购 案」之目的，已有其他法规明定之方法可以达成，审查项目（九）违反比例原则。况卫星 广播电视事业参与政府标案，均受政府采购法、预算法等相关限制，该等法规均未要求卫 星广播电视事业应将参与政府标案资讯公布，审查项目（九）违反法律保留原则。 11. 审查项目（十）有违明确性原则： 被告辩称审查项目（十）系依据原告评监时之说明而促使原告持续维持频道区隔云云；然 东森新闻台与原告所营其他频道之内容向来均有明显区隔，从未有区隔不清之情事，观众 亦均能清楚分辨；且何谓有所区隔、其标准、内容皆未具体说明，审查项目（十）规制内 容有违明确性原则，应予撤销。 12. 审查项目（十一）「依到会陈述及补正资料，於111年底前，每周多元节目制播比例 提升为1小时」非属行政程序法第93条第1项行政处分法定要件之履行事项，侵害原告之节 目自主权，有违法律保留原则、明确性原则及不当联结禁止原则： ⑴原告虽於评监补正资料时提及规划每周多元节目制播比例提升1倍，从半小时至一小时 ，惟该陈述之重点仅系表明原告已履行营运计画之内容，审查项目（十一）却将原告优於 营运计画之执行情况，转换为营运计画之义务，并限期原告於111年底前完成此规划，明 显违背或曲解原告真意，依错误事实作出违法规制内容，且未经原告申请即违法变更原告 之营运计画。 ⑵再以，卫广法相关法规均无「提升每周多元节目制播比例为1小时」之规定，被告究竟 依据何项法律规定，及以何种行政目的为此等要求，均未见说明。审查项目（十一）已同 时侵害原告之节目自主权（表现自由）并对原告节目制播内容有所干涉，已属涉及言论或 表意内容的管制措施，非结构性管制手段，不仅违反法律保留原则，亦实际侵害原告之新 闻自由与营业自由；且何为「多元节目」？为何制播比例为须1小时？期限为何系111年底 前？原处分均无说明，有违明确性原则。 13. 审查项目（十二）侵害原告新闻自由，且有违法律保留原则及行政行为内容明确性原 则： ⑴原告之营运计画对於节目制播已有明确说明，并已实际执行制播，符合营运计画所载内 容，原告於评监程序中说明新闻专题及深度报导制播执行情形，仅系说明原告已符合营运 计画所载内容，孰料被告却於评监程序中不断来函要求原告就「评监期间以外」之项目为 说明，甚至将之转换为原告之营运计画内容，增加为原告之义务，要求原告执行原营运计 画所无之内容，并作为原告下次换照之重点审查项目，属未经原告申请而变更原告之营运 计画，并误解评监程序之本质，非属适法。 ⑵审查项目（十二）要求原告於111年底前将新闻专题及深度报导制播占比提升1至2成， 惟被告并未说明增设此等规制之原因及所欲达成之行政目的为何，以及限制原告新闻自由 之合宪性基础内容为何；被告高度介入原告内容规划与新闻制播，已属涉及言论或表意内 容的管制措施，非结构性管制手段，不仅违反法律保留原则，亦侵害原告之新闻自由与营 业自由。 ⑶被告要求原告「新闻专题」及「深度报导」制播占比提升「1至2成」。然「新闻专题」 与「深度报导」定义为何？界定「一般新闻」与「新闻专题及深度报导」明确标准为何？ 被告要求制播占比(时间或则数)应提升至「1至2成」，究竟为占比提升至1成或是2成？计 算占比上究系以「时间」或「则数」为主？抑或是两者均须纳入考量？若原告将占比提高 至1成，被告有无可能主张其针对最低占比限制为1成或2成有裁量权?原处分有违明确性原 则。 14. 审查项目（十三）命原告不得於新闻报导及新闻节目为置入性行销，惟卫广法第31条 第2项及「电视节目广告区隔与置入性行销及赞助管理办法」已有规范，卫广法第54条并 定有相关罚责，审查项目（十三）并无必要重申相关法令；卫广法第54条已有违反之法律 效果，被告复列为下次换照重点审查项目，违反者除将受有行政罚，更可能受到不予换照 处分，明显增设法规以外之其他法律效果，有违法律保留原则。 15. 审查项目（十四）命原告「董监事、股东不参与新闻部、东森新闻台或东森财经新闻 台相关会议，股东不参与日常营运」，违反法律保留原则、逾越权限： ⑴依东森新闻台现况作业流程，其他部门人员或大股东并无参与之可能；惟原告之董监事 及股东虽确实未参与各该会议，然编辑室公约并未约定「董监事及股东不得参与新闻制播 会议」，且法律亦无此限制，审查项目（十四）之规制有违法律保留原则。况本件受评监 对象为东森新闻台，原告之东森财经新闻台为另一独立频道，该频道如何确保新闻自主与 本件无涉，被告未予区别而将东森财经新闻台纳入原处分射程，即有逾越权限之违法。 ⑵卫广法并无限制股东担任公司之董事、监察人，亦未限制股东不得任职於公司，公司法 更鼓励员工持有任职公司之股份，审查项目（十四）要求股东不得参与日常营运，无异於 剥夺股东任职於公司之权利，系属对人民权益之重大限制，违反法律保留原则。且所谓「 日常营运」定义及范围未明，与明确性原则显有未合。 16. 审查项目（十五）命原告依被告107年1月31日第786次委员会议决议、107年5月23日 通传内容字第10700076790号函及110年10月27日通传内容字第11000647080号函附加之负 担内容，并命原告依规划落实前揭决议及函文之负担，分年定期将相关负担执行情形向被 告陈报，违反不当联结禁止原则： ⑴审查项目（十五）中，「落实」与「陈报」均属具体之规制内容，并使原告负有作为义 务，应属负担，而非仅行政指导。 ⑵依被告107年1月31日第786次委员会议纪录，本次委员会议决议系依外国人投资条例规 定，同意茂德国际投资股份有限公司（下称茂德公司）受让原告股份，该次委员会议之申 请人并非原告，亦与原告所属东森新闻台之营运计画无关，原处分系对原告所属东森新闻 台之营运计画评监合格，却将原告以外之第三人茂德公司对被告所为之承诺，联结为原告 所属东森新闻台下次换照之重点审查项目，违反不当联结禁止原则。 ⑶被告107年5月23日通传内容字第10700076790号函命原告应将受让人茂德公司履行承诺 之情形向被告定期陈报。该次委员会议之决议系许可原告之董事、监察人变更，并仅要求 原告将茂德公司对被告之承诺执行情形陈报被告；惟茂德公司对被告之承诺，尚涉及戏剧 、综艺节目等制播预算规划，凡此均与原告所属之东森新闻台营运计画无涉，然审查项目 （十五）迳将前揭许可处分之附加负担，列为原告所属之东森新闻台下次换照重点审查项 目，即违反不当联结禁止原则。 被告答辩： 综述 原处分说明四系被告於评监程序中所附负担附款，於未被撤销前，效力固然存在；但被告 於作成112年许可换照函时已审酌原处分说明四履行情形，原处分说明四之「本次期中评 监程序」与「本次112年换照程序」即已落幕，下次评监或换照审查程序，即不会再对过 去评监程序即原处分说明四加以审酌，更不至於强制执行或废止原处分，原告提起本件诉 讼显然欠缺权利保护必要。 附带负担部分 1.关於负担（一）： ⑴新闻自由系保障新闻从业人员免於政府不当干涉，享有采访自由、传递资讯自由和发表 自由。只有外部新闻自由，不能充分保障新闻从业人员的自主性，惟有当大众传播媒体组 织内部亦能享有内部新闻自由时，新闻从业人员的自主性才能确立，编辑室公约之法理基 础，即系在确保内部新闻自由；被告基於保障言论自由、维护媒体专业自主之任务，以及 新闻从业人员相对於公司组织本身处於弱势地位，为使内部新闻自由得以落实，对编辑室 公约之制定及内容，被告自得予以监理。 ⑵编辑室公约本即属原告营运计画之一部分，原告有制定之义务，被告为达成前述法定职 权及保障内部新闻自由之公共任务，自得对於编辑室公约之制定及内容予以监理，尚难仅 凭原告有制定编辑室公约，即认定原告已履行其义务，而应进一步检视编辑室公约之内容 ，以确保编辑室公约具有实质内涵；被告依原告就营运计画执行情形之说明，认定为保障 内部新闻自由，要求原告於编辑室公约内增加负担（一）所述文字，以强化并落实编辑室 公约，并无违反法律保留原则等违法，且仅系就原告依据营运计画原已负担之义务为具体 之要求，并未增加营运计画所无之义务。 ⑶新闻从业人员所给付之劳务本身即为内部新闻自由之具体实现，编辑室公约作为保障内 部新闻自由之制度，其内容与新闻从业人员之劳动条件难以分离，被告基於通讯传播基本 法之法定职权，负有保障言论自由、维护媒体专业自主之任务，故被告以原处分所为负担 （一），核无违反管辖权限之违法。劳动契约之内涵并非仅有工作规则，劳雇双方之协议 均属之，台北市政府劳动局亦肯认编辑室公约系为维持编辑自主及新闻自由所缔结之公约 ，仅系因编辑室公约非属劳动基准法第70条所定工作规则之范畴而无须申报核备，并未否 认编辑室公约得作为劳动条件。 2.关於负担（二）： ⑴依通传会组织法第1条规定，被告负有促进通讯传播健全发展、维护媒体专业自主之任 务，对於原告采、编、播体系之缺失，被告自得加以监理。「采、编、播体系」系指素材 取得(如采访、编译外电)、编辑制作(如文稿编辑、影音预览、文稿撰写、编排稿序、剪 辑影音)、播出与传送等制播新闻之作业流程。卫广事业新闻部门於既有组织架构中进行 采、编、播作业，固有寓审核品管於产制流程之意，然既有组织之科层化体系非无盲点， 因此，於组织内部即宜提升编审层级，使之独立於既有指挥监督体系之外，使其所为编审 决定具有独立性，以保障内部新闻自由，故该编审应以专职为宜。 ⑵原告於评监期间有3次违反广电法令之纪录，此与前开采、编、播体系之缺失有关，在 原告既有专职编审人力之情形下，原告仍有前述缺失，被告经综合审酌缺失发生之情形及 原告後续采取之措施，认定原告至少须维持既有专职编审人力，确属有据。又原告「关键 时刻」曾因播出内容有欠妥适，经被告以110年11月29日通传内容决字第11000296010号函 请原告改进并提出书面具体改善计画，原告乃以111年1月27日(111)东视新字第33号函提 出具体改善计画，内容即包含将为「关键时刻」新增一位专责编审；此部分虽非发生於评 监期间，然亦是源於原告采、编、播体系之缺失，而由原告自行提出之具体改善计画，且 原告於本次评监补正时亦强调其有为「关键时刻」新增专职编审以持续精进内控及自律机 制，故负担（二）认定原告应维持其自行提出之具体改善计画所载专职编审人力，自无违 法之情事。 ⑶原告依营运计画本即负有聘雇专责编审之义务，而依原告补正说明，其当时已编制有专 责编审5人，复於111年1月起增加专责编审1人，合计6人，因此原告本聘有专责编审6人， 负担（二）所称6人即系依原告执行营运计画之现状。又原告所负聘雇专责编审之义务， 不仅因原告有聘雇专责编审即得认定其义务已履行，仍须就原告聘雇专责编审後之情形加 以检视。经被告审查原告营运计画执行情形，有监於原告既有采、编、播之体系缺失，被 告以负担（二）要求原告应以现状为基础补强其缺失，因此负担（二）仅系就原告依营运 计画原已负担之义务所为具体要求，并非增加原营运计画所无之义务。至於负担（二）限 期原告於3个月内提送被告之时程，固非原告所承诺之事项，然被告就负担之内容本即享 有形成空间，且原告本已聘有专责编审6人，故被告要求原告於3个月内提供频道配置专责 编审及确保其行使职务独立性之方式，对原告而言并无困难，亦与事实认定无涉，无原告 所称事实认定之违法。 3.关於负担（三）： ⑴原告依营运计画负有订定自律机制之义务及进行自律组织之运作，而依卫广法第22条规 定，被告依法亦应就自律组织之执行进行监理，故被告自得就原告义务履行情形加以检视 。因被告不得过度介入媒体经营，故就自律组织之运作而言，关键在於自律组织之决定及 其形成过程为何，应有相关纪录使被告得以检视决定形成之过程本身是否已全盘审酌应考 量之因素。细观原告所提出之新闻自律委员会会议纪录仅记载决议结果，被告无从检视决 议结果形成之过程，自难认原告已履行其义务。 ⑵负担（三）要求原告应逐字或详细记载，原告得视其内部讨论之实际情形决定以何种方 式呈现，且负担（三）未要求需揭示个别委员之姓名，仅要求就个别委员之发言加以记载 ，无从据此推论负担（三）违反明确性原则，亦无造成寒蝉效应之虞；此项负担并未更易 原告组织运作之规章及实态，原告主张被告已高度介入原告之自律内控制度云云，与事实 不符。况依原告於评监时所提资料及说明，其新闻自律委员会已同意更详实记载委员讨论 内容，故负担（三）系依原告承诺事项所为，并无违反法律保留原则及法律明确性原则。 4.关於负担（四）： ⑴依据卫广法第22条及评监审查办法附表三营运计画应载细项，原告本即负有将观众申诉 与处理答覆情形公开之义务，期中评监作为被告连续管制及监理之一环，自得将营运计画 内容纳入考量，此项负担（四）并未违反法律保留原则。原告之新闻自律委员会之设立系 为强化原告新闻频道内控机制，并提升新闻频道之新闻与节目制播品质，即系为处理申诉 事项，故卫广法第22条所定具体报告自包含民众申诉事项，而如前述，负担（四）仅系将 原告原已有公告之事项独立公告，并无增加原告法律所无之义务。 ⑵由原告依卫广法第22条第1项规定建立之自律规范机制可知，原告对於视听大众申诉处 理之公布范围，亦未限於涉及播送内容正确、平衡及品味等部分，负担（四）仅系重申原 告新闻自律委员会组织章程第13条规定意旨，并无违反法律保留原则情事。再由原告所提 出之新闻自律委员会会议纪录可知，新闻自律委员会会议纪录本即胪列有民众投诉事项、 处理方式及新闻自律委员会之决议结果，其中亦包含新闻当事人自行投诉之事项，且原告 亦公告於其官网，故负担（四）要求原告公告民众申诉及处理情形，仅系将原告原已有公 告之事项独立公告，并无违法之虞。 5.关於负担（五）： 有监於原告曾於评监期间有3次违反广电法令之纪录，故要求原告应落实内部自律机制， 负担（五）仅系就原告依营运计画原已负担之义务所为具体要求。 审查项目部分 1.审查项目（一）： 被告并未要求原告制定基本劳动条件事项；被告办理期中评监系为了解原告第1-3年之营 运计画执行状况，自得审查其营运计画。因原告於评监期间有4次违反劳动法令情形，已 涉及原告营运计画之执行及经营问题，被告为了解具体情形，乃请原告提出新闻及其他新 闻性人员非主管人员平均薪资，因新闻从业人员所给付之劳务本身(如制播新闻)，实际上 即为内部新闻自由之具体实现，为避免原告以不当变更劳动条件之方式(如薪资迟延给付 ，任意变更津贴计算方式等)，透过影响新闻工作者劳动权益进而影响内部新闻自由之形 成，爰要求原告提出新闻性人员非主管之平均薪资，供被告审查原告有无前述不当行为； 被告系请原告提出平均而非个别薪资，与原告营业秘密无涉，并无违反法律保留原则及不 当联结禁止原则。 2.审查项目（二）： 原告於评监时提出其秉持多元原则所为频道规划，审查项目（二）乃据此促请原告仍应如 同往常秉持多元原则进行频道规划，原告对於多元原则之内涵应可理解及预见，并无违反 明确性原则。 3.审查项目（三）： ⑴依国家语言发展法第7条及同法施行细则第2条第5款，通讯传播主管机关，执掌国家语 言相关之广播、电视、通讯传播之监督事项。另参行政院111年核定之国家语言发展报告 所示，台湾台语及台湾客语等部分语言，已属面临传承危机之国家语言。而依通讯传播基 本法第5条规定，通讯传播应遵重弱势权益，促进多元文化均衡发展。通传会组织法第1条 所定，有效办理通讯传播管理事项，保障消费者及尊重弱势权益，系为被告依法设立之目 的。 ⑵原告於评监时虽已提出其秉持多元原则所为频道规划，并提及预计提升制播多元节目之 比例，然原告起诉时亦自承其营运计画并无制播台语、客语等节目，未来亦无此规划，原 告之营运计画与其频道规划与国家语言展法之精神虽难谓相符，惟经评价後尚未达不合格 之程度，故被告以行政指导之方式，促请原告注意国家语言发展法之精神，每周制播推广 台语、客语等节目半小时，自属有据，未违反法律保留原则，亦未干预原告制播节目之自 由，自无侵害原告之新闻自由及营业自由可言。 4.审查项目（四）： 原告於办理评监时已提出其为落实事实查证、公平原则及编业分离所采取之措施，审查项 目（四）即系促请原告尽速就如何落实前述措施乙节，提出相关执行措施，原告对前述执 行措施之内涵应可理解及预见，并无违反明确性原则。 5.审查项目（五）： ⑴原告於办理评监时提出其就涉己事件已於「东森电视新闻部编辑室公约」明订涉己新闻 处理原则，审查项目（五）即据此促请原告就其所订定涉己新闻处理原则及卫广公会新闻 自律执行纲要之精神确实执行，因节目主持人常为涉己事务之实际报导者，故请原告注意 将节目主持人一并纳入涉己新闻处理原则中，以确保原告就涉己事务所负之义务得以真正 落实，此本即被告基於通传会组织法第1条所定保障言论自由、维护媒体专业自主之任务 ，於期中评监时所得审酌之事项，未违反法律保留原则及比例原则可言。 ⑵况依东森电视新闻部编辑室公约第13条规定，主持人之相关评论应坚守中立，客观，不 得因事务涉己而失去不偏不倚之立场，故审查项目（五）仅是促使原告将涉己新闻之自律 规范依既有编辑室公约内容再予强化，并无增加原告额外之义务。 6.审查项目（六）： 卫广法第27条第2项明文规定，制播新闻节目应注意事实查证及公平原则，原告於办理评 监时已提出其为落实事实查证及公平原则所采取之措施，审查项目（六）即依此促请原告 将其已依法采取之措施於片尾加注提醒观众，并未额外增加原告义务，并未违反法律保留 原则。 7.审查项目（七）： 网路新闻固非既有卫广法规范事项，然因原告制播之部分节目亦有上架於网路平台，为避 免原告因不同播送方式而怠於落实制播新闻之注意义务，被告基於通传会组织法第1条所 定保障言论自由、促进通讯传播健全发展、维护媒体专业自主之任务，於期中评监时以行 政指导促请原告自行制定网路新闻自律原则，并未违反法律保留原则及逾越管辖权限。 8.审查项目（八）： 原告於办理评监时已提出其有规划「新闻事实查证与公平原则」之课程，审查项目（八） 乃据此促请原告将经营阶层一并纳入，尽可能使原告公司内部皆有落实新闻事实查证与公 平原则之意识，以实现教育训练课程所拟达成之目的，亦系被告基於通传会组织法第1条 所定保障言论自由、维护媒体专业自主之任务所为之指导，审查项目（八）并无事实认定 之错误，亦无欠缺合理理由之违法，更无违反法律保留原则。 9.审查项目（九）： 依原告办理评监所提资料，原告确有承接政府部门之采购案件，对於阅听大众而言，恐难 以辨认节目内容有无涉及政府采购案，而新闻媒体作为第四权，具有监督政府之功能，然 在而承接政府部门采购案件之情形下，新闻媒体与政府部门间之分际将难以辨认，因此被 告审查原告所提营运计画执行情後，认为彰显原告第四权之功能，请其公告所参与之政府 标案，自属有据。 10.审查项目（十）： 原告办理评监时已就东森新闻台与东森财经新闻台之共用情形及区隔方式加以说明，审查 项目（十）乃据此促请原告切实遵守营运计画，并持续维持频道区隔，原告对此内涵应可 理解及预见，并无违反明确性原则。 11.审查项目（十一）： 原告办理评监时已提出其秉持多元原则所为频道规划，并提及预计提升制播多元节目之比 例，原告对於多元节目之内容及比例应可理解及预见，此项审查项目乃据此促请原告落实 其所提出之频道规划，并无违反明确性原则，亦未干预原告如何进行频道规画或变更原告 之营运计画，审查项目（十一）乃被告为实现通讯传播基本法第5条揭櫫之公益目的而为 之指导，并无侵害原告之新闻自由及营业自由。 12.审查项目（十二）： ⑴依原告办理评监所提资料及说明，原告深度报导实际播出时间已超过1成以上，且亦承 诺提升新闻专题及深度报导之比例，原告之承诺事项为其就现行营运计画执行之说明，此 项审查项目项即系据此促请原告基於现状落实其承诺，并未侵害原告之新闻自由。 ⑵原告办理评监时已提出其深度报导实际播出时间已超过1成以上，并承诺提升新闻专题 及深度报导之比例，原告对於如何提升新闻专题及深度报导之比例应可理解及预见，并无 违反明确性原则。 13.审查项目（十三）： 此项审查项目仅系提醒原告注意法规，且原告是否遵守法规，被告於原告下次换照时自得 加以审查，不因记载与否而有差异，并无额外课予原告义务，亦未增加原告负担，并未违 反法律保留原则及平等原则。 14.审查项目（十四）： 依原告办理评监所提资料及说明，原告公司除新闻部门以外人员及股东均未参与编、采、 审之所有作业流程，且股东亦未参与日常营运，故此项审查项目仅系提醒原告维持现状， 以落实内部新闻自由，并未增加原告法律所无之义务，且系依原告既有运作实态所为指导 ，对原告而言应无不可理解及预见之情形，并无违反法律保留原则及明确性原则。 15.审查项目（十五）： 此项审查项目仅系提醒原告注意被告107年1月31日委员会议决议、107年5月23日通传内容 字第10700076790号函、110年10月27日通传内容字第11000647080号函，并未额外课予原 告义务，亦未增加原告负担，且前述处分於依法送达原告後，原告均未於法定救济期间续 行提起行政诉讼而告确定，均为合法有效之行政处分，已生形式存续力及实质存续力，具 有不可争性，原告於本件指摘被告107年5月23日函、被告110年10月27日函所附加之附款 内容「违反不当联结禁止原则」云云，应无可取，且不在本件审理范围。 法院判断：（简单来讲，同意被告「欠缺权利保护必要」说） 1.依卫广法第18条第2项规定：「主管机关受理前项换照之申请，除审查其申请书及换照 之营运计画外，并应审酌下列事项：一、营运执行报告、评监结果及评监後之改正情形。 二、违反本法之纪录。三、播送之节目及广告侵害他人权利之纪录。四、对於订户纷争之 处理。五、财务状况。六、其他足以影响营运之事项。」足见评监结果及评监後改正情形 仅属换照之应审查事项之一，并非评监後改正事项（附加负担）及评监後改正情形不佳， 即当然遭到不予换照之处分。兹被告迄未废止原处分，且於原告申请换照时审酌营运执行 报告、评监结果及评监後之改正情形等，依照换照审查办法规定，已於112年7月21日核准 原告换照，原告已不可能因被废止原处分致遭受不予换照之不利益处分，依上开说明，原 告起诉欠缺权利保护必要。 2.查换照审查办法（依卫广法第18条第3项规定订定）第3条规定：「（第1项）直播卫星 广播电视服务事业（以下简称直播卫星事业）申请换照者，应填妥申请书（附表一之一） 、执照期间第四年至执照届满六个月前营运计画执行报告及未来六年营运计画，并应於营 运计画执行报告及营运计画分别载明下列事项：一、执照期间第四年至执照届满六个月前 营运计画执行报告：（一）市场定位与频道规画之执行情形。（二）内部控管机制与自律 组织运作之执行情形。（三）财务结构与收费标准。（四）公司组织与人员训练之执行情 形。（五）客服部门编制与意见处理之执行情形。二、未来六年营运计画：（一）使用卫 星之名称、国籍、频率、转频器、频道数目及其信号涵盖范围。（二）财务结构及人事组 织。（三）频道或节目规画。（四）内部控管机制。（五）经营方式及技术发展计画。（ 六）收费基准及计算方式。（七）其他经主管机关指定之事项。」同办法第10条第1项规 定上开第3条「一、执照期间第四年至执照届满六个月前营运计画执行报告」（一）至（ 五）审查项目之评分占四十分；「二、未来六年营运计画，六十分：（一）市场定位与频 道规画。（二）内部控管机制。（三）财务规画与收费基准。（四）公司组织与人员训练 。（五）客服部门编制与意见处理。」第2项规定：「前项评分合计低於六十分者为不合 格，应不予许可。」足见，换照审查范围为「执照期间第4年至执照届满6个月前营运计画 执行报告」及「未来6年营运计画」，各项目系分散於营运计画执行报告中；原告原执照 有效期限为106年8月3日起至112年8月2日止，则原告本次换照审查之标的为109年8月3日 起至112年2月1日之营运计画执行报告（占比40％），以及未来6年营运计画（占比60％） ，附加负担关乎营运计画执行，且发生在111年4月20日原处分通知原告评监结果为合格之 後，其执行核属换照审查范围；参以卫星广播电视法第17条立法理由谓：「……为免影响 卫星广播电视事业正常营运并简化行政程序，爰修正为每三年评监一次。另因执照期间为 六年，当执照期间将届时，应向主管机关申请换照，於换照当年度，是否仍应办理评监并 无具体规定，且按现行实务运作，卫星广播电视事业执照届期换照之审查，主管机关已就 其过去六年营运情形进行审视，与评监该事业前三年营运情形之程序相同，并无重复审查 之必要，……」即卫星广播电视事业执照届期换照之审查，主管机关已就其过去六年营运 情形进行审视，与评监该事业前三年营运情形之程序相同，故换照当年度未再办理评监， 重复审查之必要。是可知换照之审查，主管机关已就经营者过去六年营运情形进行审视。 从而，即便原处分评监合格被废止，不影响换照审查程序；即便附件1之附加负担都被撤 销，被告在换照审查时，仍得审查，因为该等事项本来就是换照审查事项中，营运计画执 行报告里面的细项内容，被告经审查，作成准予换照的处分，原告诉请撤销原处分如附件 1之附加负担即无权利保护必要。 3.原处分之说明五记载「相关补正资料及到会面谈承诺事项均视为营运计画之一部分；另 有下列事项应确实办理，其执行情形列为下次换照之重点审查项目：……」说明五所列15 项应执行事项详如後附件2。查说明五已经表明所列各项为「下次换照之重点审查项目」 ，核各该事项亦为换照审查办法中，营运计画执行报告所应记载之事项，即属原告未来於 编纂营运计画执行报告时的重点。因此，纵使原处分不於说明五列出如附件2之下次换照 重点审查项目，原告申请东森新闻台换照时，被告仍然会依换照审查办法之规定审查该等 事项。况说明五之记载并非谓原告未履行该等审查项目，被告会废止原处分评监合格。申 言之，纵原告未履行说明五，被告不会以此为由，废止原处分评监合格之结果。且被告就 申请换照，经审查营运计画执行报告里面的细项内容，已经作成准予换照的处分，原告诉 请撤销原处分说明五之事项（详如附件2），欠缺权利保护必要。 4.按行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护人民正当合理之信赖，行政程序法第 8条定有明文。学说上有禁反言原则，即行政机关先前曾为某种陈述或承诺行为，不得事 後予以反悔并与先前之陈述相反之行为。查被告言词辩论意旨状叙明其「已作成112年许 可换照函，原处分说明四所由生之『本次期中评监程序』与『本次112年换照程序』即已 定调落幕。下次115年期中评监程序，将审酌本次112年许可换照函记载事项之执行情形； 而下次118年换照程序，又将审酌115年期中评监程序之事项，以此类推，规制与审查将不 断翻新。被告既已作成112年许可换照函，许可原告本次换照，下次评监或换照审查程序 ，自不会再对过去评监程序即原处分说明四加以审酌，更不至於强制执行，或废止原处分 。故原告所称，原处分说明四将继续对其产生规制效力，被告并可能强制执行云云，实际 上并无可能发生。」。被告基於诚信及禁反言原则，不得再对过去评监程序即原处分说明 四加以审酌，更不至於强制执行，或废止原处分。 综上所述，原告之诉撤销诉讼原处分说明四之负担（一）至（五）及原处分说明五全部， 欠缺权利保护必要之要件，其诉与法未合，应予驳回。 -- 长亭外，古道边，芳草碧连天。晚风拂柳笛声残，夕阳山外山。 天之涯，地之角，知交半零落。一壶浊酒尽余欢，今宵别梦寒。 长亭外，古道边，芳草碧连天。问君此去几时还，来时莫徘徊。 天之涯，地之角，知交半零落。人生难得是欢聚，惟有别离多。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——【现代】李叔同《送别》 --

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