罗世宏／电视快被NCC管垮了？改善徒劳的监理方式刻不容缓 https://opinion.udn.com/opinion/story/10124/6720912 ※ 文：罗世宏，中正大学传播学系教授） (注：原文记号因为无法复制，会另外用●为标记) 已故资深记者宇业荧曾以《电影被我跑垮了》书名自我揶揄。电影当然不是被他跑垮的， 而是藉此表达他对电影产业不振的忧心，以及他对台湾过往电影政策缺失的针砭。 若借用他的书名套用在电视产业，应该颇为贴切，因为台湾电视产业按照目前政策与监理 方式走下去，恐怕迟早是要垮的。届时，要为台湾电视产业崩坏负起最大责任的，我想应 该是NCC。 为什麽这麽说？难道我可以轻易抹煞历届NCC委员的付出，以及NCC职工的长期辛劳？正好 相反，我是惋惜他们的付出没有实效，也不舍他们做了太多无用功。正所谓「将帅无能， 累死三军」，如果不及时检讨NCC的电视监理政策，尽速启动监理过程改革（regulatory process reform），不仅NCC可能落得人人喊打的下场，台湾电视产业最终也会被这种监 理方式管垮了。 下面，我尝试参照英国媒体独立监理机关「传播管理局」（Ofcom），提供NCC进行电视监 理过程改革与反思的起点。 过劳的NCC，监理成效却不彰？ 英国Ofcom与台湾NCC的成立时间相近，但Ofcom的专业性，独立性、透明度与社会信任度 表现，远远地把NCC抛在後面。两者在监理资源上的差距应该不是主要原因：Ofcom职工人 数为902人，台湾NCC职工人数则是458人，但若比较两者在业务范围与监理绩效上的巨大 落差，NCC人力的绝对数少，相对数不算少。 NCC文官普遍过劳、士气低落，另一方面NCC又是个绩效不彰但加班特别厉害的单位，以民 国112年度单位预算为例，「加班值班费」编列经费高达两千六百多万元（含超时加班费 895万元），加班费的年度人均支出高达58,718元，超过大多数政府机构。 然而，NCC的研究案大多委外，对传播产业基础资料的掌握度不高，传播监理核心能力不 足，资讯公开与公众近用表现也普通。这麽过劳的NCC，究竟是为了什麽？实际上又做了 什麽？ 依据《通讯传播法》与《数位经济法》赋予的权责，Ofcom负责监理英国广播电视（包括 BBC）、电信、无线通讯、无线电产业，也负责监理在英国管辖权范围内的网路随选节目 服务（on demand program service），以及英国邮政服务（2011年10月起）。自2020年 11月起，它的权力包括对抖音（TikTok）等线上影音分享服务平台（video-sharing platforms）的监理。 英国政府目前也确立将强化对「类电视」（TV-like）随选视讯服务的监理方向，未来很 可能适用《广电准则》（Broadcasting Code），让类电视随选视讯服务的观众获得与传 统电视观众一样的保护。所谓「类电视」随选视讯服务，包括（台湾观众也不陌生的）电 视新闻台透过OTT或YouTube平台提供的直播频道及随选内容。《广电准则》是Ofcom制订 的广电内容规范，责成广电媒体必须遵守包括儿少保护、确保新闻正确性与公平性等标准 。另外，今年4月英国数位文化媒体与体育部（DCMS）也宣示将赋予Ofcom权力，研议纳管 Netflix等超大型的境外串流影音平台。 相比之下，NCC的监理业务范围小很多还管不好，而且相当缺乏与时俱进的传播政策思维 。一方面，它消极应对Big Tech、OTT及数位平台带来的问题；另一方面，它时代错乱地 守着原先的「一亩三分地」，只知把观众市场碎片化且快速流失广告收入的传统广电媒体 「管好管满」，而广电媒体业者也只是穷於应付或设法避罚（creative compliance）， 结果既无助於产业提升与自律水准，也无以真正保障民众视听权益。但这样不知反省且缺 乏前瞻视野的监理方式，恐怕只是把传统广电媒体管到至死方休，於国於民於产业皆无裨 益。 裁罚浮滥，台湾广电品质仍低落 就电视内容监理过程而论，为了兼顾儿少权益保护与表意自由等基本权利，Ofcom在内容 监理／裁罚上相当审慎与自制，但监理效果有目共睹；NCC的内容监理作为却有浮滥、草 率与无效率并存的怪现象。 根据Ofcom公布的裁罚纪录，在内容监理方面，它对英国所有（公共与商业）广播电视业 者的罚款总额是46.58万英镑（2020年）、77.7万英镑（2021年），以及3.1万英镑（2022 年），各类广电内容遭Ofcom裁罚的案件数分别只有12件（2020年）、12件（2021年）及 七件（2022年）。反观NCC长年忙於裁罚电视业者，内容监理祭出的罚款总额，少则一年 2,443万元（2021年），多则高达3,698万元（2020年）；裁罚案件数，少则一年87件（ 2019年），多则一年117件（2020年）。如果加计广播电台的部分，那就更多了！ 从上述数据可知，近三年来，Ofcom对英国广播电视业者的内容监理裁罚案件，平均一年 约十件左右，平均一年的罚锾金额为42.46万英镑（相当於台币1,535万元）。近六年来， 台湾NCC对广电业者的裁罚案件平均一年约为119件。其中，针对电视台的裁罚案件，平均 每年达到80件，平均每年裁罚金额达2,021万元。 相较於Ofcom，何以NCC如此频繁地处罚广电业者？这或许有两种不同的解读，一是台湾广 电业者的内容表现糟糕，二是NCC裁罚效果有限，或是两种可能性都同时成立，形成NCC与 广电产业「相互拖累」的局面，白白浪费许多监理行政与媒体营运资源。不管是哪一种， NCC现行内容监理方式都未能改善广电媒体内容表现，也无法有效提升媒体业者的自尊自 律。 进一步看，台湾广电产业整体遭罚次数明显高於英国同业，若再考量台英两国的广电产业 规模，台湾广电产业整体承受的罚款负担也同样偏高。毕竟，英国商业电视产业规模约为 台湾整体广电产业规模的四倍：2019年英国商业电视总营收约为110亿英镑（相当於台币 3,977亿元；此数据未计入约50亿英镑的BBC执照费收入，以及族群频道S4C的政府补助经 费），台湾用最宽松定义的电视产业总产值为1,482亿元（2019年）。 Ofcom的广电内容裁罚次数比NCC少，但对违法情形严重者则可能处以高额罚款，甚至撤照 。NCC的内容监理方式罚款次数多，但每次罚款不高，导致严重违法者缺乏根本改善诱因 ，违法程度轻微者则疲於应付来自NCC的惩罚或规训。其结果是NCC年年裁罚，广电媒体年 年违规，广电内容品质低落如故，彷佛是一方在假装监理，一方在假装自律。 英国Ofcom的监理方式 其实，Ofcom很少因为广电业者内容表现违失而迳行裁罚，因此每年遭裁罚的案件只有十 件左右。Ofcom若决定处罚广电业者的违规内容，会视违规情事严重、蓄意、累犯或该注 意而未注意的程度，从以下几种可能裁罚方式中做出决定： ●要求停播该节目或广告； ●要求改正或依Ofcom指定时间和形式公开播送遭裁罚事由； 处以罚款（违法情形严重者可能被处以最高25万英镑，或广电业者年度营收的5%的罚款） ； ●缩短或暂时中止执照； ●撤照。 以2022年至今的七件内容裁罚案为例，被Ofcom撤照的有二案、频道停播一案，被处以二 千英镑到一万五千英镑不等罚款的有三案，另有一案无罚款但须依指定时间和形式公开播 送违规事由。 另就内容监理案件的处理效率而言，Ofcom过程严谨又有效率，因为它特别公开承诺，内 容监理案件将会严守处理时限，除非是为了公平审查与严谨调查的特殊需要，Ofcom方可 适度展延少数特定案件的审查时限。 每个案件的审查，视不同状况历经多个处理阶段：受理观众申诉，通知业者提供节目存档 （五个工作天完成）、「初步评估」（15个工作天内完成）、「启动调查」，接着， Ofcom草拟「初步意见书」（Preliminary View）并通知业者答辩。最後，Ofcom将初步意 见书送交「内容委员会」（Content Board）做出「最终裁定」。 一般而言，广电内容申诉案从民众提出，到Ofcom内容委员会做出最终裁定结果，大约在 三个月内完成。所有内容裁罚案件的处理情形与结果，都会在Ofcom官网详细公告，除了 接受公评之外，也供观众和广电业者参考学习。 反观NCC处理内容申诉与裁罚案件的效率不彰，而且经常引起争议，例如一个去年12月20 日播出的违规节目内容申诉案，到了今年9月28日才做出裁罚决定！ 为什麽Ofcom的内容监理效率这麽高？主要原因是Ofcom清楚公告其申诉程序，包括申诉民 众通常须具名，而且须在该节目播出的20日内提出。更重要的是，Ofcom鼓励民众先向广 播电台或电视台提出申诉，并依据广电业者自订的申诉程序处理。Ofcom还特别声明，若 民众同时向广电业者及Ofcom提出申诉，Ofcom通常不会处理该项申诉，除非广电业者有机 会先依其自订程序处理民众申诉。 效法英国经验，不再瞎忙无效率 Ofcom这项内容监理程序相当关键：优先让媒体自律，让媒体有机会直接与观众沟通，也 让它有机会及时改善与补救，并且学习如何对公众负责。如果民众满意媒体的回应和处理 方式，自可避免NCC被浮滥的内容申诉案灌爆。若是观众不满意媒体的回应与处理方式， NCC仍可及时应援，严谨又有效率地处理内容申诉案，真正提升广电媒体内容品质，促进 媒体内容符合公共利益。 如果台湾能够完整学习Ofcom的内容监理模式与经验，避免只学皮毛而未得其精髓，特别 是NCC「广播电视节目广告谘询会议」的运作应更加透明（目前相当不透明，谘询委员名 单和会议纪录从未公开），NCC委员会关於内容裁罚的审议过程与决定也应该更严谨（目 前无从得知它是否严谨）。若然，NCC就不会像现在这样瞎忙又无实效，从而将珍贵的行 政资源投入在更根本与更迫切的传播产业结构监理工作上。否则，不只台湾广电产业会被 NCC管垮，NCC也会被自己目前的监理方式压垮了。 --

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