资料来源：司法院法学检索 抄监察院声请书（补正函） 　 　　　　　中华民国八十七年二月十九日（八七）院台司字第八七二六○○○五一号 受文者：司法院 主　旨：贵院函复关於「司法院及法务部在无法律授权之下，发布『法院办理刑事诉 讼案件应行注意事项』、『检察机关办理刑事被告具保责付办法』等，与人民诉讼权 利或人权有关之行政命令或内规，严重违反宪法第二十三条法律保留原则及中央法规 标准法乙案，究系声请解释宪法，抑或统一解释，请补正」乙案，请　贵院大法官惠 予解释宪法见复。 说　明： 一、复　贵院八十六年十月二十日（八六）院台大一字第二三○一五号函。 二、依据八十七年二月十日本院第二届第七十五次会议决议办理。 三、检附关系文书乙份。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　院长　王　作　荣 审核意见 甲、本件经以八十五年十月二十九日（八五）院台捎甲字第一四二五七号函请司法院 大法官解释，兹准该院八十五年十二月四日（八五）院台大一字第二四二○○号函复 ：本件究系声请大法官解释宪法，抑或统一解释，请补正见复等语。 乙、本件经审慎斟酌後，认以声请大法官解释宪法为宜，兹依式补正如「声请解释总 说明」乙种附後。 声请解释总说明 壹、声请解释宪法之目的 现代法治国家之法律虽然条文林林总总，状若浩瀚无垠，其实法律体系结构严谨，阶 层分明，自宪法而法律而命令，层层相因、环环相扣，才能维持正义的价值体系，提 供人民基本安定的基础。因此，在政府组织而言，虽然分权制衡，其间似乎各成体系 以发挥互相监督之效，然而自规范体系观之，必须有一统摄全局之基本法理，斯即「 宪法之最高性与立法优位主义。」我国宪法第二十二条规定：「凡人民之其他自由及 权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障」，同法第二十三条规定：「以 上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增 进公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，又参考德国宪法第二十条第三款，该 款规定「立法权应受宪法之限制，行政权与司法权应受立法权与法律之限制」，此项 原则为现代进步国家所普遍认同。我国中央法规标准法对此已充分阐明，中央法规标 准法第五条规定：「左列事项应以法律定之：一、宪法或法律有明文规定，应以法律 定之者。二、关於人民之权利、义务者。三、关於国家各机关之组织者。四、其他重 要事项之应以法律定之者。」第六条：「应以法律规定之事项，不得以命令定之。」 按立法优位主义虽然强调司法权受立法权与法律之限制，但仍然酌留空间使法院能具 体而细致的规范诉讼规则，不过主体必须是「法院」，其内容必须是「诉讼有关」之 具体规则，而最重要者必须是与人民权利义务无关者，此观诸日本宪法第四十一条及 第七十七条自明。日本宪法第四十一条规定：「国会为国家权力之最高机关，并为国 家唯一之立法机关。」第七十七条规定：「最高法院就关於诉讼手续、施行办法、律 师、法院内部纪律等细则及司法事务之处理，有订立规则之权限。法官应遵从最高法 院制定规则之权限。最高法院得将订立关於下级法院规则之权限委任於下级法院。」 举例而言，日本刑事诉讼规则系由最高裁判所（最高法院）订定发布。又依据日本人 身保护法第二十三条之规定：最高裁判所对於请求、审问、裁判及其他事项得订定必 要之规则。 反观我国之情形，制订规则者，并非最高法院或各级法院，而是行政院法务部与职司 司法行政的司法院，即与之大异其趣。综上观之，我国目前司法权之运作依赖行政内 规之现象，不但违反宪法之精神及法治国家之理念，亦违反中央法规标准法。因中央 法规标准法不同於一般的法律，在学理上称为法规之宪章，其违反之严重性不言而喻 。 贰、疑义或争议之性质与经过，及涉及宪法条文 目前司法院及法务部制订之行政内规，不乏有违反宪法之精神，并违反中央法规标准 法之情形，举其要者如左： 一、立法权之侵害（立法优位主义之侵害） １‧以法规命令替代法律 由於过去国会功能未能充分发挥，使许多应以法律定的法规，竟然以法规命令的方式 替代，此种现象甚多，无法一一列举，兹以「财务案件处理办法」为例。由於民国三 十六年所定之「行政执行法」对於违反公法上之金钱给付义务之执行规定付之阙如， 使得课税处分、罚锾处分等金钱给付义务遇义务人抗不缴纳时，行政机关即束手无策 。为解决此问题，行政院在民国四十三年发布「财务案件处理办法」，究其内容不论 财务案件之定义，财务法庭的组织配置，财务案件之审理程序、执行程序等均作详细 规定，已是一部完整的程序法。却仅是法规命令，而且沿用了四十余年。 ２‧以内规取代施行细则 查我国现行之民事诉讼法、刑事诉讼法、强制执行法、破产法、乡镇市调解条例等程 序法均无施行细则，然前述法律涉及诉讼、民事强制执行、破产、调解等程序如何进 行，仅以现有的法律条文所作原则性规定无法使程序顺利进行，必须辅以更详细的事 务性规范才可能使程序顺利进行。在无施行细则的状况下则全部以「法院办理民事诉 讼事件应行注意事项」、「办理强制执行事件应行注意事项」、「民事保全程序事件 处理要点」、「法院办理民事调解暨简易诉讼事件应行注意事项」、「法院办理民事 事件证人监定人日费旅费及监定费支给要点」、「家事事件处理办法」、「法院适用 乡镇市调解条例应行注意事项」、「法院办理刑事诉讼案件应行注意事项」、「法院 办理刑事诉讼案件被告具保责付办法」、「法院办理刑事诉讼简易程序案件应行注意 事项」等规定相关细节。以上这些「办法」、「注意事项」分别由司法院或法务部所 发布，种类多达数百种。以刑事诉讼法为例，现行刑事诉讼法计五百十二条、刑事诉 讼法施行法计七条，然而「法院办理刑事诉讼案件应行注意事项」有一百点、「法院 办理刑事诉讼简易程序案件应行注意事项」十六点、「法院办理刑事诉讼案件被告具 保责付办法」十六条、「检察机关办理刑事被告具保责付办法」二十二条、「检察署 办理通缉案件应行注意事项」三十七点、「法院处理扣押物应行注意事项」七点、「 检察处办理扣押物没收物应行注意事项」十八点，产生规范体系落差的现象。 要点完全属於内规，既非授权命令亦非法规命令，其中所规定者却不乏属宪政层次之 人权法益，例如强制处分所涉及之规定，如「法院办理刑事诉讼案件被告具保责付办 法」第二条规定：「被告经谕知具保者，应审酌其涉嫌犯罪之情节与身分及家庭环境 ，指定相当之保证金额，命提出该管区域内殷实之人或商舖所具之保证书……」，「 检察署办理通缉案件应行注意事项」第四点：「在押被告，认无羁押必要时，宜审酌 案情，命具保或责付，以免执行时传拘无着而通缉。」第二十二点：「对通缉到案之 人犯，其讯问处理时限应依左列规定办理……」，「法院办理刑事诉讼案件应行注意 事项」第二十四点滥行羁押之禁止、第二十五点迳行拘提之事由、第二十七点许可具 保责付应注意事项、第二十九点职权停止羁押之事由、第三十三点、第三十四点搜索 之限制等。 此外并容易造成内部监督机制形同虚设及规避监察权之监督。 二、妨碍司法权独立 按司法权独立与法官审判独立系二个不同范畴之概念，所谓法官独立审判系指宪法第 八十条「法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉。」至於司法权独 立是指政府分权体系中司法权如何与立法、行政等权分立并发挥制衡功能。 分权制衡为现代民主自由国家的基石，旨在避免独大。在我国采五权分立制，立法、 行政、司法、考试及监察等五权独立运作，以达到稳定的状态，在此种状态下每一个 人民的权利才可能得到最佳的保障。所谓的司法权系指与审判有关的国家作用之权限 专属於审判机关，有的国家以法官为单位，例如德国宪法基本法第九十二条规定「司 法权付托於法官」，有的国家以各级法院为单位，例如日本国宪法第七十六条规定： 「司法权属於最高法院及法律所定的下级法院」。 司法权运作上必要的行政作用例如法官及其他职员的任免手续、监督、会计及秘书作 业等事项则属司法行政的范畴。司法行政机关为司法权的辅助机制，不能对司法权独 立产生妨碍。因此凡法庭规则、法官内部自律事项、因审判业务与其他机关的联系办 法等，司法权内部事项其办法或规则由於属法庭规则与人民权益无直接关系，应由审 判机关自行制订。 我国之实况则不然，虽然我国宪法第七十七条规定：「司法院为国家最高司法机关， 掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒。」实则司法院虽设有民事厅、刑 事厅、行政诉讼及惩戒厅及司法行政厅等四厅，此四厅只负责行政事项、管理事项及 法规研拟等事项，审判权则属最高法院以下之各级法院，此观诸司法院组织法及法院 组织法自明。然而目前之：「各级法院办案期限规则」、「各级法院办理重大刑事案 件速审速结注意事项」、「各级法院检察署处理刑事案件证人、监定人日费、旅费及 监定费支给要点」、「各级法院律师阅卷规则」、「台湾地区土地房屋强制执行联系 办法」、「未继承登记不动产办理强制执行联系要点」等审判权运作上所必要之规则 或办法，却由职掌司法行政之司法院发布，形成主、从易位的现象。 三、将「人权」在法律体系中之保障地位低贬 现代的国家透过议会的民主正当性及其议事程序的特殊性来保障「人权」，唯有透过 民主程序始能对宪法所保障之权利加以限制。由於议会的公开辩论及繁复的立法程序 使得立法的过程更为周延。故在现代的民主国家中凡与人民权利义务有关的事项必须 以法律定之，此正是中央法规标准法第五条之立法目的。 查现行的司法法规命令中不论是与诉讼程序有关或与强制处分权有关者，均与人民的 权利义务息息相关，却仅以法规命令的型态规范，例如：办理民事诉讼事件应行注意 事项、法院办理刑事诉讼案件被告具保责付办法、法院办理刑事诉讼案件应行注意事 项……等。法规命令系由机关内部自行作成，欠缺民主程序且过程较不周延，由内部 作成易受机关的本位主义影响，而外界又无从参与意见，对人权的保障过於薄弱。司 法院及法务部就这些事项舍法律而就法规命令，已低贬人权的重要性。 四、属司法行政体系之内规欠缺救济途径 现行的司法内规不论是与诉讼程序有关者如：法院办理民事诉讼事件应行注意事项， 与强制处分有关者如：法院办理刑事诉讼案件被告具保责付办法，或审判规则如：各 级法院办案期限规则等，因为均以「办法」、「注意事项」、「规则」等法规命令的 型态出现，欠缺救济管道。 综上论述，且根据学理及多年来受理陈情可归纳出内规凌驾於法律之上造成下列数种 现象：（一）人民权利未受法律保障。（二）司法官容易滥权。（三）救济途径匮乏 。（四）侵害立法权、规避监察院之监督。（五）造成人民对司法审判的不信任。（ 六）未能成为政府机关遵守法律规范体系的榜样。 五、声请解释宪法之理由及声请人对本案所持之立场与见解 按宪法第一百七十二条明文规定命令与宪法或法律抵触者无效。查司法院及法务部对 於上开有关人民权利义务之行政命令，有未依法律订定或未基於法律之授权，或未送 立法院审查，显有悖宪法保障人权之精神，并违反中央法规标准法之规定，致发生严 重侵害人民之权益而抵触宪法之疑义。爰经本院司法委员会决议函请司法院大法官解 释宪法。 -- 夜中不能寐，起坐弹鸣琴。 薄帷鉴明月，清风吹我衿。 孤鸿号外野，朔鸟鸣北林。 徘徊将何见，忧思独伤心。 --

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