宪改之路 中华民国宪法制宪之初，本於孙文的五权宪法与三民主义再加上国共毛蒋之 间的协商斗法。我国的宪法从出生之时，就已经先天失调，再加上国民党政府被 迫迁台，一部为全中国大陆定的宪法硬生生的套在台湾身上，更让台湾的宪法显 得後天失调。接着，在蒋介石的威权统治之下，宪法更是无用武之地。最後，由 李登辉所主导的十年六次修宪，将已经营养不良的宪法变成畸形儿，也加遽了台 湾近几年来的政治纷争。 修改前的宪法依张君励所言，是修正式的内阁制，总统并无实权，再配上孙 文的权能区分与五权分立，更是造就了独一无二的考试、监察两院与国民大会。 然而，在国民党的威权统治与党政军一体的情况之下，总统通常是国民党主席也 同时是国会最大党，因此并没有发生严重的问题。只是，在李登辉主导废省与总 统直选之後，我国的宪法就注定从修正式的内阁制往总统制倾去，在这模拟两可 的情况也造成了台湾的宪政困扰。 真正的导火线则是在於二○○○年陈水扁的胜选。由於，当初国民党还是立 法院过半的最大党，因此，若依内阁制，则应交由国会最大党来组阁，而总统只 是个有名无权的象徵。也因此，泛蓝的支持者多倾向我国的宪法是内阁制。只是 民进党不可能接受好不容易打赢的选战，最後的结果只是虚位元首，因此，泛绿 的支持者自然的往总统制倾过去。也因为立场的不同再加上宪法本身规定的不清 不楚，台湾这几年来的总统制、内阁制争议就没停过。 再者，由於废省之後，为了消化省级民意代表，因此，我国的立法委员人数 爆增至二二五人。在人数上，我国的人数并非特别多，然而，在质的部分，却是 令人不敢恭维。由於我国采大选区制，因此，不管再评价再如何差的立委，只要 能吸引到固定的几万选民，就可以稳稳的进入立法院。而也因为大选区制，无法 明确定位是那些选民选给那些立委，也造成了立委权责不分的情况，更不必谈所 谓的罢免了。 也因为只需要能吸引到某一些选民的支持就可以当选立委，因此许多立委不 以专业问政，反而智取巧夺，哗众取宠以争取曝光率，甚至不惜以肢体暴力来攻 占某些激情选民的心。而真正用心问政的立委反而不被重视，甚至因曝光率低与 不会作秀此而落选，造成了劣币逐良币的情况。而这几年的国会乱象，除了成了 国际笑柄之外，也让人体会到台湾的宪政已经到了不得不改的地步了。 我国的宪政改革之路，百废待兴。首先，目前的宪法除了年代久远之外，也 完全不符合台湾的国情，若能重新订立一部新宪法，定是最佳方案。然而碍於对 岸的压力，制宪之路风险太高，届时恐怕会牵动华府与北京的敏感神经，甚至引 起在野蓝军的反对声浪，只怕制宪不成，反而会造成台湾的动荡不安。然而，高 风险高报酬，若届时能制定出一部新的宪法，以後宪法的正当性与实用性都将到 达更高的境界。 若制宪不成，退而求其次，大幅度的修宪也是可行的。首先，由於考试、监 察两院并无法达成当初孙文所期待的理想，再加上这两院的职权几乎与行政院底 下一个部门相当而已，因此，将考试、监察从院的层级拉下来，让我国从独步全 球的五权分立回归到三权分立，行政、立法、司法互相制衡。接下来，就是要决 定是要采内阁制还是总统制，当然，除了这两种制度之外，也还有法国的双首长 制与其它各种的混合型态。只是，这两种制度，终究还是主流，而分别所代表的 国家也是世界强权，因此个人倾向於这两种制度二择一。而且，若采用其它的中 间型态的制度，只怕在台湾又会出现更多的纠纷而已。 个人以为，不论是总统、内阁制都比台湾目前的制度来的理想。总统制的的 总统由人民选出，直接向选民负责，而不向国会负责，而国会则是负责制衡总统， 原则上，行政、立法是互相制衡的。在内阁制，由国会最大党组阁，而议员也常 是行政官员，因此行政立法一体，只对选民负责。因此，纯内阁制国家的首相权 力是大於总统制国家的总统的。也因此，为了不让行政首长有太大权力，个人倾 向支持台湾施行总统制。 其次，以台湾人民的情感而言，从以前的皇帝到中国近代史的几位政治强人 的深深影响之下。个人以为台湾民众并无法接受选出一个虚位元首，而将行政权 交由国会所推出的人选。从这几年来的反扁与挺扁的激情就可看出，台湾人民依 然是倾向英雄制的领导者。而且，获得数百万张选票的总统，竟然要将行政大权 交由一个不过数万票所当选的国会最大党代表，只怕除了民众不能接受之外，台 面上的政治人物又有几个能有这种风范，乖乖作个虚位元首？而这也是我支持总 统制的第二个理由。 再者，台湾并没有日本天皇与英国女皇等具有历史意义的象徵存在，若到时 硬要选个总统来当虚位元首，只怕没有太大的意义。而若是不选虚位元首，直接 由国会最大党的党魁当总统，只怕台湾这个内阁制也可独步全球了。原则上，内 阁制也好，总统制也罢，民主制度最大的意义在於任期的限制，不管作的再好， 最多也通常是两任，作的再差，顶多一任。罢免与倒阁毕竟是门後之枪，备而不 用，真正用的的机会也不多，民主制度，最终还是要对民意负责，而每一次的选 举，就都是一次检验。 也因此，个人以为，对於行政权并不需要给太多的限制，只要有任期制度， 只要是公平的选举，只要最後面有一个强力的司法机关，原则上，民主国家是不 需要太怕行政权会滥权的。也因此，在总统制的国家，虽然是三权互相制衡，但 为了行政权的顺畅，在通常的情况之下，立法权介入的空间非常有限，而让总统 享有相当大的行政权力。在内阁制更是将行政、立法权合为一体，连三权互相制 衡都不用了，直接将最後的检验交由人民。也因此，个人以为，台湾采总统制也 不会有滥权的问题，如果有，那麽采内阁制将会更严重。 接着，若是采总统制，第一件事就是废行政院长，由总统直接率行政团队向 全国人民负责。通常，有总统、副总统，就不会有总理。有总统、总理，就不会 有副总统。而台湾，除了总统、副总统、行政院长，甚至还有行政院副院长，再 加上考试、监察院长，台湾实在是七权分立，举世无匹。而这些根本是叠床架屋， 只是徒添困扰而已。 接着行政权之後的是立法权的改革，也就是国会改造。废省与修宪之後，我 国国会从国大、立院两院制变成立院一院制，因此，虽然立院人数暴增，但因为 少了国大，所以我国的中央民意代表的绝对数量比起以前只怕有减无增。而以相 对的数量而言，台湾的立委人数在各民主国家的比例也大约在中间，并没有特别 多或少的情况。也因此，我国国会最大的问题不在於数量的问题，而在於质量的 问题。 然而，质的提升绝非一朝一夕之事，一方面需要立委本身提升自己的问政水 准，一方面也要选民同步成长，甚至也需要媒体改正歪风，不再跟着政治人物起 舞才行。而个人以为，以台湾的目前的政治环境而言，要期待这三者自我成长只 怕需要一段相当冗长的时间，甚至是不太可能期待。也因此，个人认为，目前只 能藉由量的减少来强迫质的提升。当立委人数减少一半时，至少拉高当选的门 槛，虽然会漏掉一些优秀的人材，但却也更能够将一些非常不适任的立委给淘汰 掉。 其次，人数的减少也让每个立委所能够质询与曝光的机会增高，一方面让会 作秀与不会作秀的立委曝光率不要差那麽多之外，也让选民有更多的机会监督立 委。而另一方面，由於台湾的立委非常会滥用权势，因此，量的减少也有助於特 权人士的减少。只是，立委人数的减少也同时代表着每个委员的权力变大，而目 前立院的各委员会更是会成为只有少数几个人控制的情况。 但个人以为，立法权比起行政权，其实是相当弱势的，立院采合议制，院长 充其量只是个代表、主持人而已，而任何法案的通过也几乎都要过半以上立委的 同意才行，单一立委的力量很有限，可以说连百分之一都不到。而由如前所说的， 民主制度只要有公平的选举制度，有固定的任期制，其实选票就是最大的监督与 制衡的工具了，实在不必为了怕立委滥权的问题而削足适履，而不敢大量删减立 委人数。 除了人数之外，也必需将目前的大选区制改成单一选区两票制，一票投给候 选人，一票投给政党。一方面小选区制能让选民选出代表他们民意的立委，而立 委也能对该选区的选民负责，真正落实代议制度。而另一方面的政党比例代表能 让许多优秀但不擅选举的人才能够有机会进入国会服务，也有助国会内有较大的 政党互相制衡，而不致於落入小党林立的混乱画面。 而然，若采取单一选区两票制，则妇女与原住民等保障名额则会出现矛盾的 情况，因为一个选区只选出一位候选人，因此并无法保证最後会有几个妇女与原 住民立委。因此必需拉大不分区的名额，然後将保障名额放在不分区里面，只是 所占比例要比现行大选区来的低，因为必需加上小选区有可能选上的名额。而在 立委减额之後，也必需同步将每个立委助理的员额加大，以期让每个立委的问政 品质提升。 最後，虽然近日的国会改革方案在各政党的角力之下仍宣告不治。但我们仍 深切的期望，朝野各政党能够抛弃成见，为了全民的福祉，一起为台湾的宪政改 革努力。 谨此 LINTAN於政大法学院 5/29 2004 -- 学妹是水做的骨肉，看了便觉清爽 学弟是泥做的骨肉，见了便觉浊气逼人 狂贺!!!网页人数破五位数，网页数破150http://home.pchome.com.tw/happy/td096610/ --

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