标题: 没法躲了！欧盟不再提供乌克兰役龄男子难民庇护 新闻来源: https://www.chinatimes.com/realtimenews/20260626004353-260408?chdtv 中时新闻网 张威翔 欧盟执委会（European Commission）今（26日）正式提案，将现行乌克兰难民临时保护 机制（Temporary Protection Directive）延长至2028年3月，但同步宣布缩减庇护适用 范围，23至60岁、依乌克兰法律负有服役义务的适龄男性，将排除在自动保护资格之外， 改走逐案审查的一般庇护程序。 综合欧洲新闻台（Euronews）、德国德新社（DPA）以及乌克兰真理报（Ukrainska Prav- da）报导，欧盟内政与移民事务执委布伦森（Magnus Brunner）强调，这项措施「并非歧 视」行为，「这是乌克兰方面向我们提出的要求。这是对乌克兰的支持，他们希望我们这 样做，所以我们就这样做了。」 提案明确区分新旧申请人：目前已持有临时保护身分的逾115万名乌克兰适龄男性，其文 件不会遭撤销，亦不会被强制驱逐。限制措施仅适用於新抵欧者。 欧洲理事会（Council of Europe）人权专员麦可．欧法替（Michael O'Flaherty）迅速 批评，对「过早终止临时保护安排及限制特定族群入境，尤其是适龄服役男性」表示关切 。 此案背後有具体数字支撑。德国联邦移民与难民署（BAMF）数据显示，过去16个月抵达德 国的乌克兰人中，18至63岁男性已占60%，与2022年战争初期难民以妇孺为主的结构截然 相反。德国内政部长多布林特（Alexander Dobrindt）6月4日在卢森堡欧盟内政部长会议 上以此为据，力推排除23至60岁男性的方案。 欧洲多国早就抢先立法 不过，多国早抢在欧盟表态前率先立法。挪威劳工党政府今年2月宣布，18至60岁乌克兰 男性将不再享有临时庇护资格，须改循一般庇护程序逐案申请，但具有免役身份或独自抚 养子女者除外。 挪威司法部长表示，自2025年秋季起大量年轻男性涌入，已令地方服务体系与住房供给陷 入压力。 丹麦动作同样不慢。哥本哈根政府於6月19日提出类似限制，规定23至60岁的乌克兰男性 只有在能够证明免役的情况下，才得申请居留许可。截至2026年5月初，丹麦境内持有居 留许可的乌克兰难民约有4万7600人。 德国方面，虽然还没立法，但在德申请辅助保护（Subsidiary Protection）的乌克兰男 性，「可能被徵召」将不再构成庇护事由的认定标准，实质上大幅提高留德门槛。 欧盟执委会的正式提案仍须经成员国以特定多数决批准，即至少15个成员国且代表欧盟总 人口65%以上同意。外界预期欧盟将在2026年7月，最晚9月作出最终决定。 附按：委员会决定全文 【解释性备忘录】 1. 提案背景 提案理由与目标 2022年3月4日，理事会通过了第2022/382号执行决定，并针对自2022年2月24日起因俄罗 斯联邦武装部队於该日开始的军事入侵而流离失所的特定类别人员，启动了2001年7月20 日理事会第2001/55/EC号指令（「临时保护指令」）。根据临时保护指令第4条第1项，临 时保护的初始期限为一年，可自动延期六个月，最长延期一年。临时保护已自动延长一年 ，至2024年3月4日。 根据临时保护指令第4条第2项，若临时保护的理由持续存在，理事会可根据执委会的提案 ，以特定多数决决定将临时保护延长最多一年。执委会也应审查任何会员国要求其向理事 会提交提案的请求。临时保护已进一步每次延长一年，首先延长至2025年3月4日，然後延 长至2026年3月4日，其後再延长至2027年3月4日。 本提案的目标有两个。首先，将第2022/382号理事会执行决定所引入的临时保护再延长一 年。这将使第2022/382号理事会执行决定所界定类别的人员，在2027年3月5日至2028年3 月4日期间，继续获得临时保护。其次，本提案旨在调和临时保护与乌克兰抵御俄罗斯非 法侵略战争的总体防卫能力。因此，建议自本决定生效之日起，原则上不授予临时保护予 离开乌克兰、且无法证明其获得乌克兰当局授权、依其军事义务规定离开乌克兰的人员。 导致启动临时保护的情境持续存在，因此需要进一步延长。 截至2026年4月，在欧盟享有临时保护的乌克兰流离失所者近440万人，其中约58%为女性 。从年龄来看，总群体中近30%为未成年人（包括男女）。欧盟会员国中临时保护受益者 人数保持相对稳定，约430万人，略有上升趋势（从2024年4月的421万人增至2025年3月的 426万人，再增至2026年4月的437万人）。德国、波兰和捷克共和国仍是接纳临时保护受 益者最多的会员国（德国近128万人，波兰约97万人，捷克共和国超过38万人）。自临时 保护指令启动以来，会员国投入了大量努力支持来自乌克兰的流离失所者，促进他们融入 东道国社会，包括教育和培训系统及劳动市场。它们也持续努力增加收容能力和应急规划 。欧盟对俄罗斯侵略乌克兰的回应，始终以强烈的团结元素为特点，首先是对乌克兰及其 人民的团结，这体现在会员国及其公民收容流离失所者的努力上，其次是会员国之间的相 互团结。 除了为临时保护受益者提供一系列协调一致的权利外，启动临时保护指令也持续减轻了会 员国庇护系统在处理此类流入时，可能无法有效运作的风险。2022年2月至2026年3月期间 ，欧盟境内的乌克兰国民提交了94,390份国际保护申请（相较之下，2022年2月至2025年3 月期间为75,850份）。2026年1月至3月，乌克兰国民提交的国际保护申请数量较2025年同 期减少了57%，法国和波兰分别是这些申请的主要接收国。尽管如此，有限的总人数持续 显示临时保护已达到了其目的，包括防止会员国的庇护系统不堪重负。 根据联合国难民事务高级专员（UNHCR）2025年7月的意向调查，计划或希望未来返回乌克 兰的流离失所者比例较六个月前有所下降（从2024年1-2月的65%降至2024年7-8月的61%） ，而对返回犹豫不决的比例有所增加（从24%增至27%），表示无望返回的比例也有所增加 （从11%增至12%）。国际移民组织（IOM）报告称，其调查的绝大多数人（70%）打算在安 全的情况下返回乌克兰。 此外，根据欧盟庇护机构（EUAA）的调查，约五分之一的人确定不回乌克兰，22%倾向不 回，31%不确定。相比之下，2025年只有14%的受访者确定会返回，13%倾向返回。确定不 回的比例随时间稳步上升，从5%增至12%，其後增至20%。相反，倾向不返回的比例从12% 增至15%，其後增至22%。 这些调查证实，大多数来自乌克兰的流离失所者认为，他们仍然无法在安全且持久的情况 下返回乌克兰。 在乌克兰，俄罗斯的侵略战争仍在持续。俄罗斯持续蓄意且系统性地针对民用基础设施和 人口稠密地区。根据联合国乌克兰人权监测团的报告，2026年5月的平民伤亡人数较2025 年同期增加了93%。这代表着显着的升级，并凸显了战争对平民造成的持续伤亡。 俄罗斯军队不可预测的空袭和无人机袭击持续对全国构成严重威胁，影响范围远超前线地 区。这些攻击突显了持续侵略的广泛地理范围和不分青红皂白的性质。空袭严重影响了可 靠的电力、供暖和供水供应，数百万人在2025年底受到反覆长时间停电的影响。 截至2025年12月，国际移民组织估计乌克兰境内有3,712,000名境内流离失所者（IDP）。 其中四分之三（71%）的境内流离失所者已流离失所超过两年，82%超过一年。流离失所超 过两年的境内流离失所者比例，在居住在乌克兰西部地区者中最高。根据第五次快速损害 和需求评估（RDNA5）报告提供的资讯，截至2025年12月，社会政策部正式登记的境内流 离失所者为4,618,666人。据报2025年贫困进一步加剧。战争的影响仍然不均，对妇女（ 包括就业和家庭关键需求方面）、身心障碍者、儿童与青少年、境内流离失所者和老年人 的影响最大。超过15,000人被杀，超过40,600人受伤，数百万人失去家园。 联合国人道事务协调厅（OCHA）在2026年1月估计，乌克兰约有1,080万人需要紧急人道援 助。 乌克兰境内的不稳定局势，加上严峻的人道主义状况，可能导致更多大规模人员进入欧盟 ，从而需要向更多流离失所者提供保护。 乌克兰境内当前的不确定性和不稳定性，不允许终止对目前身在欧盟会员国的受益者以及 可能仍有需要者的临时保护。这些人员需要继续在欧盟内受到保护。同理，如果临时保护 很快终止，且所有这些人员同时申请国际保护，国家庇护系统有效运作所面临的风险仍然 存在。 监於上述发展，执委会认为目前临时保护的理由持续存在，因此应延长临时保护，作为对 当前局势必要且适当的回应。根据临时保护指令第4条第2项，该延长应尽快通过，并再为 期一年，即2027年3月5日至2028年3月4日。这是为了确保在当前情况下，流离失所的乌克 兰人在欧盟会员国受到接待，并获得尽可能多的稳定性和未来。 这符合欧盟对乌克兰及其人民的支持承诺（只要需要），以及其对基於《联合国宪章》原 则和国际法，实现全面、公正和持久和平的支持。如果在2028年3月4日之前，导致启动临 时保护指令的情况不复存在，则在这种情况下，欧盟执委会可根据临时保护指令第6条向 理事会提交提案。该条款允许理事会在收到执委会提案後，以特定多数决通过决定，终止 临时保护；执委会也必须审查任何会员国要求其向理事会提交提案的请求。此类理事会决 定必须基於确定原籍国的情况允许获得临时保护者安全且持久地返回，并适当尊重人权和 基本自由以及会员国有关不推回原则的义务。 此外，会员国应有可能及时采取必要的行政和法律措施（如更新居留许可），为延长临时 保护做准备。 临时保护的进一步延长不应损害乌克兰保卫自身的合法总体能力。 欧盟对乌克兰的支持已多次获得欧洲理事会的一贯强调，重申其对乌克兰在国际公认边界 内的独立、主权和领土完整的坚定不移的支持，以及欧盟承诺继续与志同道合的夥伴和盟 国协调，向乌克兰及其人民提供全面的政治、财政、经济、人道主义、军事和外交支持。 欧洲理事会支持基於《联合国宪章》原则和国际法，并以对乌克兰强有力且可信的安全保 障为基础，实现乌克兰全面、公正和持久的和平，强调确保乌克兰拥有预算和军事手段， 以继续行使自卫的固有权利，并反击和威慑俄罗斯的侵略至关重要。 作为欧盟应对危机的一部分，引入了临时保护。然而，临时保护并非绝对。这是一个例外 性质的程序，可适用於理事会根据指令第5条决定的特定群体。同时，该指令规定可根据 确定的客观标准，将某些人员排除在临时保护之外。 在此背景下，应充分考虑乌克兰为抵御俄罗斯非法侵略战争而产生的军事需求，尤其是乌 克兰在其法律秩序中合法定义的徵兵义务，同时通过临时保护向来自乌克兰的流离失所者 提供全力支持。因此，欧盟必须以确保乌克兰最佳地抵御俄罗斯非法侵略战争的总体能力 ，并能够自由决定其国防力量组织方式的方式，来适用临时保护。 因此，虽然保护有需要的乌克兰流离失所者仍然是优先事项，但原则上不应向自本决定生 效之日起离开乌克兰、且无法向国家当局提供证据证明其获得乌克兰当局授权、依其军事 义务规定离开乌克兰的人员授予临时保护。 启动临时保护的原因之一是，在面对大规模流入流离失所者时，通过将手续减至最少，来 维护会员国的庇护系统。重要的是维护一个易於申请的临时保护系统，并能迅速核实人员 是否获得授权，依其军事义务规定离开乌克兰。在此背景下，例如，乌克兰当局正在开发 一个名为「Reserv+」的专用应用程式，允许下载和列印免除军事义务的文件。 为确保法律确定性，此类要求的核实应仅适用於自本决定生效之日起寻求临时保护的新入 境者。许多已受益於临时保护的流离失所者已在欧盟居住数年，并通过学习语言、寻找就 业和入学接受教育，融入了东道国社会。因此，这些人员保留临时保护身份及其随之而来 的权利是恰当的。 执委会提醒，临时保护指令意味着一个人每次只能在一个会员国享有该身份所附带的权利 ；因此，当明显有关人员已在另一会员国据此获得居留许可，并因此在该国享有临时保护 所附带的权利时，会员国应拒绝依据第2001/55号指令第8条第1项提出的居留许可申请（ 参见此方面，法院（第十法庭）2025年2月27日C-753/23号案件 [Krasiliva] 的判决第30 点）。 为此，正如关於协调退出临时保护方法的理事会建议所重申的那样，定期将数据上传至临 时保护平台，包括无效登记的数据，并在必要时对重复登记的情况进行迅速跟进，仍然很 重要。 继续提供保护的需求，加上临时保护受益者可以选择在他们选择的会员国享有临时保护， 影响了会员国的收容系统，特别是那些收容大量临时保护受益者的国家，同时还受到同时 应对大量国际保护申请人或住房短缺的影响。在这方面，展望未来，继续努力确保会员国 之间的努力更平衡仍然很重要。确保流离失所者自立，并从收容系统过渡到长期住所，仍 然是优先事项。 此外，在根据本拟议理事会决定延长临时保护的同时，会员国应优先加强执行关於协调退 出临时保护方法的理事会建议，实施长期和可持续的解决方案。会员国应特别着重於将临 时保护受益者过渡到其他法律身份，以及一旦情况允许，支持促进自愿返回和乌克兰境内 的可持续重返社会。 与政策领域现有政策规定的一致性 本提案完全符合欧盟庇护法律体系，因为临时保护指令是欧洲共同庇护体系的一个组成部 分，旨在应对大规模流入流离失所者的特殊情况，正如目前由於俄罗斯对乌克兰的全面入 侵而仍存在的情况一样。 本提案也完全符合欧盟建立一个自由、安全与正义的区域的目标，该区域对那些因环境所 迫而合法在欧盟寻求保护的人开放。 本提案的要点也符合2024年5月通过并於2026年6月生效的《移民与庇护公约》组成的法律 文件。欧洲议会和理事会已同意保留临时保护指令，作为欧盟在大量抵达情况下可用的工 具之一。临时保护指令已被证明是在欧盟提供即时保护的重要工具。在现阶段，它仍然是 应对俄罗斯对乌克兰侵略战争造成的流离失所问题最合适的工具。 与其他欧盟政策的一致性 本提案完全符合让会员国能有条不紊地处理潜在的国际保护申请，而不会使其庇护系统不 堪重负的需要，并持续提供必要措施，以应对来自乌克兰的流离失所者可能大量涌入，从 而避免压垮会员国庇护系统的情况。它也符合欧盟的对外行动。本提案也符合针对俄罗斯 侵略乌克兰而通过的欧盟限制性措施和其他行动。本提案是欧盟因应俄罗斯对乌克兰侵略 战争而采取的一套全面行动的一部分。 2. 法律依据、辅助性与比例原则 法律依据 本提案的法律依据是2001年7月20日关於在大规模流入流离失所者情况下给予临时保护最 低标准的理事会指令第2001/55/EC号第4条第2项，监於临时保护的理由持续存在。该条款 规定，如果临时保护的理由持续存在，理事会可根据执委会的提案，以特定多数决决定将 临时保护延长最多一年。 辅助性（针对非专属权限） 《欧盟运作条约》第五编关於自由、安全与正义的区域，赋予欧盟在这些事项上的某些权 力。这些权力的行使必须符合《欧盟条约》第5条的规定，即当拟议行动的目标无法由会 员国单独充分实现，且因拟议行动的规模或影响，而能由欧盟更好地实现时，欧盟方可采 取行动。 俄罗斯侵略战争导致的乌克兰局势持续影响整个欧盟。欧盟对此做出了前所未有的统一回 应。这表明该局势仍然需要欧盟层面的解决方案和支持，以及强有力的协调，因为所有会 员国持续需要共同有效应对局势，并确保在整个欧盟范围内，对目前接待的近440万人适 用相同的标准和一套协调一致的权利。除了仍存在的大规模流入之外，由於乌克兰局势持 续动荡，不能排除进一步大规模抵达的可能性。显然，个别会员国采取的单独行动无法令 人满意地解决欧盟整体面临的共同挑战所需的共同方法。 此类共同方法无法由会员国单独充分实现，并且由於本拟议理事会执行决定的规模和影响 ，可以在欧盟层面更好地实现和协调，会员国本身也表明了这一点。因此，欧盟必须根据 《欧盟条约》第5条第3项规定的辅助性原则采取行动，并可通过措施。 临时保护是一个具有例外性和即时性的程序，在整个欧盟范围内享有协调一致的权利。国 家法律中没有适用於临时保护或充分保护的申请程序。因此，有关人员在向当局申请享有 临时保护或充分保护所附带的权利时，只需证明其国籍、国际保护或同等保护身份、在乌 克兰的居住地或适当的家庭关系。临时保护的权利是即时的，但并非绝对的，正如临时保 护指令的若干规定所示。因此，在欧盟层面建立一个共同的核实要求是恰当的，以确保会 员国在评估享有临时保护权利的新申请时，遵循协调的运作方法，从而防止各自为政，并 维护临时保护制度的完整性。 为使程序手续最少化，且不给国家行政部门造成行政负担，核实有关人员是否获得乌克兰 当局授予的、确认其依军事义务规定离开乌克兰的授权（在乌克兰法律适用的情况下）， 应被视为证明有权获得临时保护的充分证据。 比例原则 根据《欧盟条约》第5条第4项规定的比例原则，拟议的理事会执行决定仅在有限的时间内 （即一年）延长临时保护，针对的是已适用该保护的特定群体。 监於乌克兰局势的规模和严重性，导致目前欧盟会员国中约有440万流离失所者无法在安 全且持久的情况下返回乌克兰，拟议的措施仅限於必要范围内。此外，考虑到当前局势， 此延长也构成了一种相称的回应，因为临时保护保护了会员国的庇护系统，使其免於因大 量人员抵达欧盟会员国并提交大量申请而不堪重负。 核实有关人员是否获得乌克兰当局授予的、确认其依军事义务规定离开乌克兰的授权的要 求是相称的。它仅限於绝对必要的范围，以避免持续提供临时保护的需要因乌克兰不断变 化的军事需求而损害其总体防卫能力。乌克兰在其法律秩序中确立徵兵义务（包括排除某 些情况）以防止明确界定的群体离开乌克兰，是合法的。 核实该人是否能在不违反军事义务的情况下离开乌克兰，被设计为一项前瞻性措施，适用 於未来的申请。它旨在在考虑乌克兰防卫需求的需要与确保已在欧盟享有保护的人员的法 律确定性、权利和正当期望之间取得适当平衡。 此外，此类要求的核实不影响当局在具体案件中的决策权，也不影响任何人在欧盟寻求国 际保护的权利。虽然从乌克兰抵达的人员寻求庇护的权利本身将保持完整，但拒绝服役本 身并不是获得国际保护的有效理由——可参见此方面的《EUAA政治意见实用指南》。 文书的选择 临时保护指令第4条第2项要求，若临时保护的理由持续存在，需通过一项理事会执行决定 ，将临时保护延长最多一年。 3. 事後评估、利害关系人谘询和影响评估的结果 基於证据的政策制定 专注於乌克兰的欧盟移民准备与危机蓝图网络，以及乌克兰团结平台，继续运作，旨在分 别透过定期交流，就俄罗斯全面入侵乌克兰的移民影响、欧盟及会员国的准备状况和协调 应对措施，提供共同的态势感知。在此背景下，两个论坛都讨论了加强欧盟层级整体准备 （包括应急规划）的问题。有关当前局势和人员流动的资讯和数据正在持续收集中。各方 继续在临时保护登记平台会议上，视需要讨论如何更好地确保会员国之间就临时保护受益 者和国家法律规定的充分保护受益者的资讯进行适当交流，同时侦测会员国内部和欧盟会 员国之间的重复登记。监於流离失所的儿童和青少年人数众多，这些努力日益考虑到教育 和培训系统中的融合数据。 在过去几个月中，欧盟执委会一直与乌克兰对口单位定期交流，讨论如何在保护乌克兰人 民的同时，兼顾该国的防卫需求。 此外，欧盟执委会、世界银行和联合国等组织，以及乌克兰政府，都在定期评估乌克兰的 局势。 世界银行发布了关於乌克兰快速损害和需求评估的报告。 自战争爆发以来，国际移民组织致力於更好地了解流离失所者的处境，追踪乌克兰境内的 境内流离失所和流动情况，此外还通过调查监测逃离战争者和越境返回乌克兰者的意图， 并评估返回条件。联合国难民署定期发布关於来自乌克兰的（也包括境内）流离失所者意 向和前景的资讯。上述国际组织的调查和文件表明，当前局势仍然动荡不定，因此不允许 在安全和持久条件下返回。截至2026年2月，联合国难民署估计全球有590万逃离乌克兰的 人员被记录在案。 利害关系人谘询以及专业知识的收集与使用 为了收集基於证据的资讯，执委会通过移民准备与危机管理网络和团结平台，定期谘询会 员国当局、欧洲对外行动署、相关欧盟机构、乌克兰当局和国际组织，同时与非政府和民 间社会组织保持交流。 执委会与欧盟理事会轮值主席国合作，在部长级会议上，以及通过2026年3月和5月在理事 会移民、边境和庇护战略委员会（SCIFA）和司法与内政事务顾问会议上的一系列会议， 就2027年3月之後临时保护的未来谘询了会员国。会员国在会上强调，需要尽快将临时保 护再延长一年，以维持共同的欧洲应对措施。 在2026年4月最近一次SCIFA会议上，会员国承认当前的不稳定局势不允许终止临时保护。 会员国还讨论了临时保护范围潜在的新模式，以期更好地反映不断变化的局势，并调和临 时保护与乌克兰不断变化的防卫需求。在2026年5月最近一次司法与内政事务顾问会议上 ，会员国讨论了与临时保护范围相关的新模式选项，强调需要易於申请，并需要尽快做出 决定。 在团结平台进行了平行和补充的讨论，大多数会员国表示需要将临时保护再延长一年，以 维持共同的欧洲应对措施，为受益者提供明确性，并使会员国能够在国家层面采取必要的 行政和法律措施（如更新居留许可）。会员国还表示需要维持临时保护资格认定的简便行 政程序，以及需要避免庇护系统不堪重负。内政部长们也在6月4日的非正式内政事务理事 会上，总体上支持将临时保护再延长一年，并考虑进行调整，以充分考虑乌克兰不断变化 的防卫需求。 执委会也与乌克兰当局保持定期联系，以收集当地情况的资讯。此外，根据临时保护指令 第3条，执委会谘询了联合国难民署，该机构一直在评估局势并提供相关意见，并进行有 关流离失所者意图的调查。 基本权利 本提案尊重基本权利，并遵守欧盟基本权利宪章特别承认的原则，以及源自国际法的义务 ，包括1951年7月28日关於难民地位的日内瓦公约（经1967年1月31日纽约议定书修订）。 4. 预算影响 自俄罗斯对乌克兰发动侵略战争以来，与适用临时保护指令相关的资金需求，已纳入 2014-2020年和2021-2027年期间现有欧盟资金工具的预算中，特别是在相关的内政事务和 凝聚政策项下。 5. 其他要素 提案具体条款的详细说明 第1条规定将临时保护延长一年（从2027年3月5日至2028年3月4日），适用於理事会决定 第2条所述，并经本决定第1条修订的流离失所者。 第2条规定，原则上不应向自本决定生效之日起离开乌克兰、且无法向国家当局提供证据 证明其获得乌克兰当局授权、依其军事义务规定离开乌克兰的人员授予临时保护。 第3条规定本决定的生效日期和适用日期。 【提案】 欧洲联盟理事会， 参照《欧盟运作条约》、2001年7月20日关於在大规模流入流离失所者情况下给予临时保 护最低标准，以及促进会员国间在接受此类人员并承担其後果方面平衡努力的理事会第 2001/55/EC号指令1，特别是其中的第4条第2项、欧洲执委会提案， 监於： (1) 2022年3月4日，理事会通过了第2022/382号执行决定，确定了来自乌克兰的流离失所 者构成第2001/55/EC号指令第5条意义上的大规模流入，从而引入临时保护。 (2) 根据第2001/55/EC号指令第4条第1项，临时保护首次适用期为一年，至2023年3月4日 ，其後自动延长一年，至2024年3月4日。 (3) 2023年10月19日，理事会通过了第2023/2409号执行决定，将第2022/382号执行决定 所引入的临时保护延长至2025年3月4日。2024年6月25日，理事会通过了第2024/1836号执 行决定4，将第2022/382号执行决定所引入的临时保护延长至2026年3月4日。2025年7月15 日，理事会通过了第2025/1460号执行决定，将临时保护延长至2027年3月4日。 (4) 在启动第2001/55/EC号指令的背景下，会员国在2022年3月4日的声明6中一致同意， 对於在某一会员国根据第2022/382号执行决定享有临时保护，且未经授权前往另一会员国 的人员，不适用该指令第11条，除非会员国在双边基础上另有协议。 (5) 监於一个人每次只能在一个会员国享有临时保护所附带的权利，为确保这种情况，并 避免重复登记临时保护，当明显有关人员已在另一会员国据此获得居留许可，并因此在该 国享有临时保护所附带的权利（包括社会援助）时，会员国应拒绝依据第2001/55号指令 第8条第1项提出的居留许可申请。这将与欧盟法院在C-753/23号案件7，特别是其中第30 点的判决一致。 (6) 为确保及时掌握用於运作目的的态势情况，并进行连贯的管理和监督居留许可的签发 ，会员国应定期在临时保护登记平台中上传准确且及时的数据，包括关於无效登记的数据 。 (7) 目前约有近440万来自乌克兰的流离失所者在欧盟享有临时保护。享有临时保护者的 登记总数保持相对稳定，约为430万，呈现轻微的总体上升趋势，且很少有报告称永久返 回乌克兰。乌克兰的局势不允许大多数流离失所者在安全且持久的情况下返回。截至2025 年12月，国际移民组织估计乌克兰有3,712,000名境内流离失所者8。其中四分之三（71% ）的境内流离失所者已流离失所超过两年，82%超过一年。流离失所超过两年的境内流离 失所者比例，在居住在乌克兰西部地区者中最高。联合国人道事务协调厅估计，2026年乌 克兰约有1,080万人需要紧急人道援助。 (8) 此外，由於俄罗斯侵略战争导致乌克兰人道状况困难、局势更广泛地动荡和不确定， 包括针对平民的强化反覆空袭遍及全国，不能排除进一步大规模抵达的可能性。升级风险 仍然存在。同时，如果临时保护很快终止，所有受益者同时申请国际保护，国家庇护系统 有效运作所面临的风险仍然存在。 (9) 由於只要对乌克兰的战争持续，欧盟境内享有临时保护的大量流离失所者人数不太可 能减少，因此延长临时保护对於处理目前在欧盟享有临时保护的个人，或自2027年3月5日 起将需要此类保护的个人的情况是必要的，因为它在大量流入欧盟的情况下，提供了即时 保护和获得一套协调一致的权利，同时将手续减至最少。延长临时保护也应有助於确保， 如果临时保护届时终止，或因战争逃离乌克兰并在该日期之後、2028年3月4日之前抵达欧 盟的人员，不会因为临时保护受益者可能提交的大量国际保护申请，而使会员国的庇护系 统不堪重负。 (10) 因此，监於临时保护的理由持续存在，应将第2022/382号执行决定所述类别的流离 失所者的临时保护延长至2028年3月4日。 (11) 尽管需要将临时保护再延长一个临时期，但共同的欧盟方法应考虑乌克兰不断变化 的防卫需求，这一点很重要。 (12) 在其结论中，欧洲理事会重申其对乌克兰在国际公认边界内的独立、主权和领土完 整的坚定不移的支持，以及欧盟承诺继续向乌克兰及其人民提供全面的政治、财政、经济 、人道主义、军事和外交支持。欧洲理事会支持基於《联合国宪章》原则和国际法，并以 对乌克兰强有力且可信的安全保障为基础，实现乌克兰全面、公正和持久的和平，强调确 保乌克兰拥有预算和军事手段，以继续行使自卫的固有权利，并反击和威慑俄罗斯的侵略 至关重要。 (13) 根据第2001/55/EC号理事会指令，在大规模流入流离失所者情况下的临时保护制度 是一个例外性质的程序，可适用於特定群体，同时也可确定排除的客观标准，同时充分尊 重国际法、欧盟法律和基本权利所规定的义务。特别是，如果个人因需要遵守其军事义务 而未获得乌克兰当局授权离开乌克兰，则不应被接纳获得临时保护。 (14) 乌克兰为抵御俄罗斯非法侵略战争而不断变化的军事需求，尤其是乌克兰在其法律 秩序中合法定义的徵兵义务，需要欧盟的全力支持。在这方面，会员国应充分考虑这些需 求，同时通过临时保护向来自乌克兰的流离失所者提供全力支持。因此，欧盟必须不以一 种虽然有利於流离失所者，但可能对乌克兰最佳地抵御俄罗斯非法侵略战争的总体能力， 以及自由决定其国防力量组织方式产生负面影响的方式，继续适用临时保护，这一点至关 重要。 (15) 为此目的，在不损害欧盟法律和基本权利的情况下，原则上不应向无法向国家当局 提供证据证明其获得乌克兰当局授权（在乌克兰法律适用的情况下）、依其军事义务规定 离开乌克兰的人员授予临时保护。考虑到需要考虑乌克兰当前定义的防卫需求，同时不影 响已适用临时保护的人员的情况，此类要求的核实应自本决定在《官方公报》上公布之日 的次日起，适用於来自乌克兰的流离失所者。 (16) 获得临时保护的权利是即时的。虽然为了确保有关个人的适当管理和登记，会员国 可决定满足某些要求，例如登记表和出示第2022/382号理事会决定中规定的证据，但临时 保护的目标之一是通过将手续减至最少来确保快速且易於申请的程序。因此，会员国当局 必须能够迅速核实有关人员是否获得授权，依其军事义务规定离开乌克兰领土。在此背景 下，会员国例如可以利用乌克兰当局通过正在开发的专用应用程式「Reserv+」提供的文 件，确认此类授权。 (17) 2025年9月16日，理事会通过了关於协调退出来自乌克兰流离失所者临时保护方法的 建议。本次延长不影响其中规定措施的继续执行，这些措施仍应是优先事项。在这方面， 会员国应以协调的方式，优先推动享有临时保护的人员过渡到其他法律身份，以及在情况 允许时的自愿返回和重返社会。 (18) 本决定尊重基本权利，并遵守欧盟基本权利宪章所承认的原则。 (19) 理事会重申其对乌克兰及其人民的支持承诺（只要需要），并重申其对基於《联合 国宪章》原则和国际法的全面、公正和持久和平的支持，在可持续停火的情况下，理事会 准备根据第2001/55/EC号指令第6条第(1)项(b)款采取行动。 (20) 爱尔兰受第2001/55/EC号指令约束，因此参与本决定的通过和适用。 (21) 根据丹麦地位议定书（附於《欧盟条约》和《欧盟运作条约》）第1条和第2条，丹 麦不参与本执行决定的通过，不受其约束，也不受其适用。 决定如下： 第一条 给予第2022/382号执行决定第2条所述，并经第2023/2409号、第2024/1836号和第 2025/1460号执行决定延长的乌克兰流离失所者的临时保护，再延长一年，至2028年3月4 日。 第二条 在不损害欧盟法律和基本权利的情况下，依据第2025/1460号执行决定第1条或依第1条延 长的临时保护，不得授予未遵守乌克兰法律规定的军事义务，因此未获得乌克兰当局授权 离开乌克兰的人员。 本条不适用於本决定生效之日已享有临时保护的人员。 第三条 本决定应在其於《欧洲联盟官方公报》上公布之日的次日生效。 本决定自2027年3月5日起适用，但第2条应自本决定生效之日起适用。 -- 常羡人间琢玉郎，天教分付点酥娘。 尽道清歌传皓齿、风起，雪飞炎海变清凉。 万里归来颜愈少、微笑，笑时犹带岭梅香。 试问岭南应不好，却道：此心安处是吾乡。 　　　　　　　　　　　　　　——【北宋】苏轼《定风波・南海归赠王定国侍人寓娘》 --

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