陈伟信：失去英国，如何冲击欧盟政局外交？ https://theinitium.com/article/20160630-opinion-wilsonchan-brexit/ 小说《哈利波特》的作者罗琳（J. K. Rowling）在得知脱欧公投结果後，在社交媒体留 言斥责：卡梅伦（台译卡麦隆）任期的遗产（legacy）是「分裂了两个联邦」（ breaking up two unions）。罗琳所指的，自然是欧盟及英国。 观察这几天事态发展，英国深陷分裂危机不容置疑︰保守党支持脱欧的国会议员向天空新 闻政治版编辑 Faisal Islam 说，他们其实没有脱欧的规划，要问「唐宁街10号」；工党 超过半数影子内阁成员辞职，并通过不信任动议向党魁郝尔彬（Jeremy Corbyn，柯宾） 逼宫；苏格兰民族党党魁司徒瑾（Nicola Sturgeon，史特金）宣布筹备第二次独立公投 ，并尝试直接取代现时英国在欧盟的地位但遭拒；北爱尔兰副首席大臣麦吉尼斯（ Martin McGuinness）表示，希望与爱尔兰总理恩达肯尼（Enda Kenny）对话，以解决南 北爱尔兰今後或将重新分裂的问题。 正式名称为「大不列颠及北爱尔兰联合王国」（United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland）的英国，最後可能只剩下小英格兰（Little England）而已。 彼岸的欧盟呢？不少分析均直言英国脱欧公投打开了「退盟」这个潘朵拉盒子，公投结果 为更欧洲大陆的疑欧政党，打下一枝强心针，让他们相信这不再是痴人说梦的想法。荷兰 右翼政党领袖威尔德斯（Greet Wilders）表明，Brexit 过後，明年将会是Nexit（荷兰 脱欧），暗示一旦出任总理将会举行脱欧公投。 但另一边厢，欧盟的6个始创成员国外交举行紧急会议，会後口径与欧洲执委会（ European Commission）主席容克（Jean-Claude Junker，荣克）一致，希望英国尽快提 出退盟要求，正式启动《欧盟宪法》第50条，以解决英国会籍问题。欧盟领导层表面上的 从容不迫，相对於英国脱欧派的惊慌失措，英国脱欧对谁影响更大，看来高下立见。 不情愿的欧洲人？ 英国广播公司经典政治喜剧 Yes, Minister 中 Sir Humphrey Appleby 有句名言︰「500 多年来，英国外交政策的目标从来未变︰分裂欧洲。」在大众媒体视角下，英国彷佛是欧 盟内的捣蛋鬼，不论在经济、政治及文化层面均与欧洲格格不入，连1973年加入欧共体， 也只是为私利而非真心。《经济学人》年前讨论英国脱欧问题，就以「不情愿的欧洲人」 （the reluctant European）来形容英国与欧洲大陆关系。 以「不情愿的欧洲人」形容英国不是新事。专研英国政治及欧洲移民政策的学者Andrew Geddes 认为，英国的欧洲政策背後的主轴不是 Sir Humphrey 的分裂欧洲，而是「有条 件及有差别的参与」（conditional and differential engagement）——她不是不参与 欧洲整合，而是因应不同政策范围，参与有所差异。 至於参与程度多寡，则涉及相关政策及权力转移，对英国国家利益及国民身份认同的影响 。另一位学者 Alistair Jones 则认为，假如将衡量英国参与欧洲整合的标准，放到其他 欧洲国家身上，多数欧洲国家都带点「不情愿」的基因。 挪威、瑞士至今仍未打算加入欧盟，早前希望加入的冰岛也打了退堂鼓；法国戴高乐（ Charles de Gaulle）制造了「空櫈危机」（empty chair crisis），换来欧盟今天政府 间决策高於超国家体制的「卢森堡协定」（Luxembourg Accord）；丹麦一度否决《马城 条约》；爱尔兰民众也曾否决《里斯本条约》；荷兰及法国民众否定《欧洲宪法》；瑞典 民众否决国家使用欧罗（欧元）；希腊、匈牙利在处理公共政策、债务问题及边境管理上 ，不时与欧盟法规相悖；格陵兰更成为首个公投脱欧的地区。这些备受忽视的案例均表明 ，漫长的欧洲整合过程，难免有国家无法接受某些原则及政策，英国的「特殊性」被国际 媒体过分放大。 事实上，从某些角度，英国一直是欧洲整合的支持者；只不过硬币的这一面没有被提及。 例如脱欧派经常引用的戴卓尔夫人（柴契尔夫人），她在推动《单一欧洲法案》（ Single European Act）及建设欧洲共同市场不遗余力，也是首位西欧政要支持欧共体接 纳那些由苏联解体出来的东欧共产国家。继任者马卓安（John Major，梅杰）除了在《马 城条约》争取英国豁免使用欧罗外，也是倡议引入欧洲申诉专员（European Ombudsman） 制度，以及确立「辅助原则」（principle of subsidiarity）。这两项改革某程度回应 民众针对欧盟民主匮乏（democratic deficit）的指控，确立民众就欧洲事务申诉制度的 同时，也限制非民选的欧洲官僚不得过分进入国家及公共政策领域。 因此，与其说英国是「不情愿的欧洲人」，不如说英国本土在「何谓欧洲？」、「欧洲应 往哪方向走？」这些问题上，与「欧洲主流」有一定的差距。因此在媒体眼中，英国在欧 盟整合路上是不折不扣的捣蛋鬼。但正如戴卓尔夫人1988年着名的「布鲁日演说」（The Bruges Speech）中提到，「欧洲不因《罗马条约》而生，欧洲概念亦非某些团体或制度 的专利。」欧盟也许是欧洲整合的模式之一，而非唯一，而欠缺这份思考，正是欧盟在失 去英国後，改革的一大隐忧。 失去英国，欧盟走往何方？ 伦敦政经学院政治系教授 Simon Hix 曾向笔者指出英国在欧盟改革的重要性︰「对於那 些希望欧盟在经济及政治上，走向自由化的国家及政客而言，英国是他们在体制内可依靠 的政治夥伴。」 德国默克尔（梅克尔）在处理欧债问题上，借助卡梅伦的声音压下了法国求增长的公共财 政方针，将处理欧盟国家财政纪律，视为解决欧债问题的主旋律。非欧罗区国家则希望透 过英国的影响力，希望说服欧罗区国家接受「双速欧洲」（double-speed Europe）的公 共财政改革，平衡欧罗区及非欧罗国家参与欧洲公共财政政策的权力。 英国在贸易、金融以及行业竞争的经验，也一直是欧洲执委会相关议题的旗手，如刚辞职 的 Jonathan Hill 在容克执委会当中，就是负责金融稳定、服务及资本市场联盟政策， 贝理雅（布莱尔）内阁的商贸及工业大臣 Peter Mandelson 则曾担任巴罗佐（Jose Manuel Barroso，巴洛索） 执委会的贸易事务专员。 在饱受欧债问题困扰，经济百废待兴的欧盟，失去英国这些智慧，对欧盟长远经济改革而 言并非好事。而失去英国为助手的德国、波兰及非欧罗区国家，今後亦难以在欧盟高峰会 （European Council）与法国为首的经济左派抗衡。 但最值得担心的，还不是金融市场改革或实体政策操作，而是欧盟或会进入集体迷思的年 代。着名心理学家詹尼斯（Irving Janis）在1982年写下《团体迷思》一书，提到美国不 少政治决策失误如珍珠港事件（Pearl Habour）、猪湾事件（Bay of Pigs Invasion 猪 猡湾事件）、水门事件（Watergate Scandal），其中一个原因是决策者陷入「团体迷思 」（groupthink），倾向相信集体智慧及资讯，忽视异议者声音及其他不符合共识的资料 ，最终换来错误的政治决策。 为解决团体迷思的问题，詹尼斯及後来者提出在体制内应安排一个有能力的异议者，负责 於决策过程不断提出其他可能性，从而让这个群体作最後决定时，有充分考虑到不同选项 的影响。 我们看到欧洲议会的辩论，不满英国脱欧的欧洲议员不顾议员风范，大肆抨击英国脱欧派 领袖法拉奇（Nigel Farage，法拉吉），指他不断以谎言迷惑民众，令脱欧公投成为事实 。甚至连执委会主席容克也出言讽刺，指他对於法拉奇仍然在席感到意外。 主张英国应留欧的媒体在议题设定上，明显地把英国民众视为「愚民」。例如《华盛顿邮 报》报导，英国民众在脱欧成功後，上网搜寻「什麽是欧盟的数字」急升三倍，但其实际 数字少於1000人而已；英国《卫报》则将脱欧公投结果设定为「世代之争」，着墨於年轻 人对於被年老人骑劫的不满，从而掩盖脱欧公投背後的现状及诉求。哈佛经济学教授 Kenneth Rogoff 直言，这次公投的结果，正好反映英式民主的失败。 笔者支持英国留欧，但从不认为留欧派的论述不容质疑及占有道德高地，或支持脱欧的民 众是愚昧及不负责任。反而从不同的访问显示，他们支持英国离开欧盟，不少是因为欧盟 整合计划已冲击他们的日常生活，欧盟不再是引领他们走向繁华的组织，反而认为回归旧 日主权国家主导的分配模式，更能切合他们的需要。即使根据《金融时报》的数据，支持 脱欧反是获得较多欧盟资源的地区，但民众的主观感受是受益者仅为大城市的精英，中下 阶层是欧盟整合的牺牲品。 因此，欧盟面对的问题也许不在於政策层面，而是欧洲民众究竟需要怎样的欧洲愿景︰是 走向单一化、高度整合的欧洲政治经济联盟，还是走向市场自由及政治多极的多速欧洲（ multi-speed Europe）？而决定这个欧洲愿景的是各国的政治精英，还是欧洲社会的民众 ？ 欧洲学术界一直有个说法，就是现时混合政府间决策及超国家主义的欧盟模式，其历史任 务已经完结。今後欧盟走向有两个截然不同道路︰一是不断走向中央集权，慢慢地将欧盟 建立为真正的欧洲联邦，主要政治经济权力收归於欧洲官僚；一是完全地回归地区，由不 同的地区政府全权负责经济、文化、社会政策，欧盟及主权国家的角色仅处理外交事宜， 以及维持一个凝聚民众向心力的符号。 从默克尔回应媒体的言辞，从主流媒体报导，似乎前者几可成为未来欧盟的发展路向—— 而这却彻底抵触脱欧公投所反映的民意，以及近年在欧洲大陆崛起的基进派想法。 英国对欧盟外交的意义 香港国际关系学者沈旭晖提出，没有英国的欧盟将会「软化」，可以容许更多不同的区域 组织出现。但这个推想，对於欧盟官僚的人性似乎过於理想化。从欧盟始创6国要求英国 尽快启动第50条，容克还要求欧盟官员不得提前谈判，到默克尔要求英国不要「摘樱桃」 （cherry-picking），这一系列动作，似乎暗示欧盟希望警剔其他潜在的脱欧国家，并以 英国脱欧为例示范欧盟是一个「加州酒店」（Hotel California）——「你可以随时办理 退房手续，但你根本离开不了。」 有一点可以肯定的是，没有英国的欧盟，将难以回应当下欧洲大陆以及全球安全问题的挑 战。英国在欧盟，除了在金融市场改革扮演要角，在外交层面影响力同样重要——前港督 彭定康（Chris Patten）是普罗迪执委会的外交事务专员，艾嘉莲（Catherine Ashton， 艾希顿）则是里斯本改革後，首位欧盟外交及安全政策高级代表；英国是欧洲两个可「合 法」拥有核武的国家之一，在安理会有常任理事国议席，其情报工作更是欧洲国家首屈一 指。当欧盟没有英国的参与，对於欧盟外交影响甚为巨大。 特别是，德国战後因历史因素，有着避免过度介入国际事务的「迟疑文化」（culture of reluctance），以免刺激欧洲其他国家对德国的戒心，怀疑德国要建立第四帝国（ The Fourth Reich）。但面对中东及俄罗斯的安全问题，欧洲需要更快速的应变计划，以 及更直接果断的外交方针，而这些一直是英国外交政策的强项。例如，设立欧洲快速应变 部队（European Rapid Reaction Force），就是由英国前首相贝理雅所建议的，也是今 天欧盟不同军事行动的雏型。 除作为德国「迟疑文化」的替补以领袖欧洲外交政策外，英国在欧盟外交，一直扮演平衡 者的角色︰其平衡法国对於西非旧法属殖民地的干预，平衡东欧、西欧国家在俄罗斯问题 的态度分歧，平衡欧盟对中国在贸易及人权问题上的取态，平衡欧盟与美国在贸易及市场 开放问题的立场差异等。这些，都不是一时三刻可被欧盟现时成员取代。而对於准备加入 欧盟的国家而言，英国一直支持这些国家尽快加入欧洲，以防俄罗斯重新回这个地缘权力 真空之地。 随着脱欧公投後，大不列颠可能变成小英格兰，失去英国的欧盟难免会走向战略收缩︰一 方面，它需要与英国就未来欧英关系展开谈判，需时短则五载长则十年；另一方面，欧盟 也要面对其他成员国的内部情绪，以求稳定欧洲整合多年的成果。相对於眼前危机，外交 事务自然放在次要位置。 但最令人忧虑的，则是这次脱欧公投所衍生的民族情绪。撰文之时，英国曼彻斯特市传来 一段当地青年人辱骂外来人的影片，要他滚出英国；年老人不时以波兰工人抢饭碗为例， 证明需要脱欧，却忘记当年波兰空军为维护英国所作的努力及牺牲。激进主义往往是一石 激起千重浪——当在英欧洲人得到不礼貌的对待，在欧的英国人会否遭到报复，仇恨的种 子会否因而种下，这些都是欧盟真正要处理的安全问题。 当初建立欧盟，初衷是为了欧洲和平，希望透过资源共享但同时互相制衡，来化解民族主 义所带来的威胁。这段历史，早已为和平时代的战後婴儿所遗忘。没有反思历史教训，单 靠情绪行事的社会，往往是最脆弱而危险的。 （陈伟信，香港中文大学社会科学院讲师） -- 〈台北市民歌〉 广阔的马路上， 再也不会受铁蹄的蹂躏， 我们从今协力同心， 向着建国的前途猛进， 台北，台北，我们的台北。 --

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