现行制度下总统的定位与展望 陈铭祥 * 壹、前言 　　迩来我国经济表现不佳，有人将之归罪於外在国际经济大环境的衰退，有人将之归罪於新政府新手上路，政策摇摆，更有人将之归罪於朝野恶斗，政局不稳。其实，真正的原因应该在於我国现行宪政体制不三不四，不七不八，政府是否能有所作为不是取决於制度性的规定、机制，而是由总统与立法院选举的偶然因素所决定，如果二者分由不同政党控制，政局极可能陷入僵局，以致整个国家沦为空转虚耗。本文的目的在於藉着检讨现行宪法规定下的总统定位与角色，在不变动宪法条文的前提下，寻求一个活化总统职权行使之道，以便能使国家早日脱离不能有所作为的困局 。 贰、总统的类别 　　世界各国设总统一职者有之，未设总统一职者有之，凡设有总统一职的国家，其总统必定为该国的国家元首，对内代表国家的统一，对外代表国家的独立。除此以外，世界各国的总统在职权上、角色定位上、乃至产生方式上，可能形形色色，差别甚大。大体上言，影响一国总统定位与角色的因素，最重要者有两类：总统产生方式及其任期，以及该国宪法是否赋予总统重要的政治权力。申言之，其他因素恒定的前提下，直接由人民选举产生的总统自然比间接选举产生的总统，要来得有权势、有影响力；又如该国宪法赋予总统重要的政治权力，如军队统帅权、紧急命令权、 解散国会、重新举行大选之权等，则总统之地位或定位自是较有实权。 [1] 一、总统的类别 　　由人民选举出来的总统 [2] ，因其产生方式之故，是一个潜在上很有权力的职位，盖总统的选区通常为全国，任何国会议员或地方政府首长的合法性、正当性，都无法与之相比，一国之内没有其他人比民选的总统更具有代表性。惟直接民选的总统之权威也有其限制，例如任期及连任次数的限制，使得这些总统在其任期的末期变得影响力大减，通称为「跛鸭」（ lame duck ）；但如任期较长，如法国总统得任两任，每任七年，则可能使该职位具有很大权力。 　　在总统由人民直接选举出来的国家中，有一类总统权力最大，即传统上称总统制下的总统，不但是一国行政机关首长（ head of government ），掌握行政权、决策权，同时还是一国的国家元首（ head of state ），拥有元首权与其他象徵性权力。此类总统拥有众多行政权与决策权，又是直接由人民选举，既有代表性又具有象徵性的国家领袖地位，因此总统制下的总统同时也是该国最有权势的政治职位。总统制下的总统每每成为所有公共政策的核心，国家施政的主导者（ initiator ），同时又是大众媒体的注意焦点。有一点必须特别说明者，在总统制国家中，总统多半必须面对另外选出的国会，可能使其权力大受影响，惟如一国宪法赋予总统其他重要的政治权力，则总统将是该国一个举足轻重的职位。 　　内合制下也可能有总统一职（例如德国、冰岛等），如系由人民直接选举出来的，因为内合制下行政权、决策权操之在内阁总理之手，非在於总统，总理也不向总统负责，同时宪法多半未赋予总统真正实际的权力，因此内合制下的总统往往非是支配一国政事的关键性职位，而只是一个象徵性职位（ figurehead ）。 　　另外还有一类介於总统制与内合制之间的总统，此即所谓半总统制（ semi-presidential system ）下的总统。半总统制和传统上习见的总统制或内合制不同，并不是一个定义确切、范围明确的制度，学者间用以指称总统直接由人民选出，同时享有若干实质上政治权力，并和一个向国会负责的行政机关并存的制度。 [3] 二、半总统制下总统的类别 　　既然所谓的半总统制并不是非常明确，因此半总统制下仍有数种不很相同的类型，换言之，具有半总统制特徵的国家中，因总统实质权力的大小不同，又可以区分为三个类型，分别是象徵性总统、位高权重的总统，以及与行政权平衡的总统。 　　象徵性总统见诸於奥地利、爱尔兰、冰岛，此等国家的总统虽是直接由人民选举产生，但宪法或法律并无赋予实质上权力，因此除了其产生方式以及部分决定内阁总理人选的权力外，其实和传统内阁制的国家元首，如英国女王、德国总统、义大利总统，殊无二致。当然，这三个代表国家 —— 奥地利、爱尔兰、冰岛 —— 的总统实际上扮演的角色或对其国政局的影响力，仍存有若干差异。冰岛人民传统上将总统视为政治上中立的仲裁者，代表国家，并非政治人物。正因为如此，冰岛总统在竞选连任时，依经已建立的惯例，不会有其他挑战的候选人。爱尔兰的总统人选是经由两个主要政党协议而产生，因此人民期望总统成为一个象徵性的政治领袖，虽然在宪法规定上总统有若干政治性权力，但 1976 年当时的总统依据宪法规定，将一个法律送交最高法院审查，结果却引发了轩然大波。在奥地利的情形则有所不同，当国会未有明显多数党的情况，数位总统曾积极行使任命阁揆的权力，主导内阁的形成，不过当国会有明显多数党时，奥地利总统不曾再积极操纵内阁的组成。 [4] 　　位高权重的总统存在於法国的第五共和，其肇始应是在 1962 年总统由普选产生。法国第五共和的总统依据第五共和宪法第十六条，拥有钜大的紧急权，同时还可以不须内阁总理副署或国会多数同意，独立行使若干职权，包括解散国会、将法律或条约送请宪法委员会（ Constitutional Council ）作违宪解释、任命三位宪法委员会委员及主席、向国会发表咨文，同时总统又有权拒绝签署内阁制定的命令与人事令；对国会通过的法案，总统虽然必须在特定期间内加以公布，但得送请宪法委员会就其合宪性加以审查，经徵得内阁总理的同意，并得退回国会，要求作第二度表决。拥有此等政治上权力的法国第五共和总统，在实践上诚乃一个有权力的总统，除了少数例外场合外，内阁总理、国会多数皆支持、同意总统的指示，绝非奥地利、爱尔兰、冰岛的总统可以比拟。 　　属於与行政权平衡的总统则有威玛宪法的德国、芬兰与葡萄牙，在此一类型之下，由人民选举产生的总统虽享有一些个人性质的权力，但与之并存者，尚有一个向国会负责的内阁总理，掌握行政权。这一类型的制度才是名符其实、比较政治上的双首长制（ diarchy ）。属於此一类型的三个欧洲典型例子中，许多学者将威玛宪法的德国排除在外，不认为这是一个可以长治久安的宪政安排，盖威玛宪法并不能防止希特勒建立德国成为右派法西斯国家。其实威玛宪法的总统固有相当权力，但其行使则因总统而异，因此德国之所以走向右派法西斯，有部分原因是在於总统的角色会受现实政治情势所影响，以致使得国社党可以逐步掌握政局，乃至政权。在此一问题上，芬兰总统和德国威玛宪法下的总统不同，芬兰总统一直扮演相当积极的角色，不但主导外交政策，同时也大力介入组阁事宜，并干预内阁人事。在组阁一事上，有趣的是芬兰总统 经常筹组少数内阁，如不能遂行，形成政治僵局，芬兰总统甚至任命由官僚和工程师组成的「混合」内阁，直到僵局化解或下一届国会选举揭晓。 [5] 因为实证资料的不容易取得，吾人对葡萄牙的宪法或宪政制度，了解不深入，但根据一般性资料显示，葡萄牙的总统应是介於象徵性领袖与全能总统之间，和威玛宪法与芬兰的总统雷同，常常运用其组阁权，以实现其治国理想或方向，例如葡萄牙总统曾於 1978 年将内阁总理免职，代之以一个总统内阁（ presidential cabinet ），同时葡萄牙历年来的内阁竟是以少数内阁居多。 [6] 参、我国现行总统与国外之比较 　　正因为半总统制在实践上可能演变、发展成数种差距不小的政治体制，专研半总统制的外国学者尝提出分析半总统制运作的理论模式，用以解释、说明为何同属半总统制的国家会呈现出如上所述的差异性。概略而言，有两类因素会影响半总统制国家宪政的运作：一类是内生（ endogenous ）因素，和半总统制的实际运作，息息相关，如国会多数党的组成以及总统与国会多数党的关系；另一类则是外生（ exogenous ）因素，限定了半总统制运作的制度结构，如宪法的规定内容以及政治传统、政治环境。要探讨我国现行制度下总统的定位与角色，应可以从这两类因素着手，再以此为基础，深入了解我国现行制度在比较政治、比较宪法上的定位。 　一、宪法的规定内容以及政治传统、政治环境 　　宪法规定提供了宪政运作的基本规则，因此宪法的规定内容无疑会影响实际的政治运作。以宪法的规定内容而言，所有以上介绍的半总统制国家可说是大致上相同，所有国家皆有直接民选的总统，且总统拥有相当控制政治的权力，同时总统与向国会负责的内阁总理并存。然而，在大同之余亦不乏小异，有赋予总统控制国家大政的权力者，如将法律送交审查、解散国会或交付人民公决、非常情况下的紧急命令权。爱尔兰总统只拥有部分上述权力，法国总统全部皆有之。另外，有一些国家的总统拥有得任意将内阁总理免职的权力，如威玛宪法的德国、奥地利以及葡萄牙。至 於芬兰及冰岛的宪法非单单赋予总统控制政治的权力，还赋予总统统治的权力，成为总统和内阁总理共同治理日常政事的情形，例如冰岛宪法规定政府所发布的法令须经总统签署以及内阁的副署，单就法律规定上而言，二者皆得拒绝签署或副署，因此总统可以杯葛其不赞成的法案，同时内阁也可以阻止其不赞成的法案成为法律，形成总统和内阁总理互相抗衡之局。类似的现象也见诸於芬兰，芬兰总统可以干预行政，主动询问政事，要求行政机关解释，甚至可以在内阁会议上，依总统一己的意思，作成主要决策、决定重大人事案，不受内阁意见的左右，惟总统在发布上述任一 命令时，应有内阁的副署，不过与冰岛总统不同者，芬兰内阁只能拒绝副署违法的法案、命令，不能因政策原因而拒绝副署。芬兰总统还可以自己的政策意图取代内阁的政策意图，内阁不能不同意，除非是因为违反法律的原因，已如上述，同时内阁必须为总统的决策承担政治责任，除非辞职或将反对总统决策的情事，依规定列入正式记录。 　　大体上言，比较以上所讨论的七个宪政制度下总统的宪法上职权，约略可以得到如下的排序（从最大到最小）：芬兰、冰岛、威玛宪法的德国、葡萄牙、奥地利、法国、爱尔兰。然而，宪法上所规定的职权只能反映出部分的实际情况，因为各国总统是否能或愿意行使宪法上所规定的职权，往往要取决於其他的因素。上述各宪政体制的总统实际上权力大小的情形，和上述根据宪法上职权的排序有若干差异，从最大到最小的排列情形为法国、芬兰、威玛宪法的德国、葡萄牙、奥地利、爱尔兰、冰岛，其中变化差异最大者为法国及冰岛。依法国总统在宪法上所规定的职权而言 ，权力并不很大，但实际上却行使了众多的权力，成为法国最重要、也最有权力的政治人物；相反的，冰岛总统的宪法上职权虽相当大，但实际上历任冰岛总统甚少充分行使宪法上所赋予的职权，反造成了权力微弱的总统。不论是法国或冰岛的情形，尽管落差的存在，实际的宪政运作均未违反其国的宪法，在冰岛的情形，人民期望总统不要行使宪法上权力，在法国的情形，则是内阁、行政机关选择听从总统的决定，尽管依法其并无义务要听从。显然，单单宪法的规定内容并不足以说明半总统制国家的实际宪政运作，尚有其他因素影响了半总统制国家总统的职权行使或不行使 ，这就引导吾人进入了第二个因素，即政治传统、政治环境。 　　如长久以来总统不曾行使过某一或某些权力，久而久之即形成总统不应行使该权力的政治传统，尽管依据宪法总统可以行使。冰岛总统权力就是在如此的政治传统里，渐渐削弱。相反的，法国自从戴高乐以及其继任者所建立的强势总统传统，使得法国人民习惯於有能力、有作为的总统，因而导致法国总统实际上的权力超过宪法所规定者。然而，既已形成的政治传统或宪政惯例也不是绝对牢不可破，适当的人加上足够的手腕，总是有可能改变既成的政治传统或宪政惯例，将长久以来不曾行使的总统权力，重新付诸行使，只不过是传统或惯例形成的时间越久，欲予以破除将 是越困难，但并非绝不可能。政治环境的不同或改变，就会影响乃至改变长久建立起来的政治传统或宪政惯例，从而使得总统的宪法上权力与实际上权力产生落差。威玛宪法的德国即曾发生数次国会剧烈争执，而总统加以积极干预的例子；如果类此政治环境的不同或改变属於长期的状态，则既已存在的政治传统或宪政惯例即可能发生变化，由新的政治传统或宪政惯例取代旧的政治传统或宪政惯例。 　　将以上理论适用到我国，依现行宪法规定总统由人民直接选举（增修条文第二条第一项），四年任期，得连任一次。另外，总统拥有若干政治性权力，举其重要者，有毋需行政院长及有关部会首长副署，任免命令及解散立法院的命令（增修条文第二条第二项）；发布紧急命令，不受宪法第四十三条之限制（增修条文第二条第三项）；对行政院院长移请立法院覆议的法案有核可权（增修条文第三条第二项第二款）；任命行政院院长（增修条文第三条第一项）；提名三院官员（司法院院长、副院长、大法官、考试院院长、副院长、考试委员、监察院院长、副院长、监察委员 ）；对院与院间之争执，有召集有关各院院长会商解决之权（宪法第 44 条）；为决定国家安全有关大政方针，得设国家安全会议及所属国家安全局（增修条文二条第四项）；於立法院通过对行政院院长之不信任案後十日内，经行政院院长之呈请以及谘询立法院院长後，总统得宣告解散立法院（增修条文第二条第五项、增修条文第三条第二项。 　　从以上对现行总统政治性权力的说明，可知现行总统拥有相当多重要的权力，并非单纯的象徵性国家领袖，确实非属於典型的总统制或内阁制的总统，再参照上述有关半总统制的定义：「总统直接由人民选出，同时享有若干实质上政治权力，并和一个向国会负责的行政机关并存的制度」，大致上符合以上三个条件，而可以认为是属於笼统的半总统制，至於是半总统制下的何一类型（象徵性总统、位高权重的总统、与行政权平衡的总统），则观诸现行总统拥有相当实权，绝非象徵性总统所可比拟，可予以排除，在剩下的两个类别（位高权重的总统、与行政权平衡的总统） 中，现行总统应是较倾向於与行政权平衡的总统，而离位高权重的总统较远。申言之，现行总统的主要权力集中在内阁人事、提名权、覆议核可权、解散立法院、发布紧急命令等，就总统拥有的权力而言，现行总统与芬兰、葡萄牙的总统类似，甚至在权力的行使上，现行总统可以不顾立法院的席次分配，组成少数内阁的作法，亦雷同於先前芬兰与葡萄牙总统的事例。 　　然而，正如前述，宪法的规定内容只能说明部分实际现象，政治传统、政治环境等因素往往会使得宪法的规定发生不同的适用结果。就政治传统而言，我国历任总统从来不是单纯的象徵性总统，也不是与行政院长分享政治权力的平衡总统，我国历任总统一向是大权在握，呼风唤雨的国家领导人，这样的政治传统在相当程度内强化了总统的权威，使得其他政治职位听从总统的政策决定，尽管依宪法规定其他政治人物未必须听从总统。另外，政治环境也助长了我国总统实际上的权力，长期的戒严、动员戡乱，一党独裁，自然造成身兼总统的执政党党主席，拥有无上权力，而 不论宪法上是否有明文授与总统所有一切的权力。在上述政治环境下，几乎所有的政治势力，包括行政院、立法院在内，皆听从总统的决策、意志，自愿地放弃行使原本拥有的宪法上权力。因此，我国过去的政治环境确助长了总统的权力，并逐渐形成了强势总统的政治传统，人民期望总统扮演一个有权力，同时负全部施政责任的治理者角色，而非类似监国的控制者（ controller ）。 语自 淡大公共行政学系 -- 中国共产党台北办事处招募党员中 反对阿扁伪政权吗 反对白米跟柑橘进口伤害农民吗 想搞罢工让老板乖乖拿出退休金 回复工人权益吗 觉的人权被伤害吗 来找我们 我们挺你 中国共产党 台北办事处 宣传 戚自强 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