感谢小安哥与玲姐热情赞助本案例中译文 国际谈判案例分享 二. 美国与西班牙基地谈判 (US-Spanish Bases Negotiation) 许多谈判是伴随着危机而来，通常是一方被另一方(通常是较弱的一方)所激怒， 於是双方透过谈判来解决争端，例如：巴拿马运河谈判导因於1964年运河区和巴拿 马城市的暴动。同样地，英国和冰岛的船只在北大西洋的对抗，亦是如此。 然而，美国和西班牙基地谈判，并非导因於两方之间的危机，而是由於双方对於 建立互赖关系逐渐形成的共识，促使谈判发生。 紧接战後 (编按:二战)时期，实际上美国和西班牙之间在任何议题上，并无任何 发展互赖关系的可能性。美国和西欧国家对佛朗哥(Franco)政权是失望的，虽然西班 牙未真正投入大战。西班牙佛朗哥政权在战时的立场遭受到怀疑，战後西欧联盟对西 班牙是采取一种攻击性的排斥政策，包括公开呼吁推翻佛朗哥政权。西班牙则采取孤 立主义以对应之。佛朗哥鼓吹其国家的主权及中立性，并嘲弄西欧国家是将国家意志 附属於美国之下。互赖关系的发展 The Diagnostic Phase (诊断期) 在1940年末和1950年初，美国和西班牙朝着互赖关系发展，这种关系的催化剂即 是冷战的爆发。在美国的外交政策上，军事战略很快地成为取代其它要素的地位。而 西班牙佛朗哥政权在史达林政权倒下後，也不得不振兴。 在1947年10月，美国的国家政策委员会在George Kennan 的引导下，准备与西班 牙关系正常化的研究，基於西班牙对西方的防卫有其助益性，及美国对西班牙的排斥 政策并无效果(无法推翻佛朗哥政权)。虽然此项政策建议并无法即刻产生影响力，因 为杜鲁门依然反对与佛朗哥政权接触，纵使中阶的决策者在对西班牙的立场上有新的 进展。 美国五角大厦重新思考西班牙的地缘战略位置，因为西班牙是欧洲除了葡萄牙之 外，最接近东欧的国家它可俯视西地中海及东大西洋的航线，可提供西方一个在庇里 牛斯山(Pyrenees)後的天然预备阵地。而其中又以海军最亲西班牙，海军上将 Forrest Sherman，最想得到这个地中海港口的通路。 西班牙国会亦支持此一防御构想，华盛顿参议员Harry Cain是支持防御团体的成 员之一，他形容西班牙是"一个具有195000平方英哩的巨大机场"，西班牙的游说团体 亦展开游说。 但是使美国改变政策的重要因素是由於两个事件的发生，(1) 中国在1949年建立 了共党政权，和(2) 1950年的韩战爆发，中国的沦陷代表了巨大的共产主义幽灵帝国 从波罗的海延伸到了太平洋。杜鲁门总统知道必须加强西方联盟而不得不面对其厌恶 的佛朗哥。1949年末美国海军上将Richard L. Conolly成功地说服白宫允许海军正式 访问西班牙地中海港口。 大部分地决策者认为韩战只是幌子，莫斯科真正的企图是准备侵犯欧洲。因此， 和西班牙之间必须有更进一步的关系，美国国家安全会议做的研究，NSC-68作者认为 美国需要加强其承诺以应付苏联的威胁，更建议建立海外的基地网。 起初，美国总统杜鲁门拒绝改变他的政策去亲近西班牙，政府内部亦认为亲近西 班牙是"不切实际的"。但是韩战爆发後，反苏维埃的浪潮强大到杜鲁门的民主原则无 法承受，於是杜鲁门在1951年6月8日赞同 NSC的另一项建议，在西班牙建立军事基地 。西班牙亦想与美国建立关系，虽然佛朗哥的孤立主义政策受到国内普遍的支持，特 别是具有特别影响力的天主教堂(强烈地反对与"新教徒"美国密切接触)以及军事上担 心加入联盟会失去权力。但是特定的因素正运作着改变此种情况，其中之一，虽然西 班牙未真正卷入第二次世界大战但是它的经济状况比其它欧洲国家还糟，依然遭受内 战摧残，因为拒绝接受美国马歇尔计画，经济援助；以及进入世界市场，使得西班牙 的孤立主义更难支撑下去，相对於接受美国马歇尔计画经济复苏的欧洲，西班牙经济 上的停滞形成对比。 另外苏联的扩张及野心亦改变了西班牙的地位，反共主义一直是佛朗哥主义的基 本教条。苏联支配的东欧加上中国的革命及韩战，改变了西班牙不结盟及中立的信仰 ，这交互影响的结果，使得美园和西班牙相互依赖关系得以发展，特别是美国要使用 西班牙领土作为军事基地，而西班牙需要美国的经济援助和西方世界接受佛朗哥政权 。两方这种新的互赖关系，在1950年互换大使，1951年开始的非正式谈判，以及1952 年的正式谈判中获得了承认。 谈判前的议题权力平衡 (The Prenegotiation Issue Power Balance) (一)Alternatives(选择) 美国在谈判中的议题权力是较占上风的。它比西班牙在达到所要的结果上拥有较 多的选择。西班牙不是唯一比邻地中海的国家，美国可以选择建立基地的国家包括葡 萄牙、摩洛哥、利比亚、义大利和希腊，另一方面，对西班牙而言，除了美国可以提 供援助之外，没有其它替代的选择可以满足西班牙的愿望。 (二)Commitment(承诺) 虽然双方都想达成共识，但是西班牙显出有较大的承诺，一个较紧密的关系对西 班牙的经济军事都是相当重要的，对佛朗哥而言，赌注是是较高的，他比美国更想达 成共识，因为如果未达成共识，他会失去较多。 美国与西班牙之间这种结构权力的不平等，并不令人惊讶，西班牙不能提供美国 任何不可替代的甚或至关重要的东西。 承诺是一刀两面刃，在这个例子中，西班牙做出较大的承诺，亦成为其议题权力 较弱的原因，西班牙的承诺是为了要达成与美国的一个紧密关系，并包含了所有利益 ，它的承诺是基於需求。 (相对於巴拿马运河的谈判，巴拿马亦是比美国有较大的承 诺，但是巴拿马的承诺是克服一个不想要的情况--美国继续控制运河，它是基於较多 的渴望，较少的需求，所以提供了议题权力强化的来源。) 美国对其喜欢的结果承诺也是强的，美国想要的是一个较少正式的和广泛的共识 ，这些偏好是受制於国会以及NATO联盟反佛朗哥的情绪的结果，甚而，因为美国有较 多的选择，因此，西班牙基地在美国全般战略构想中并不那麽重要，所以佛朗哥想增 加美国的承诺，在西班牙想得到的结果上，是相当困难的。 (三)Control(控制) 控制是指能单边地达成所欲结果的能力，在这个例子中，双方都无法单边达成目 的，虽然美国可以有足够的武力占领西班牙领土，但是这不是建立海外基地的理想方 式，同样地，西班牙也无法单方面地从美国得到其所欲的军事和经济援助。 (和巴拿 马运河谈判比较，美国在运河区保有军事武力，它可轻易地击败巴拿马人，最初美国 在控制上是拥有优势地位的)。 因此，1952年双方对话开始时，美国在议题权力上是较占优势的。西班牙在谈判 过程中，其目标是拉近双方议题权力的距离，因此也形成对美国的依赖，特别是西班 牙策略强调 (1) 增加美国对西班牙所欲结果的承诺。 (2) 试着显出西班牙的承诺并不真的那麽多。 (3) 说服美国认为美国的选择并不如想像有那麽多，其实选择西班牙要比其 它选择好。 1951~1953年的谈判 (The 1951-1953 Negotiations) The Search for Formula (寻找方案) 从美国的观点，最理想的方式是「租」这个基地，付西班牙政府租金，希望避免 与西班牙形成联盟关系，其主要原因有二： (1) 美国国会和杜鲁门政府对佛朗哥政权存有厌恶之心。 (2) 美国的NATO的联盟国家，特别是英、法强烈表达美国与西班牙亲近关系 的不满。 (不只是因为对佛朗哥的嫌恶，还害怕西班牙加入西方防卫体系，使得庇里 牛斯山，而非莱茵河，将成为防卫线)。 美国希望与西班牙的关系不致於成为NATO争执的来源。因此，美国最初并不担心 提供西班牙大量的经济或军事援助，而且期望视双方的谈判是租赁关系的谈判。 对西班牙而言，谈判代表结束其政治孤立的机会，得到较大程度的国际认可，以 及实质的经济、军事上援助，西班牙不同意双方是建立在租赁关系上，而要的是进一 步的政治、军事合作。 这个议题重点在於，美国要一个明确的价值：军事设施的使用。而西班牙要的是 不明确的价值：国际名望。不可否认地，国际名望有它明确的一面(军事和经济援助) ，很显然西班牙透过谈判，得到国际威望和西方的接受，是佛朗哥政权最重要的目标 。 1951年初，在互换大使之後，就展开寻找方案的阶段，杜鲁门派遣海军上将佛罗 斯特雪曼 (Forrest Sherman)出访马德里，拜会佛朗哥，寻求达成共识的可能性，佛 朗哥明确指出使用基地的代价是一亿美元经济、军事援助和双方的防御关系。美国方 面在意的是避免危害到与其它欧洲联盟国家的关系。没有欧洲联盟国的同意，美国是 不会提供军事的援助给西班牙。美国很明确地表达了联盟的凝聚力超过西班牙的基地 利益。 佛朗哥了解到美国对欧洲联盟强烈的承诺会减弱与西班牙达成共识的承诺，他采 取了两个策略： (1) 妥协，转移西班牙基地和联盟间情绪的连结。 (2) 警告，增强美国对达成共识的承诺。 佛朗哥政府接着在1951年春夏，力陈西班牙并无兴趣加入NATO，以及介入NATO事 务，只是与美国建立一个次级同盟关系，另一个妥协是 1951年7月佛朗哥宣布内阁改 组，减少长枪党(西班牙法西斯政党)的席次，藉以展现其民主化的象徵意义，减少英 、法的敌视影响美国的承诺。 佛朗哥也另外藉由警告来增加美国对达成共识的承诺，他不断地强调法国政府的 不稳定性，以及法国共产党逐渐成长的情形，并控告英国的工党是和平主义者，并不 会支持美苏之间的冲突。西班牙想表达的是其比英法更支持美国。 佛朗哥的作法可以增加美国的承诺，美国感觉到更需要海外的基地，西班牙更能 达到它想要的结果。 佛朗哥鼓励了美国视西班牙为在地中海、北非对抗苏联的後备防御基地，他一再 地坚持其反共立场，能抵抗苏联的威胁。 1951年1月正式谈判前，佛朗哥明白表示西 班牙军队随时都可以抵抗共产主义。 1952年美国继续正式的谈判，佛朗哥提出其要求及草约， 在1月25日，西班牙国 防部长 General Augustin Munoz Grands提出其供美国使用的海军及空军基地的条件 ，包括上亿美元价值的军事装备，以及大量地一般性的经济援助。 美国的反应并不热切，艾其逊(Acheson)部长建议召开新的会议，美国希望沿着1 亿美元的经济援助以及备用军事基地使用权的议题，达成共识。佛朗哥误解了美国在 1951年的沈默，以为已改变了议题平衡，美国可以对等地达成西班牙可获利的共识。 确实，佛朗哥的策略增加了美国的利益，终究同意从预备性的会谈进入了正式的 谈判。但是NATO的因素仍限制着美国，甚而，美国拥有充分的选择，因而它不认为佛 朗哥的开价是合理的。 艾其逊的评论导致了僵局，西班牙对美国经济的提供仅 1亿美元，以及美国只想 达成租赁关系的共识感到愤怒，谈判延滞了一个月。 佛朗哥现在是处於防御状态，他成功地说服美国进行新的谈判，但是并未成功地 带给他想要的方案，他必须改变议题权力平衡，以达到双边军事的关系及大量的财政 援助。 当新的回合谈判在1952年展开，佛朗哥采取软硬兼施策略，一方面透过实况报导 ，展现西班牙人民的压力，确保国家领土不会被割让，以及西班牙不会放弃主权，警 告美国如果坚持租赁方案，谈判可能破裂。 另一方面，西班牙施以较柔软，几近恳求的策略，在 4月15日，佛朗哥举行一个 公开与葡萄牙 Autonio de Oliveira Salazar将军的会面，在官方公报中双方领导者 保证承诺防卫西方，对抗苏联的侵略，佛朗哥暗示着西班牙应享有美国对待葡萄牙一 样的关系，葡萄牙虽然也是极权政体，却可以加入NATO，并享有美国提供的大量援助 ，为何同样的关系不能在美国与西班牙之间建立？ 美国在回应佛朗哥的警告，并未做出让步(租赁方案)，亦未放弃谈判，美国对达 成其所欲的结果依然是强势的。在1952年夏天，西班牙感到非常不满，不管它所采取 的策略是妥协、警告、取悦，皆无法使美国对其所欲的结果做出更多的承诺，最後， 佛朗哥决定再测试美国的企图心，他威胁要结束谈判。 1952年 7月送一份备忘录给美国谈判者，内容声称美国的财政援助完全是不足的 ，并列出军事装备价值 1.5亿美元，坚持「基本的防卫共识」必须是任何交易的一部 分。更进一步威胁退出谈判，除非美国同意与西班牙的双边防卫性条约，以及将西班 牙包含在欧洲相互安全援助行动中。一个威胁只有在有必要时，强烈地、有信用地承 诺去实现它才有效。在这段期间西班牙发动反美的群众悲情运动，不只是为了表明其 不退让的态度，也针对美国对波多黎各的殖民化政策不相关的罪状，煽动民众情绪。 在西班牙群众的抗争下，谈判可能破裂情况，强化威胁的可信度。但是基本的目标是 测试美国是否承受得住空手而回的压力。 美国被迫做出回应，与西班牙继续进行的正式谈判，已是担忧英法态度之下所做 出的妥协，美国现在必须决定如何解决西班牙要求的紧密关系。 面对西班牙威胁退出谈判，尚未有意愿同意西班牙的方案 (建立紧密的关系後及 大量的援助) ，美国提出了一个新的方案，虽然不是现在，美国特别地允许提供相互 防御的共识，或提供西班牙超过限制的经济援助，在两国间达成的基地共识，既使在 租赁方案之下，将来可能扩展到更紧密的双边关系。明显地暗示未来允许较多的经济 援助和更紧密的军事关系。美国虽然指出NATO前线国家拥有第一优先权的军事援助， 它也间接地对西班牙的安全做了贡献。西班牙停止了对美国的批判，并对美国新的方 案表示赞同。 现在双方可接受的方案中，美国以现在租用基地并承诺未来西班牙可以得到更多 的报偿的方案，来解决谈判僵局，这个方案被认为是较接近美国原始的想法。 在1951年先期的会谈之後，西班牙感到充分的信心去要求重大的经济援助和紧密 的军事关系。现在，它得到了一个不具体的未来奖赏的承诺方案。美国的议题权力优 势是如此强大，西班牙实在是很少机会能获得一个较好的方案，直到其威胁退出谈判 ，美国才背离它最初的立场。西班牙接受这个方案是因为佛朗哥了解到他的议题权力 地位是较弱的，在未来也未必能加强。 The Detail Phase and the Outcome (细节阶段和结果) 细节阶段是相对地简短及平稳的，没有热切的活动。在1953年 9月，双方针对三 个部分达成共识：在经济援助上，在防御上，在防御支援上。美国提供了经济和军事 上的美元援助，虽然距离西班牙所要求的甚远，但比美国起初提议的援助更多了些。 虽然两国是军事夥伴，但未确切说明两国政府在发生战争时，相互的军事责任。因此 ，并未达到西班牙想要的正式相互保证防卫的条约。 无论如何，西班牙得到三个重要的项目： 第一：虽然与美国缺乏正式的联盟关系，但美国的军队在西班牙领土出现，以及 美国的援助，都象徵着国际上相当程度的接受佛朗哥政权。 第二：佛朗哥得到美国对未来承诺的妥协。 第三：最重要的，与美国新的关系更形坚固。 换句话说，美国愈依赖西班牙的基地，就将可能愈依赖西班牙，因此，未来的基 地谈判，西班牙的议题权力会愈强。 1953年的共识持续了10年，在1963年，更换成五年的新约，内容仅有限度的修改 ，佛朗哥并未在续约会谈中推动西班牙成为NATO的会员国，反对西班牙成为会员国的 国家主要来自丹麦、瑞典、冰岛等NATO的会员国，力量依然强大。佛朗哥认为此时并 不是谈判修正方案的成熟时机，双方都认知到「任何一边推得太急，都将对美国与西 班牙之间关系的萌芽造成伤害」。 无论如何，西班牙成功地轻微加强了与美国的关系，两国同意在马德里成立一个 共同防御事务谘询会议，每月会面、讨论相互关切的事务及改善军事的合作，美国亦 提供了额外的军事援助和贷款，西班牙同意购买美国武器。 在实质上，1963年的续约共识，仍完整保持了1953年的方案，基地交换有限制的 财政援助，但是没有正式的军事和防卫关系。 Communicating Tactics (沟通策略) 西班牙最初的战略目标是说服美国相信西班牙基地可带来较大的利益，特别的策 略包括为了降低反西班牙的情绪，在国内政治上的妥协，警告美国其盟友英法的不稳 定，使西班牙看起来更具有吸引力，以及试图与葡萄牙形成联盟。但是这些策略是谈 判过程的外围部分，因为谈判不是关於西班牙的国内政治，或英法政治上的稳定，或 葡萄牙与美国的关系，西班牙必须用迂回的方式沟通这些策略。不幸地，佛朗哥他的 国内政治妥协并不可靠，西班牙无法令人相信会变得更民主，内阁的改组是无意义的 。佛朗哥并未放松对政府的控制，也未放宽人民的自由权，或承认反对团体。简而言 之，美国和欧洲联盟国家皆不相信佛朗哥政权正在转变。 佛朗哥警告英法政治的不稳也是缺乏可信度的，英法并未有从西方联盟撤离的徵 兆，英法厌恶佛朗哥政权，进一步地降低了警告的目的和影响力。 佛朗哥试着与葡萄牙形成联盟并不可靠，因为葡萄牙的影响力比美国小太多了， 葡萄牙也不愿冒险帮助佛朗哥。 因为这些理由，西班牙想改变美国对西班牙的重要性，或对佛朗哥政权的看法， 最後是失败的，并导致美国采取冷淡疏远和熄火的策略，藉着停止活动来突显这种策 略；包括：拒绝回应对手的策略，做出很少或没有妥协，以及低规格看待这个谈判。 佛朗哥很难了解美国的冷淡策略，他并没有限制自己的需求，相反地，他的要求 和期望继续升高。佛朗哥显然误解了美国的不行动是默许。这暗示了冷淡策略是一种 消极的沟通，它经常容易被对手误解，假如它不被了解，它就无法说服对方。 佛朗哥终究明白美国的冷淡策略不是默许，他的策略无法说服美国，这个理解导 致他采取威胁中止谈判的策略，他沟通这个威胁是直接且明确的，不只是对美国的谈 判者，还有西班牙人民。这些行动增强了他威胁的可信度，佛朗哥的威胁成功地转变 了美国对问题的认知，也说服了美国正视谈判所关注的不只是基地和钱的问题，还包 括西班牙被西方所接受，美国承诺未来一个更紧密的关系，不是更多的钱，因此西班 牙的威胁结束谈判，改变了美国对谈判重点的认知，也改变了美国的行为。 1968年~1970年的谈判 (The 1968-1970 Negotiations) The Search for a New Formula (寻找新方案) 当1968年新的期限到达时，西班牙的态度转为较具攻击性。而Franco的目标是想 将与美国间的地主-佃户（landlord-tenant）关系变成一种更亲密的双边关系。到了 1968年，美国已经使用了西班牙基地15年。这个基地已经成为美国防卫系统中不可或 缺的一部分。更甚的是，从二战结束之後，西班牙认为其已经向西方世界贡献20年的 忠诚。 因此，西班牙觉得应受报答。在1953年的方案中，西班牙变成美国的次等同盟。 而且，许多的西班牙人认为美国基地使西班牙在美苏对抗中处於危险的位置，因为这 个基地可能成为苏联的主要目标之一。 佛朗哥在1968年的谈判中提出其全面的要求。西班牙要求用正式的相互防御条约 取代既存的协议；美国须尽力使西班牙进入NATO；且美国需提供12亿美金的军事援助 与装备。对於此，美国的回应是可以提供共同防御宣言，但非正式的结盟；增加NATO 与西班牙军力的合作；1000万的军事援助，1000万的武器，及1000万的进出口银行贷 款。 美国希望更新1963年的协议，但不做本质上的改变，换句话说，美国希望维持原 来的方案。由於美国武器性能的提升，如核子潜舰与洲际飞弹的制造，使其对於海外 基地系统的需求降低。另外，越战的爆发也影响了美国的政策，使美国国会想减少与 国外事务之任何形式的牵连。所以，西班牙基地对五角大厦而言，是重要的(important) ，但并非极重要 (vital)。另一方面，由於西班牙的经济发展落後於其他欧洲国家， 所以佛朗哥渴望得到美国的援助。且佛朗哥亦极希望加入西方的防御系统中。而当美 国成为西班牙达成这些目标的唯一选项时，议题的权力平衡是有利於美国的。 到了 9月28日，也就是1963年协议期满之时，很明显的西班牙需要更多的时间。 西班牙开始让步，将对援助的要求降到 7亿美元，再加上相互防御协定。不过，美国 并没有让步。而基於1963年协议的规定，协议终止前可以有六个月的宽限期，这使得 佛朗哥得以思考新的策略以使美国增加其承诺。 佛朗哥所采的是软硬兼施的策略。「软」的部分是将所要求的价码降至 4亿美元 。「硬」的部分则是由西班牙外长 Castiella与德国总理进行会谈，西班牙的立场是 「如果西方不进行援助，西班牙将采行中立」。而美国对於此的回应是，在不提升金 融援助的情形下，派遣官员至西班牙进行一系列的访问。不过，西班牙基地的重要性 只到达必须进行高层访谈的地步，还不至於需要建立正式的防御系统或是增付租金。 当新的期限（1969年3月26号）到达後，西班牙开始担心。佛朗哥希望在他9月下 台与较保守的尼克森政府上任之间，可以使美国提高其承诺。虽然美国认为西班牙基 地对美国而言仍有很高的重要性，可是美国所拥有的议题权力优势实在太大，所以美 国仍可坚持其立场。 另外，西班牙领导层在此期间产生分裂。这主要是导因於 Castiella的威胁中立 政策受到西班牙军方的强烈反对，而军方害怕美国认为 Castiella是在虚张声势。美 国发现了西班牙内部的分裂後，使其知道了西班牙或至少西班牙军方渴望的程度，结 果是更加强了美国议题权力上的优势。 西班牙不得不再次让步，将所要求的援助金额降至 3亿美金，且放弃对正式防御 条款的要求。不过美国只是将援助金额调涨至1.75亿，没有做出其他让步。双方所唯 一共同同意的事只有延长谈判的期限。用分析家的口吻来说：「双方陷入懦夫困境中 ，而唯一的出口就是改变协商关系中的参数」。 换句话说，双方需要寻求一个新的方案。西班牙所面临的困境在於，当期接受美 国那不足够的援助时，将显现出西班牙有多麽的需要及渴望一个协议。这不仅会伤害 佛朗哥在国内的地位，另一方面，若不接受美国的所愿意提供的价码，谈判将可能终 止。因此，新的方案除了要使美国接受之外，同时，当西班牙答应接受美国的援助时 尚须保住西班牙的面子。 鉴於此，西班牙外交部北美事务处处长Carcer提供了一个新方案。Carcer建议提 供美国继续使用基地的权利，不过须以更广泛的非军事领域合作作为交换。诸如和平 的核子发展、教育、文化等，当然还得加上1.75亿的援助。此方案不但使西班牙得以 保住面子，更使美国那些反对与西班牙有紧密军事连结的人有了其他选项。 Carcer 的新方案成功地终结了僵局。美西双方很快地签订了过渡期间的协议以 延长美国对基地的使用权，且双方亦进行着各领域之间的谈判。 The Detail Phase and The Outcome (细节阶段和结果) 有了新的方案与新的期限後，美西双方开始进行着细节上的谈判。但在1970年代 初期，当时的时代背景开始对美国不利，减弱了美国在议题权力上的地位。 1969年9月时，Qaddafi取得了利比亚的政权，要求美国撤离在当地的空军基地。 另一方面，苏联近几年不断地在地中海增加其舰队的数目，似乎能够取得北非停靠港 的权利。监於此，五角大厦认为有维持西班牙基地的必要。在这种降低美国选项，增 加美国承诺的情形下，使得西班牙的议题权力得以提升。在此同时，佛朗哥积极增加 西班牙的选项。不仅派遣外长至莫斯科进行访问，更耗费9000万美金向法国购买幻象 战机。这使得西班牙的武器来源变的多样化，也使其议题权力的地位得以提升。 另外，当美国宣称欲将其空军部队迁移至西班牙基地时，佛朗哥的反应是更新其 要求，希望美国提供某些形式的安全保证。佛朗哥的论点是认为，苏联在地中海地区 的威胁将会提升西班牙作为东西冲突中之军事目标的可能性，因此西班牙需要正式的 安全承诺。假使美国不愿意提供坚固的安全承诺，则须提供更庞大的军事援助与设备 作为补偿。西班牙议题权力地位的提升，使其得以重新将军事要素插入方案之中。 尼克森政府考量了协议的策略重要性，意识到苏联在地中海的利益，但是也知道 国会对於防御条约或更庞大的军事援助会进行更谨慎的考虑。在这种情形下，美国不 得不重新考虑是否要让西班牙加入NATO。但是由於英国与北欧国家的不同意，尼克森 政府最终放弃了此一想法。当期限越来越进时，美国想出了一个折衷方案。美国将在 无须国会批准的情形下尽可能提供其防御保证，并提供美国剩余的武器给西班牙以提 升西班牙的军力。最终，美国对西班牙提供了3亿到4.5亿的军事援助，虽与西班牙所 要求的12亿相距甚远，但与美国一开始所愿意提供的金额相比却多了将近3倍。 在1968-70年的谈判中，我们总共看到了四个方案被提出： 以防御承诺为基础的方案（西班牙的原始目标） 以租金为基础的方案（现行的方案，亦是美国的目标） 以文化连结为基础的方案（Carcer的方案） 最後，以接近正式防御承诺与提升军事援助及装备为基础的方案 Communicating Tactics (沟通策略) 西班牙在此回合中的主要策略是「威胁中立」，这是另一种否决谈判的形式，且 西班牙已於1951-53年的会谈中使用过此策略。 不同的地方在於，第一次时西班牙只 是简单地威胁要脱离谈判，而这一次西班牙将此威胁作为其外交政策取向的一部分。 且此次是冷境沉着的外交政策决定，不像前次只是情绪的爆发。 另外，此次是透过间接的沟通，像是访问西德以及与莫斯科高层进行接触。这使 得威胁产生一种不确定的氛围，像是西班牙不是非常肯定会使用此策略。而事实上， 西班牙对於此策略亦出现了内部不一致的情形，当这个情形公开後，威胁便丧失其可 信度。 此威胁的可信度更进一步地被美国持续的强大议题权力所削减。更重要的是，美 国所做的承诺并未达到西班牙所想要的程度，且美国拥有许多选项。即使西班牙没有 内部分裂的情形，也不能保证中立的威胁会使美国改变其谈判位置。其实美国一直持 续地采取强硬的策略并且拒绝符合西班牙的要求，且当第一次的谈判期限到了且过了 的时候，西班牙还是得不到美国的明显让步，就很清楚地显示出西班牙策略的失败。 此阶段会谈的结果就是新的「保面子方案」，这可以视为是西班牙的让步，因佛 朗哥放弃了他真正想要的经济援助与军事连结，使美国提供了紧密的非军事连结。 然而，接着几个月所发生之背景事件的突然变化，使西班牙获得极大的优势。这 些改变不仅削减美国的选项与提升美国对西班牙基地的承诺，也使得西班牙的威胁中 立策略更具说服力。 1974-1976年的谈判 (The 1974-1976 Negotiations) 在1974年之前几年的时间中，美国的议题权力地位是衰弱的。从葡萄牙到土耳其 的北地中海地区是华盛顿关注的焦点。欧共在义大利与法国越来越强大，仅有葡萄牙 防止了1974年春由共党领导的政变。1974年 8月土耳其入侵塞普勒斯促使了国会阻挡 其与安卡拉进行更进一步的军事同盟。土耳其对此的回应是抓住了一些美国的情报人 员。愤怒於美国没有抢先做出阻挡土耳其入侵行动的希腊，将其军力撤离NATO。这些 背景因素降低了美国的选项，且增加了美国维持西班牙基地的承诺。 美国对於西班牙内部的政治发展也提升关注。即使是佛朗哥最忠诚的支持者也知 道他不会永远活着，1970年代早期当他健康状况下滑时，西班牙便高度关注政治继承 的问题。1974年2月，法定继承人 Carrero Blanco遭到暗杀。於是1974年夏时，佛朗 哥指派Carlos作为继承者，不过很少人知道他会将西班牙带领到什麽方向。对美国而 言，这些事件使西班牙未来的政治充斥着不确定性，这就使得维持美国在西班牙军力 的观点得以提升。 另一方面，西班牙的承诺也在衰退中。从1960年代开始，西班牙便认为美军基地 将使其成为东西冲突的一个目标。另外，这个基地也开始妨碍到西班牙对阿拉伯世界 的外交政策。 当谈判开始时，西班牙的目标是根据一个熟悉的方案，即是以防御承诺与实质援 助作为交换条件。西班牙希望有一个正式的相互防御条约与 15-20亿美金的军事与装 备援助。不过这一次西班牙对於其要求的达成比较乐观。 西班牙采用了一个新的策略。他们警告美国，如果他们的要求无法达到绝大部分 的话，美国必须放弃使用基地的某些权利。这次谈判在前10个月中进行的很慢，一部 分是因为美国还在估测西班牙的政治发展。华盛顿担心继承政权可能会拒绝接受佛朗 哥政权所做的协议。 因此美国仍采用其一贯的论点，即国会不可能通过正式的防御条约。西班牙的回 应是坚持美国须减少其驻西班牙的军事人员，并将金融需求降至只有15亿。美国的回 应是从原本的5亿提升到7.5亿。 到了1975年9月时，谈判仍陷於僵局之中。佛朗哥提 出警告，若无法在期限之前达成协议，美军须撤出西班牙。 不幸的是，佛朗哥做出了错误的政治决定，使此策略变的无效。他拒绝减轻五位 Basque ETA成员的死刑，并执行了死刑。这遭到了其他欧洲国家立即的抗议，每个西 欧国家皆撤离其在马德里的大使。西班牙在瞬间突然变的孤立无援。这个事件急剧地 削弱西班牙的议题权利地位，美国成为了西班牙唯一一个潜在的朋友。因此，美国便 威胁西班牙，除非西班牙修正其谈判要求，否则美国将撤离其政治支援。 美国成功地达成其要求，美西双方更发表声明声称他们达到了「新的协议架构以 管理合作关系」。不过在开始谈细节之前，由於佛朗哥去世使得情况产生了剧烈的变 化。由於对葡萄牙的共党政变以及西班牙共党将在西班牙政治中扮演主要角色，使美 国恐惧於无论其提供什麽都将使西班牙基地被撤离。美国觉得其若对Carlos政府提供 较大的支援，将会确保使西班牙选择留在民主阵营中。美国所需要展示的即是使民主 西班牙确认其能从美国手中所获得的利益一定远比威权的西班牙还多。 因此，美国促使会谈的步调加快，并在1976年达成协议。美国答应提供西班牙12 亿美金的军事援助，更重要的是，美答应建立正式的友好关系及合作条约。佛朗哥死 後西班牙终於达成其20年来所追求的目标。 Conclusions: Power and Tactics (结论:权力与策略) 25年来，西班牙尝试着建立一个能与美国发展紧密政治与军事连结的方案。虽然 在各时期中有不同的协议达成，但这些可以被视为同一个过程。从一个谈判转换到另 一个的只有背景以及议题权力的平衡。 1951-53 年的谈判中，不仅是结构弱行为者与结构强行为者间谈判的例子，更是 弱行为者遭受到严重议题权力弱势的例子。结果是西班牙根本无法改变其议题权力上 的弱势。最终，威胁否决结果成为西班牙最有效的策略。 美国的议题权力一部分来自於其结构权力，一部份则是来自於对美国谈判者的国 内限制。这些限制提供了美国谈判者相当的便利性，可以作为拒绝西班牙要求的藉口 。美国的议题权力优势可以用其在这段时期中的策略作为证明。这个策略可以被称为 「无异态度」（attitude of indifference）。美国迫使佛朗哥做出最多的移动，只 允许其在协议中达到少量的利益。而最终的方案与西班牙真正想达到的相距甚远。 当1968-70 年的谈判开始，西班牙再次专注於其理想的方案。这一次，西班牙的 策略集中在中立威胁上，这其实是另一种形式的否决，也就是说此策略隐含着终止美 西关系的意思。不过在议题权力的平衡上却没有实质上的变动。美国的利益仍然很低 ，其选项依然很多，西班牙的威胁策略甚至造成反效果。最终，西班牙接受了保住面 子的方案，以文化连结的方式作为交换。 到了1969-70 年，美国的议题权力第一次衰退，不过这并非是西班牙策略所造成 的结果。此次议题权力平衡的改变，使西班牙成功地改变方案，重新将军事要素放入 交易过程当中。最终的协议使西班牙获得最大的利益。 1974-76 年的谈判中，议题权力的改变更是偏向西班牙这边。此时西班牙的利益 已经衰退，美国的利益提升。不过仍然是因为背景因素改变了议题权力，主要是因为 美国关心其在地中海的战略位置。一直到佛朗哥去世後，遗留在美国谈判者身上的限 制终於去除，开启了西班牙一直想要的方案：以交换正式防御承诺作为基础的方案。 不过，西班牙的策略，在多数时候，几乎是无效的。由於美国的议题权力过於庞 大，西班牙真正有效的策略只有威胁脱离谈判而已。直到某些背景事件的发生，使美 国的选项减少、承诺增加，使西班牙的议题权力得以上升。而西班牙的领导阶层也很 快的发现并抓住这些议题权力的改变，同时承认西班牙的策略并非由他们所造成的。 美国与西班牙基地谈判案例全文完 文本: William Mark Habeeb, Power and tactics in international negotiation -- How weak nations bargain with strong nations (The Johns Hopkins University Press, 1988), 75-99. 备注: 感谢小安哥与玲姐热情赞助本案例中译文 -- 不知影 有这久没想到伊 行到这条断桥才知有这多年 村旋藤 路发草 溪还有水 桥上伊的形影煞这袸来浮起 ~ 白鹭鸶 --

※ 发信站: 批踢踢实业坊(ptt.cc) ◆ From: 61.223.192.229 ※ 编辑: SusanStrange 来自: 61.223.192.229 (11/24 04:42)