引用 https://www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/iten/information/basic/hajime.html 国土交通省 国土政策局 国会等迁移官网 原文：国会等の移転ホームページ ※本文为 AI 日文原文之中文翻译，仅供参考。 Google 文件好读版 https://tinyurl.com/2699ndc8 ───────────────────────────────────── 【前言】 ───────────────────────────────────── 关於国会以及行政、司法功能中属於核心部分者（以下称「首都机能」）应自东京迁 移的主张，在我国自明治时代以来即不时被提出；尤其自昭和30年代起，东京过度拥 挤及其所衍生的弊害日益显着，学界与研究机构等从开创崭新国土的角度，陆续提出 许多主张积极推动首都机能迁移的建议与提案。 其内容包括迁都论、分都论、展都论等各种论述，而政府首次将此议题纳入国土计画， 是在昭和52年拟定的「第三次全国综合开发计画」（三全总）。该计画将首都机能的 迁移重新配置定位为国土政策上的重要课题，并指出「期望面向21世纪，在全民规模 上展开创造性、建设性的讨论，并据此确立首都机能迁移的方向」。 其後拟定的「首都改造计画」、「第4次首都圈基本计画」等，作为当前的因应对策， 提出了展都与分都的构想，并推出将设於东京都区部的部分国家行政机关与特殊法人， 分散设置於东京都区部以外之首都圈各地的政策；昭和62年拟定的「第四次全国综合 开发计画」（四全总）亦将迁都问题列为「作为因应东京一极集中的基本对策具有重 要性，故在全民规模讨论的基础上持续研议」的课题。 受到源自东京都心的地价高涨成为重大社会问题影响，昭和63年的「综合土地对策要 纲」指出，不应仅止於迁移部分行政机关，而应「从广阔的观点，就政治、行政机能 等核心机构的迁移重新配置，着手进行正式的研议」，使人们开始从土地对策这一新 观点，认识到首都机能迁移的必要性。 在此背景下，平成2年1月，设於国土厅的「首都机能迁移问题恳谈会」（座长：帝京 技术科学大学校长八十岛义之助〔当时〕，以下称「国土厅恳谈会」）开始研议；同 年11月适逢国会成立100周年，众、参两院通过了「关於国会等迁移的决议」，主张 「应进行国会及政府机能的迁移，政府应致力於其实现」。依据该决议，同年12月， 为了从政府整体的立场凝聚关於国会及政府中枢机能迁移的全民共识，由内阁总理大 臣主办的「思考首都机能迁移问题之有识者会议」（座长：东京电力会长平岩外四 〔当时〕，以下称「有识者会议」）开始研议。 国土厅恳谈会在以首都机能迁移为前提下，研议最有效且最理想的方策，并於平成4 年6月公布研议结果。该结果汇整了国土厅恳谈会对於「首都机能迁移的方法」、 「新首都的面貌」、「东京的未来愿景」等的意见，目的在於协助全民讨论更加具体 而深入。 同年7月，有识者会议也公布了意见汇整。其中将首都机能迁移视为「刷新人心」的 良机，并强调这是对21世纪我国政治、经济与文化样貌产生重大影响的「国家百年大 计」。 在国会方面，自迁移决议之後议论热烈展开，平成3年8月起於众、参两院设置「国会 等迁移特别委员会」，并向各界的参考人听取意见，讨论转趋正式，平成4年12月， 由议员提案的「关於国会等迁移的法律」完成立法，付诸公布施行。 该法规定了国家对於将国会等（国会以及行政、司法功能中属核心者）迁移至东京圈 以外地区，负有积极研议的责任、国家进行研议时的研议指针，以及作为国家研议机 构的国会等迁移调查会（本调查会）之设置等事项。 本调查会就迁移对象的范围、迁移地点的选定基准、迁移时期的目标、迁移地点新都 市整备的基本事项、伴随迁移之东京都整备的基本事项等法律规定的事项进行调查审 议，并将结果报告内阁总理大臣，由接获报告的内阁总理大臣再向国会报告。 本调查会自平成5年4月起开始调查审议，并为了从更专业的立场进行研议而设置了基 本部会。第一阶段为凝聚首都机能迁移的全民共识，决定针对「迁移的意义与效果」 进行调查审议，基本部会自同年9月起共进行了11次调查审议。本调查会将其研议内 容作为中间成果汇整，供国民各界参考，并於平成6年6月就「首都机能迁移的意义与 效果」向内阁总理大臣提出中间报告。 接着，第二阶段决定进行调查审议，以厘清新首都的具体样貌；基本部会自平成6年9 月起共6次，针对应以何种顺序迁移、整备何种机能进行调查审议。 此外，为了专业研议「迁移地点新都市整备的基本事项」，另设置了新都市部会。新 都市部会自同年4月起共10次，除新首都应有的都市样貌之外，也针对新首都建设的 制度等应有的形式进行调查审议。本调查会为了让首都机能迁移在国民之间以更具现 实性的方式获得具体讨论，於平成7年6月就「首都机能迁移的范围与顺序、新首都的 都市建设」向内阁总理大臣提出第二次中间报告。 第三阶段则由基本部会自平成7年7月起共7次，就「迁移地点的选定基准」、「迁移 时期的目标」、「伴随迁移之东京都整备的基本事项」进行调查审议。 另外，为了广泛听取国民意见，继平成6年3月於东京举行公听会之後，同年11月在名 古屋、平成7年3月在新泻、同年10月在福冈也陆续举办。 本报告书是本调查会将迄今约两年半来调查审议的成果予以总括汇整，供国民各阶层 广泛讨论之用。 在这段期间，平成7年1月17日发生阪神‧淡路大地震，使我们重新体认大都市危机管 理的重要性。以此为契机，人们对首都机能安全性的忧虑被唤起，关於藉由首都机能 迁移矫正东京一极集中、改编国土结构的讨论也逐渐升温，这是不争的事实。 近年来，东京迁入与迁出的人口差距逐渐缩小，至平成6年迁出人口终於超过迁入人 口。东京一极集中的趋势，看似迎来了重大转折。然而，东京的过度拥挤与过度集聚 已到了集中之弊胜过集聚之利的程度，因此仍需要更有效促进矫正一极集中的方策。 又，平成7年3月内阁会议通过了「放宽管制推动计画」，同年5月「地方分权推动法」 完成立法，在推动首都机能迁移的同时，进行放宽管制、地方分权等国政全面改革的 良机正在到来。 再者，在低迷的经济活动与各种社会不安之中，国民殷切期盼摆脱窒闷的氛围，首都 机能迁移不仅被期待具有事业本身的经济波及效果，更被期待成为在划分世纪的时期 刷新人心、让许多国民共享梦想的计画。 期盼这份报告书能有助於凝聚国民对首都机能迁移的共识，成为朝向早日实现首都机 能迁移稳健迈进的里程碑。 ───────────────────────────────────── 【序章】 ───────────────────────────────────── 我们在这份报告中所尝试的，是为首都机能迁移这出壮阔的歌剧奏响序曲。 回顾我国首都机能迁移的历史，除了每逢天皇换代就迁都的古代史之外，几乎必然伴 随着秩序的混乱或武力斗争。 我们所要挑战的并不是这样的首都机能迁移。这是我国史上首度，怀抱对未来的梦想 与希望，在凝聚大多数国民共识的同时，以和平方式进行的迁移。 本报告是要对本调查会自依据「关於国会等迁移的法律」设置为调查会以来，最为用 心的课题「如何才能获得多数人的理解并推动首都机能迁移」，尝试提出某种答案。 本调查会首先讨论了「为什麽现在需要首都机能迁移」。其脉络在第1章1「迎来转换 期的日本与其在21世纪的新方向」及2「首都机能迁移的意义」中有详细说明，一言 以蔽之就是「变革与对变革的恰当因应」。 因应滔滔而来的社会变革之方法，除了首都机能迁移之外或许还有许多种。然而，若 考量其意义、所带来的效果、延及後世的影响力，以及首都机能迁移本身内在具有的 促进变化之力量，它具有出类拔萃的冲击力。 3「首都机能迁移的效果」是试图尽可能浅显易懂且附上依据地说明这些效果。我们 期望这里所提到的「迁移的效果」，能一项一项地获得许多国民的共鸣与接纳。 4「新首都时代的开创」正是我们所要描绘的「新首都的创造」与「那个时代的展望」 。 首先，我们探讨了要打造什麽样的新首都、其间有哪些问题点与应考量的事项，又该 如何克服，并提出本调查会的解决方案。 接着是新首都所开创的新时代之展望：各种个性自由跃动、透明的政治与行政体系确 立、丰富的交流得以实现，地方社会也生气蓬勃地重生。我们描绘了这样的时代。 其次，本调查会针对「新首都将迁移什麽样的机能」、「新首都是什麽样的都市」等 新首都的具体意象，以及首都机能迁移与新首都建设的过程和手法进行了讨论。 第2章「迁移的对象是什麽」阐明新首都被要求具备何种机能，第3章「新首都是什麽 样的都市」则阐明作为新首都愿景的都市意象与都市型态等。在成熟的民主社会之下 向国民开放的新首都是什麽样貌，以及作为指引21世纪我国方向之关键词，象徵「和 平」、「文化」、「环境」的新首都是什麽样貌，我们希望供国民各阶层广泛讨论， 并促成意象的共享。 第4章「首都机能迁移要如何推动」首先指出，在加紧克服对地震等大规模灾害之脆 弱性的同时，为了从各方面促进我国的变革，需要及早实现首都机能迁移；作为其步 骤，应配合新首都的发展阶段，并能恰当因应今後可能发生的各种变化与变革，采取 阶段性、弹性的方式推动迁移。在此基础上，特别阐明了设想自开工约10年後召开国 会的第一阶段新首都面貌，并着眼於建设新首都此一特别公共性等，就都市建设的制 度与手法，针对环境的形成与保全、土地对策、计画与事业的实施主体、公开的程序 等，提出了真正适合新首都建设之制度等的具体建议。 此外，本调查会针对「新首都在何时、於何处」，也就是选定新首都地点的基准、方 法与迁移时期的目标进行讨论，并讨论首都机能迁移後东京整备应有的方向，为本调 查会此次的调查审议作出总结。 第5章「新首都在何处」阐明了为体现迄今所讨论之新首都基本理念、发挥迁移的意 义与效果，新首都所需具备的要件，并提示其选定基准，同时就如何在凝聚众多国民 与迁移地点当地共识的同时，以公正、透明的程序选定迁移地点，提出建议。 第6章「何时迁移」以划分世纪之年作为首都机能迁移的指标，目标是将其作为推动 符合21世纪之国政全面改革的契机；并为此设置专业的选定机构，建议以今後两年左 右为目标选定迁移候选地，并向国会报告。 第7章「世界都市『东京』的新出发」提议，为了使东京成为宜居、宜工作且安全的 都市，应由国家与东京都等整备研议首都机能迁移旧址适当利用方案的体制。 自明治维新以来100余年，东京作为我国的首都，同时作为吸纳一切机能的我国最大 都市，一直闪耀至今。不久迎来新世纪，即使在首都机能迁移启动之後，数十年间东 京仍将与新首都并列，持续作为我国政治、外交的主要舞台。此外，东京累积了作为 三分世界市场的极点之一所营运的经济活动集聚，以及由江户开府以来约400年都市 活动的活力所支撑的文化积淀。即使在首都机能迁移之後，东京也将作为所谓的经济 首都、文化之都，以令人自豪的大都市之姿持续散发光彩。 关於首都机能迁移，早在明治时代便有许多讨论，尤其自昭和30年代以後，更提出了 具体地名与构想等各种建议。如今，首都机能迁移正朝向实现大步迈进。本调查会今 後为了使国民各阶层之间能进行更具体、更现实的讨论，致力提供新首都的具体面貌 与地点选定基准等，人人皆可在心中描绘的研议材料。我们期望各种构想获得汇集、 琢磨，在国民共识之下，首都机能迁移能一步一步迈向实现。 新世纪，已近在眼前。 ───────────────────────────────────── 【迎来转换期的日本与其在21世纪的新方向】 ───────────────────────────────────── ◆ 1．价值观的多元化与「个人」的确立 ● (1) 一直轻视「个人」的我国社会 ▲ 1) 以组织为中心之价值观的形成 我们的祖先长期以来，将自己定位为以「家（イエ）」与「村（ムラ）」为代表的传 统共同体之成员，在以尊重所属集团的利益、将个人自我埋没於集团意志之中为美德 的伦理观下生活。 明治维新以来的欧美化、近代化过程中，个人主义的思想虽被引进，试图对这种以集 团为中心之价值观占优势的社会风气开一个缺口，但那并非从人们之间澎湃涌现而出， 基本上是学习外国後加以应用、由上而下改革色彩浓厚的产物，并未达到从根本上改 变以村落或国家等共同体为中心思考的传统价值观，而是一直延续为基调直到上一次 大战时期。 战後，高举尊重基本人权、彰显个人尊严的日本国宪法施行以後，这种优先考量「家」 与「村」的想法，仍在以农村社会为中心顽强地存续；在都市，也只是将作为对象的 中心存在从地域或国家转移到公司、学校而持续存在，由此造就了以「公司人间」为 代表、以对组织的忠诚为第一要义的人群。 战後我国的快速经济发展，是以这种作为个人集合体的企业，透过扩大与发展来追求 富足的动力所带来的结果；对个人而言，扮演好作为「公司人间」被赋予的角色，结 果也连结到自身地位与所得的提升，乃至自我实现，就此意义而言，也可以说具有价 值。 ▲ 2) 重视「齐头并进」 我国的近代化，如义务教育普及之迅速所显示，并非采取只培养一部分菁英集团并仰 赖其力量的方式，而是巧妙运用全国规模的向上心与「齐头并进（横并び）」意识而 达成。人们一边与身旁的人比较，确认生活有所提升、社会地位未落後，一边追求更 富足的生活，努力於工作与学业。避免在集团中突出、害怕落伍的这种意识，後来在 企业经营者的意识与行政运作等社会各个角落都可见到。 在企业方面，如以市占率至上为导向的企业集团之形成所见，以与他公司齐头并进的 意识为原动力，推动经营的扩大。即使在最近，重视市场占有率甚於利润的想法也并 未销声匿迹。 又，在政治与行政方面，也有强烈重视顾及社会整体平衡之政策决定的气氛。这种政 策决定方式，对於社会整体水准的提升发挥了很大的力量，但另一方面，也不可否认 助长了国民与企业齐头并进的意识，削弱了活力。 这种齐头并进的意识，对於在短期内创造出大多数国民皆能享有一定水准以上生活的 状况极为有效，其结果造就了贫富差距在全世界来看都很小的社会；但另一方面，也 产生了被称为「一亿总中流化」的一致化国民意识，扼杀了创造性的个性，带来了舆 论易於一面倒、学历崇拜、偏好名牌商品等所见的主体性缺乏，在青少年层的社会意 识方面也延缓了朝积极参与社会的趋势，有人指出这也阻碍了国民创造力与活力的发 挥。 ▲ 3) 不成熟的国际感觉 各国国民的国际感觉，是在彼此活动领域相邻、重叠而有活跃的往来与贸易，有时透 过相互侵略、殖民统治等，民族之间、异文化之间的接触与融合不断进展的过程中形 成的。 另一方面，我国古时积极采纳中国与朝鲜半岛、近年则是欧美先进各国的优异政治与 行政制度、宗教、文化、技术等，并巧妙地将其融合、紮根於我国的生活与文化中而 取得发展；然而这种国际交流，是以吸收、消化先进文化为目的的一种单向「学习」 式交流，未必带来国民层级的主动国际交流之增进，也未必培养出每个日本人的国际 感觉。 近年来虽说日本人的国际性已有相当提升，但在岛国的特性之外，加上几乎不曾经历 外国统治的我国，重视与外国或共同体之外协调甚於在内部协调的倾向，即使在交通、 通讯手段飞跃发达、与世界往来格外自由的今日，仍根深蒂固地存在於意识底层，妨 碍了建立与异质文化紧密关系的意愿；如同出国旅行时仍盛行只与日本人团体行动的 景象，对与异文化正式接触感到迟疑的倾向至今仍然持续。 这种不成熟的国际感觉，有时会对外压引发被称为过度的反应，反之，对外国则有在 被对方指出之前不愿去理解的过度漠不关心。 ● (2) 多元化的国民意识与「个人」的确立 最近，随着我国经济社会趋於成熟，我们一直信奉的上述价值体系出现了很大的动摇。 随着私人财物方面物质富足的实现与可用於私生活的时间增加，个人有了回顾自身的 余裕，开始产生「致力於达成组织目标未必能带来自身生活的提升」的疑虑，现实中 也逐渐出现遭遇这种情况的案例；许多国民正从工作至上的生活方式，转而在至今所 牺牲的其他新对象上也找到价值，追求个性丰富的生活。此外，在物质富足已经满足 的国民之中，追求空间与时间上的余裕以及精神上富足这类更高层次需求的人正在增 加。 这种个性化的潮流，也对以与他人差异小为佳的齐头并进意识带来很大的改变。大学 入学考试中重视个性的选拔方式之落实，以及创造出独创性商品与构想的企业之兴盛 等，其萌芽在社会各处随处可见。 在国际交流意愿方面，透过企业积极赴海外发展等国际活动的活跃，国民的海外经验 也在增加，以青少年层为首，与外国人毫无隔阂、毫不怯场的接触景象在各处日益可 见。 如此，我国国民的价值观正从以组织为中心的价值观与重视齐头并进的想法，转向重 视多元个性，国际交流的意愿也日益积极。 然而，这种变化的过程，也同时伴随着比以往更容易因价值观不同而产生摩擦的风险。 要克服这点，重要的是每个人要自觉作为共同体一员的社会责任、确立作为自立之 「个人」的自我，同时将社会改造为能够彼此尊重他人人性与不同价值观的社会。为 此，今後有必要进一步完善让国民在广泛自由选择之下尝试自我实现的机会及支援其 之制度，同时促使国民自觉到自己是构成大至地球社会、小至邻近地域社会之不可或 缺的成员，并要求其各自履行义务与责任。 ◆ 2．处於改革与转换期的政治、行政体系 自战後复兴到繁荣，长期支撑我国经济社会的政治、行政体系，虽已历经数次行政改 革等检讨，但在这段期间，经济社会环境剧变、政策课题显着改变的情况下，基本上 固定化为纵向分割的行政组织与立法机关制度等，容易助长综合视野的不足以及对维 持既有制度的过度执着，延迟了对变革的敏捷因应。因此也有人说，现行体系已出现 制度疲乏。 然而近来，在政治机制方面，长期被视为我国政治框架的55年体制已画下句点，选举 制度也从持续约70年的中选区制改革为小选区比例代表并立制，显现出变化的迹象。 在行政方面，也出现了改革的萌芽：重新检讨官民关系，清查经济性管制等各种管制 ——这些管制所伴随的既有秩序之利益动辄沦为既得利益，限制国民与企业的自由行 动，与其所带来的效果相比，反而令人担忧其负面影响——并推动放宽管制，使国民 与企业在自我负责原则下，能充分发挥创意与活力，扩大自律且主动活动的空间；此 外，重新检讨明治以来在中央集权式行财政体系下形成的中央与地方之角色分工，朝 向以地方自发性将其可能性发挥到最大的方向转换之地方分权化讨论也不断进展。 改革的动向虽然才刚起步，但国民对变革的期望，以及国际社会对我国政治、行政体 系变革的要求都根深蒂固，今後这些力量几乎可以确定将汇聚成巨大的浪潮。 在推动这类改革时，重要的是从转变视角出发，把长期以来所培养的政治、行政与经 济、社会之间的关系，转为适合21世纪的新关系；并要求政治与行政无论在国民看来 或在国际社会看来，都以易於理解的面貌运作，以及使政、官、民的关系保持一定的 距离，建立绝不会被指责为勾结的新关系。 ◆ 3．被要求变革的经济与社会 ● (1) 被要求变革的经济与社会 今日，据说我国正逐渐失去对於新的经济发展方向之共识。 我国是天然资源贫乏的资源小国，注定除了进口原料、加工後出口之外别无生存之道， 这是未来也不会改变的宿命。 在我国於世界经济中所占比重较小的时代，引进外国的新技术，一心一意加以应用、 改良，大量生产并消费大幅降低成本的产品，是同时达成国内所得水准持续上升与高 度大众消费社会的方法；同时，向世界市场大量供应物美价廉的产品，也就等於直接 贡献於世界经济的发展。 然而，在我国占世界贸易的比重大幅扩大、经常帐长期持续庞大顺差的今日，这被视 为不协调的经济行为，最近甚至引发了被指出可能源於日本经济本身结构与体质的严 重对外经济摩擦。 从明治以後的近代化达成，以及战後复兴经高度经济成长直至今日的经济社会发展过 程中，政、官、民携手合作，因应各时代的要求，透过各种立法、财政与金融措施， 以及设置国策公司、特殊法人等事业推动主体，积极保护与培育国内产业，并谋求供 给与价格的稳定及安全的确保，这些对日本经济的发展与国民生活的稳定贡献良多。 然而，随着制度趋於成熟，也出现了政、官、民各自在超出其本来目的之处彼此保全 既得利益的倾向，据说这也是延迟了今日所需的迈向自律、自助社会之变革、妨碍国 民多元价值观的实现、阻碍国民感受到富足的原因之一。 在我国，以重视培育国内产业的经济政策，以及由个人以工作为优先的生活方式所支 撑、比欧美各国更高的储蓄率为背景，持续进行高水准的民间设备投资，建立起即使 从国际来看也罕见的重视效率生产的社会。然而在对余裕与精神富足的需求、对国际 协调的要求日益升高的今日，据说这动辄容易导致忽视国民生活与国际关系。 ● (2) 经济与社会新发展的建构 我国经济不可能在世界经济中永远扩大、繁荣下去。今後从与国际社会共存、贡献於 世界经济持续发展的观点，被要求将以出口为先导的经济结构转换为以内需为中心的 国际协调型经济结构，同时透过创造立足於全球规模环境与资源限制的独创性新技术 等方式，对国际社会作出贡献。 又，也被要求将我们动辄偏重公司与生产者立场的生活方式与经济运作面貌，变革为 同样重视作为家庭人与地域社会一员之立场的生活方式，以及支援这种生活方式的经 济社会机制。 另一方面，我国如今已是世界屈指可数的长寿国，但人口结构的高龄化正以其他国家 前所未见的急速进行，21世纪初每4名国民就有1名高龄者，成为全世界高龄化最严重 的国家已是确定的事。若依现行社会制度与经济体系持续发展，为了维持众多高龄者 的生活现状，将使工作者肩负沉重负担，整个社会失去活力，在所得分配上，用於前 瞻性投资的余力也减退，据说恐因此带来进一步的社会停滞。为防止这种事态，被要 求彻底改革就业、福利、医疗、住宅、交通等社会所有领域的机制与经济结构，营造 让高龄者能安心且生气勃勃地工作、悠然自在地生活的环境。 如此，我国若要描绘新经济发展的战略，就必须从根底重新检讨近一个世纪以来所形 成并习以为常的价值观与经济、社会体系。对於预期会产生巨大混乱与痛苦的改革感 到痛苦与抗拒是理所当然的，但在时代正剧烈蜕变的当下，这是赋予我们的当代课题， 是无论如何都必须跨越的考验。 ◆ 4．冷战结构的崩解与对新国际秩序的摸索 ● (1) 冷战结构的崩解与新的国际关系 世界迎来了长期持续的美苏两大超级强权对峙之冷战时代的终结，进入摸索取代旧有 体系之新国际秩序的时代。冷战结束虽然消除了全球规模战争的疑虑，但在民族主义 高涨与宗教对立等背景下区域冲突频传，国际情势呈现不透明、不确定的状态。 又，在经济方面，因资本主义对社会主义之意识形态对立所产生的人为藩篱被拆除， 结果带来了全球规模的市场经济化，成为进一步推进世界经济无国界化的原动力。 另一方面，冷战结束加速了欧盟区域内市场整合的正式展开、北美自由贸易协定的达 成等新的区域整合动向。在亚洲，各国之间的分工关系日益深化、贸易活络的同时， APEC（亚太经济合作会议）、AFTA（东协自由贸易区）等新的经济合作与市场整合动 向也在进行。 再者，冷战的结束也酝酿出世界各国作为地球社会一员相互合作、一致行动的气氛， 为因应地球暖化、酸雨等环境问题，以开发中国家为主的人口增加与经济扩张所伴随 的资源能源问题，区域冲突等造成的难民问题等，若无国际社会相互合作就无法解决 的各种全球规模课题，相关活动日趋活跃。 ● (2) 我国对於建立新国际关系的角色 我国透过拥护以WTO为中心的自由贸易体制、提供全球最大规模的ODA、参与联合国维 和行动等，努力为国际社会的繁荣与稳定作出贡献；然而，由於存在长期庞大的贸易 顺差，以及常被讨论为与欧美（尤其是美国）有所不同的、以终身雇用与年功序列为 基本的日本式雇用惯例，重视总承包与下游承包制度、系列交易的交易惯例，以及经 营者倾向於充实内部保留而非回馈股东利益的态度等，也使世界难以理解我国，因此 我国未必被评价为在国际社会中充分发挥了与其地位相称的角色。 这些损及国际对我国理解的诸问题，基本上是由过去的历史与风土所形成，但其中应 混杂着两类：在国民价值观多元化与国际意识提升等背景下的社会变革中，今後有可 能大幅改变的部分，以及基於文化背景今後仍将固定不变的部分。今後，对於能与外 国趋同者，有必要透过社会变革予以促进；而对於今後仍应保持者，则需致力於要求 外国将其差异当作差异来理解，甚至更积极地向世界介绍，从而建立彼此尊重相异点 的共同规则。 具体而言，被要求积极配合在当今国际社会中角色空前提升的联合国之活动，除了其 和平活动之外，也应积极参与关於全球环境问题等的国际协调、合作体制，运用经济 力量进行ODA等国际合作，充实强化公害防治技术与尖端科学技术方面的技术合作， 同时活用战後50年来培养的和平主义立场，积极致力於预防国际社会新纷争的发生并 加以解决。 ◆ 5．东京一极集中与国土利用的失衡 ● (1) 以东京为中心的国土结构 第二次世界大战期间因疏散等而一度分散的人口，经过战後朝重化学工业化发展的过 程，再度以三大都市圈既有的临海工业地带为中心开始集中。其後，虽透过导入新产 业都市、工业整备特别地域制度等推动工厂於地方设置，但以明治以来政治、行政权 限的集中为背景，作为我国指挥中枢的东京之魅力并未衰减，不仅政治、行政机能， 经济、学术、文化、资讯、时尚等所有种类的高层次都市机能都在东京诞生、成长， 东京作为日本的中心持续扩大、成长，乃至被称为世界都市。 在东京成长的过程中，政治、行政权限向东京集中、代表我国的企业总公司集中、以 东京为扇轴的资讯发送机能的发展、以东京为中心的交通网络的整备等，不仅有助於 东京进一步成长，也导致人口与各种机能过度集中於东京，加速了以东京为中心的国 土结构之形成，成为损害地方活力的重大原因。 近年来，国际化、资讯化、经济的软体化与服务化等经济社会结构的变化正在加速， 这些社会变化进一步提升了东京作为国际金融都市、世界都市、高度消费都市的魅力， 除了带来重视面对面资讯接触的商业、金融、资讯、文化等高层次都市机能的再度集 中之外，还朝着强力发挥所谓「集中引发集中的机制」之方向运作：企业为寻求东京 产生的新商机而集中，人们为寻求由此产生的就业机会而聚集，进而新的企业为寻求 其劳动力与消费市场而集中；最终形成了其他地区望尘莫及的突出的东京一极集中状 况。 关於东京一极集中，不能轻忽其心理层面。在许多国民之间，如同「因为是东京的公 司所以很棒、值得信赖」、「因为是东京的流行所以很酷」、「因为是东京的说话方 式所以好听」这些说法所显示，「出自东京所以优秀」的意识，无论对住在东京的人 或住在地方的人，都根深蒂固地存在，形成了以首都东京为顶点的心理金字塔结构。 这使国民与企业经营者产生以东京为导向的心态，加上自古形成於日本人心中对「都 （ミヤコ）」的憧憬，产生了在就业、升学时对位於东京的企业与大学感到强烈吸引 力的现象，也造就了如同企业与官厅人事异动时常听到的「荣升东京」、「从东京退 下来」等说法所显示、理所当然接受中央高於地方的国民性；这与以东京为中心建构 的历史性行财政制度相互作用，被认为是增幅东京作为先进地区之存在感的因素。 如此，明治以来，新的商业、新的思潮、新的生活风格、新的风俗接连由东京兴起， 而东京的政治、行政、资讯机能等将这些传播、渗透、紮根於全国。这扩大并再生产 了以东京为顶点的序列意识，在心理面也带来根深蒂固的东京一极集中倾向。 ● (2) 东京一极集中的问题点 就这样，对於已在国民心中定型的东京优越性之信奉成为一个契机，在土地交易的投 机等社会经济各种场面发生了严重的问题，以东京都心为起点，地价长期大幅高涨， 出现了所谓「泡沫」的状况。 这波地价高涨使购屋变得困难，扩大了东京与地方之间、有产者与无产者之间的资产 差距，相对降低了劳动所得的价值。又，也扩大了偏颇的国土利用，在东京则直接冲 击了都民生活，如都心社区的崩解等。 又，泡沫经济的崩溃引发了不良资产问题等许多问题，导致不景气长期化。 另一方面，东京圈仍堆积着大量尚未解决的大都市问题。与其他地区相比被称为「贵、 远、窄」的住宅环境、通勤通学距离越来越长且持续严重拥挤的问题、严重的交通壅 塞、逼近极限的废弃物处理问题等，伴随大都市过度拥挤的诸问题，横亘在实现富足 舒适的都市生活之前。 又，在地方圈，尤其是难以享受地方中枢、核心都市各种机能的地区，人口减少与高 龄化显着进展，产生了地方活力低下等问题，东京一极集中阻碍了国土的均衡发展。 ● (3) 打破东京一极集中的机制 尽管战後一贯推行以国土均衡发展为目标的各种政策，日本列岛在人口、产业、文化 等各种机能的配置上仍存在失衡，国土利用的失衡阻碍了国民生活的进一步提升。 四全总旨在打破东京一极集中的机制，透过实现丰富的交流空间，形成以分散为基调 的国土，其目标正透过制定多极分散型国土形成促进法与所谓地方据点法的地方振兴 政策、高规格干线道路与地方机场整备进展所带来的地方交流空间扩大、以活动促进 地域振兴的活跃化等而逐渐见效，各处可见推动地方自立成长、发挥地方创意巧思等 的努力，U型、J型回流现象也相当增加，迁入东京圈的超额人数近年减少，平成6年 转为1万7千人的迁出超额。然而，东京的人口与高层次都市机能之集聚仍处於高水准， 即便实施了这些政策，仍不能说伴随东京一极集中而来的过度拥挤等诸问题已获缓解。 为了从根源上解决国土利用的失衡，必须创造一种环境，使更先进、更高层次的机能 也能在东京以外的地方诞生与成长，截断这些高层次都市机能想要集中设置於东京的 结构，避免集中引发集中的机制被再生产。 ───────────────────────────────────── 【首都机能迁移的意义】 ───────────────────────────────────── ◆ 1．国政全面的改革 ● (1) 广泛的国政改革 在我国社会各种场面正在兴起的变革潮流，以及迈向建立新秩序的国际情势变化，正 迫使我国社会不得不转换。目前，对於我国为了达成赶上先进国家、实现和平富足的 国民生活而长时间建构并维持的各种制度与惯例，以及支撑这些的国政整体机制，我 们被迫从新的观点进行改革，在展望即将到来之21世纪的同时，已到了必须果敢面对 这项改革的处境。 这项改革不仅止於个别制度或体系的检讨，而需要追溯到我国经济社会的样貌进行研 议，必须是深入根本的广泛改革，包括重新检讨迄今支撑日本经济社会发展的政治与 国民的关系、政治与行政的关系、行政与国民的关系、行政内部的关系、与国际社会 的关系等。 若列举其观点，则有： ．在政治与国民的关系上，透过确保透明性与公正性，强化国民对政治的信赖，并确 　立国民积极参与政治、使国民意志得以适切反映的政治体系 ．在政治与行政的关系上，发挥政治的领导力以明示行政的基本方向，并厘清政治与 　行政的角色分工、确保透明性 ．在行政与国民的关系上，从「重视生产」的行政转换为「重视生活者」的行政之观 　点，以及基於国民与企业自律、自助原则，废止或修订保护政策并放宽各种管制 ．在行政内部的关系上，分担国家与地方的行政机能、推动行政权限由中央向地方下 　放、矫正纵向分割行政的弊害，并确立能以宽广视野展开综合政策的行政体系 ．在与国际社会的关系上，加强与国际社会的紧密关系，包括同时着眼於世界和平、 　繁荣与确保我国国家利益的政治对话之活络化、建构能与国际社会共存的经济社会 　等进一步促进市场开放，以及促进高水准的文化、技术交流 等。 ● (2) 地方分权、放宽管制与首都机能迁移 在呼吁上述国政全面改革之必要性的当中，目前属於紧要课题、且与我们所追求的首 都机能迁移有密切关联者，是促进地方分权与推动放宽管制。 地方分权，是在国民意识与价值观大幅改变、与经济实力相称的生活品质提升以及有 个性、多元的生活方式之实现受到强烈要求的今日，企图摆脱重视全国统一性与公平 性的集权型行财政体系，重新建构让各地区能发挥各自个性与主体性、充分运用其潜 力的分权型行财政体系，并为此重新检讨国家与地方的机能分担等。 又，放宽管制，则是透过重新检讨动辄偏重生产、保护国内产业的各种管制，建构开 放的市场经济与社会活力化，转换为以自我负责为基本的重视市场之经济运作，实现 让国民能在自身选择与责任之下享有多元生活方式的社会，以及能最大限度发挥企业 自发创意巧思的经济结构，并进一步重视以国际协调为宗旨的经济运作。 关於地方分权，长年来以地方制度调查会等为中心讨论其推动，在回应国民期望进一 步推动地方分权之声的情况下，平成5年6月4日众、参两院通过了「关於推动地方分 权的决议」，并於平成7年5月19日完成「地方分权推动法」之立法。又，关於放宽管 制，以两次的临时行政调查会、三次的临时行政改革推动审议会等为中心讨论其推动， 平成7年3月内阁会议通过「放宽管制推动计画」，正稳健推动中。 这两项课题，可说是在推动前述国政全面改革时，必须始终从该观点加以研议的共通 项；而首都机能迁移，是把政治、行政及司法的核心机能从东京都心部迁移到东京圈 （大约60公里圈）以外的新首都，透过在物理上实现政、经分离，来补充、加速并使 国政全面改革紮根，可说是为此影响力极大的物理性、具体性手段。 又，首都机能迁移是从根源上以新观点重新检视政治与国民的关系、政治与行政的关 系、行政与国民的关系、行政内部的关系、与国际社会的关系等国政整体的极为重要 的机会与契机。 就此意义而言，首都机能迁移与地方分权、放宽管制并列，可说是为迈向21世纪之我 国社会改革的车之双轮的重要政策。 ◆ 2．首都机能迁移的历史角色 ● (1) 首都机能迁移与政治、行政 我国自古以来，一面积极吸收先进各国的优异制度与文化，一面在重大的时代转换期 迁移政治、行政的中心地，建构符合新时代的政治、行政体系。 在外国，首都机能迁移多以迁都形式进行，除了向内外夸示新的政治、行政权力的威 容这一角色之外，也发挥了这些作用：藉由从殖民时代的都城迁移来涵养国民的独立 意识，或透过迁都来消弭国内的地区性对立，进而试图凝聚民心。 就政治、行政方面而言，一般来说，首都机能迁移之初是为了强化对中央权力的向心 力，但经过社会的发展与成熟期，当中央权力衰弱的同时，对地方的控制力也减弱， 地方新势力崛起；在这样的转换期，会看到这样的模式：以整合这些势力的形式，将 首都机能迁移到远离旧势力（旧体制）中心地之处，由新势力（新体制）建构新的政 治、行政体系。 回顾我国历史上的经验，例如迁都平安京之初，曾透过律令制改革谋求重建中央集权 体制，但随着开垦的进展与庄园的扩大，对土地与人民的私人支配日益加深，不久开 发领主成长为武士团，武士阶级掌握政治实权，最终在远离公家势力中心的京都之鎌 仓开设幕府，确立了以主从关系为基本的新政治、行政体系。从战国到江户开府的过 程中，同样的模式更是鲜明可见。 ● (2) 首都机能迁移与国民性、文化 随着社会发展、成熟，既有社会体系的矛盾逐渐显现，招致人心荒废，并进一步煽动 政治混乱，终於在由一个新权力收拾局面的过程中进行首都机能迁移，同时随着旧体 制价值观的影响力迅速减退，新的价值观得以紮根。 在江户时代末期的我国，以货币经济渗透农村、武士穷困等为背景，由锁国与儒教价 值观所支撑的幕藩体制动摇，在以培里来航浦贺为契机的外国列强开国压力与尊皇攘 夷运动中，幕府权威失坠，经由大政奉还，首都机能一度移至京都的新政府。其後， 新政府将江户改名东京，从与古老传统相连的京都迁都至东京。东京作为文明开化的 中心，引领了我国的近代化，在此过程中，以往的儒教式想法与旧习惯被视为落伍。 在新文化的生成方面，首都机能迁移也发挥了重要的作用。新体制的统治者及与其相 连的人们，因与旧体制的文化中心地分离，而形成新体制独有的文化，或藉由与异文 化的接触形成新的文化。 在我国，鎌仓幕府成立後，由於与京都优雅的公家文化分离，以质朴刚健为宗旨的武 家文化得以兴盛。而後室町幕府成立之际，政治中心再度移回京都，因而孕育出融合 公家文化与武家文化的北山文化与东山文化。 ● (3) 首都机能迁移与国土结构 一般而言，在中央集权式的国家体制下，倾向形成以首都为中心的一极集中型国土结 构；而在中央集权体制瓦解、分权化进展，或如联邦制国家、江户时代的幕藩体制这 类原本即为分权体制的国家，则可看到分散型的国土结构。 进行首都机能迁移时，新的中央统治机构确立於远离旧都之处，另一方面旧都仍保有 一定机能，且持续作为传统文化的中心，因此倾向形成新都与旧都的二极结构，或再 加上其他经济中心都市的三极结构。 在我国，平安时代是以平安京为中心的一极结构，到了鎌仓时代，则是武家政权的鎌 仓与以天皇、公家势力为中心的京都之二极结构。又，江户时代是由德川幕府的江户、 传统权威中心的京都与经济中心的大阪并存之三都结构推移，明治以後再度朝向东京 一极集中。 在外国，从确保地区均衡，或防止权力集中於中央政府、确立联邦制的观点出发，也 可见到特意将首都设於小城市，或将首都迁往未开发之地的例子。这类情况下，一般 而言国土多为具有一定规模与活力的大都市并存、彼此切磋琢磨的多极结构。 ● (4) 首都机能迁移的角色 如此概观国内外首都机能迁移的历史角色，可说首都机能迁移在转换为新政治、行政 体系、国民意识的变革、新文化的生成、国土结构的改编等各个方面都发挥了极为重 要的作用，在企图推动重大改革并使其紮根以开创新时代之际，被作为极为有效的手 段运用，其效果也很大。 ◆ 3．作为首都的东京之极限 ● (1) 因过度拥挤而来的东京作为首都之极限 由三权功能中属於核心者所构成的首都机能，其首要目的是因应国民需求与世界情势 的变化，不误地决定国家的方向，拟定将其具体化的各种制度并恰当运作，藉此充分 发挥国民的综合力量，谋求国家安全的确保与繁荣、国民幸福的追求。因此，首都机 能被要求广泛蒐集不偏颇的资讯，从宽广的视野汇集众人的议论，并有效率且公正地 执行所决定的事项。 明治政府在选定维新政府所在地时，以当时已是世界屈指可数大都市、拥有相当集聚 的东京为候选地，并将首都机能设於能活用武家宅邸旧址等江户之都市遗产的东京， 依此观点来看可说是极为明智的选择。而且，设於东京具有东日本开发与活用广大关 东平原等国土政策上的意义，最大限度地发挥了东京温暖气候、交通便利等地理与风 土上的优势，为东京自身的成长及明治以後我国的近代化带来了巨大成果。 原本环绕东京的关东平原是我国最大、且可供多样用途、富有开发可能性的地区，具 备容易吸引各种机能聚集的基础。以东京为首都，等於是在这样的地方安置了具有绝 大吸引力的庞大机能，成为造就目前东京一极集中的最大诱因。如今东京膨胀为拥有 超过3,000万人、全世界最大都市圈的城市，不仅面临过度拥挤与巨大都市化所伴随 之诸问题的考验，连首都机能本身也无法免於其影响。 东京的过度拥挤与巨大都市化，在住宅、通勤、交通壅塞、废弃物、环境、犯罪等问 题上给都民与国民生活带来重大困难，其中首都机能更因这些过度拥挤、巨大都市化 所导致的资讯偏颇、与人们交流不足、非效率性增加等，承受了不良影响。 关於资讯偏颇，有人指出，由於从事首都机能的政治人物与公务员都是在东京生活的 人，加上东京的资讯发送占有压倒性的比重，因此动辄耳目都被东京资讯所吸引，对 世界与地方的感受容易变得迟钝。 也有批评认为，议员会馆有限的空间，使政策幕僚难以被正式运用，限制了国会议员 的政策拟定活动，成为阻碍政治领导力发挥的原因之一。 又，也有人指出，长距离通勤等恶劣的生活环境，妨碍公务员离开工作场所与广泛的 人们交流，造就视野狭隘的「职场人间」，并与纵向分割行政所带来的弊害相互作用， 成为产生欠缺综合视野之行政的原因。 埋在成堆文件中的狭窄办公环境，除了影响资讯化因应迟缓等行政的顺畅执行之外， 随着在不见得健康的环境中不惜长时间劳动、忘我奉公地埋头职务已不再必然被视为 美德，也被认为长期而言恐成为人才确保上出现障碍的原因。 如此，在许多方面，首都机能设於东京，对其顺畅运作及首都机能因应时代而改善的 可能性造成妨碍，其极限已令人痛切感受到。 ● (2) 对地震灾害的脆弱 首都机能涵盖从国家重要事项的意思决定到一般行政服务为止的极广泛领域，与国内 自不待言，与海外各国也有密切关联，不容许有片刻停摆。 平成7年1月17日，规模7.2的地震发生於兵库县南部地区正下方，神户市等阪神地区 及淡路岛北部的一部分达到震度7。其灾情包括死者5,500人以上、伤者40,000人以上、 住家受损390,000栋以上，自来水、电力、瓦斯、通讯等维生管线，及铁路、道路、 港湾等交通相关设施的机能也严重受损。当有效率且便利的现代都市生活基础受损时， 其对我们生活所带来影响的严重性便显露无遗。 阪神‧淡路大地震的经验，成为让我国再次认识到克服大规模灾害之脆弱性是当务之 急的重要契机。 东京圈在历史上也一再遭受大地震袭击。产生相当於震度6（烈震）、对都市造成重 大灾害之摇晃的地震，约每数十年发生一次。规模8等级的海沟型巨大地震，如1703 年的元禄地震、1923年的关东大地震，周期相对较长，因此近期遭遇这个等级地震的 可能性虽小，但震源位於东京圈正下方板块边界面附近、规模约7的地震，预期在今 後100年至200年之间会发生数次。又，这种直下型地震的预测，在现状下难以掌握前 兆现象，因此非常困难。 日本列岛整体都包含在环太平洋地震带中，过去全国各地都曾发生地震。以千岛群岛 外海至房总外海海底为震源者密度较高，但在内陆有震源的地震中，最频繁发生的是 关东平原南部，东京在日本列岛中也位於特别容易发生地震的地区。 说在世界主要先进国家的首都中，位於大地震温床之上者，除了留有过去地震纪录的 罗马之外，只有东京，并不为过。 假如东京圈发生巨大地震，预期不仅交通工具、维生管线受损等将使各种活动陷入重 大混乱，还可能因市区延烧等造成相当多的死伤。 首都机能在灾害发生时，肩负以灾害应变对策的综合协调为首之危机管理指挥中枢的 重要任务，并有责任向国民正确传达灾情、迅速且适切地采取对策；但若首都机能本 身受灾，不仅恐使应变对策的指挥、统筹无法充分发挥功能，有关灾情的客观正确资 讯与政府的因应方针等也无法确实传达，过去关东大地震等亦有引发恐慌的例子。又， 若考量以今日日本庞大经济力为背景对世界的影响力，也有可能长期对国内外社会经 济造成混乱。 此外，中央官厅为适切发挥其机能，即使在灾害时职员也必须上班，但若在职员下班 回家後发生地震，则因交通工具停摆，或环绕都心部扩展的老旧木造房屋密集市区之 延烧等，恐使职员难以集合。 又，即使在地震发生数日之後，预期铁路等许多交通工具仍然受损，由於东京是大都 市，预期要恢复到足以充分发挥机能的状态需要相当多天。 ● (3) 作为国际政治都市的极限 随着国际政治交流活络化，预期外国要人访日的机会也将越来越多。然而，作为首都 东京海外门户的新东京国际机场（成田机场），近年虽有改善倾向，但距离都心约60 公里、所需时间约1小时，在世界主要都市中仍属耗时较多的状况。 又，东京是进行巨大都市各种都市活动的场所，若国宾级要人来访次数增加，将频繁 实施伴随警备的交通管制，对这些活动的影响也变大。由此可知，东京进一步展开国 际政治活动有其限制。 再者，即使仅就日常外交活动而言，东京与世界主要都市相比，地价与办公室租金显 着偏高，在日外国使领馆等的新设与维持、国际组织等的招揽上有时出现困难。若出 现连作为双边外交基本设施的大使馆都无法设置、维持的国家，这样的都市作为首都 基本上有其极限。 又，在房租与物价水准等生活费方面也开销庞大，有人指出这对从事国际合作业务与 文化活动等的外国人定居与活动造成阻碍。 据说，对於从事外交活动的公务员而言，为了与广泛的外国人深入交流，邀请外国人 到家中、建立全家人皆有往来的交谊等私人性质的交流也是重要的要素，但在东京圈， 住宅狭小、与职场距离远等，难说处於可期待充分活动的环境，要在东京展开这类交 流，限制实在太多。不限於公务员，企业人士与一般市民在东京也有许多家庭住宅环 境不佳，若想进一步深化市民层级的国际交流，也会碰上同样的情况。 ◆ 4．政经分离与首都机能迁移的必要性 ● (1) 政、官、民关系的重新检讨与政经分离 政治与行政对经济的介入方式，依各国的发展阶段而千差万别。在经济尚未发达、有 许多应培育的产业及应保护免於竞争的企业时，需要政府的介入与管制；反之，随着 经济发达、高度化，一般会逐步放宽管制并自由化。因为在发展途中，对保护培育幼 稚产业、避免与外国的残酷竞争而言有效运作的各种管制，到了充分成长的阶段反而 成为阻碍企业与国民自由经济活动的手铐与脚镣，削弱企业等的活力，最终成为招致 整个国家经济停滞的原因。 说战後我国的发展与繁荣，是在贯彻和平主义的同时，以「追赶并超越欧美先进各国」 为座右铭，政官民一体专心致力於经济发展所带来的，并不为过。限制各种新进入者 的管制与以保护市场为目的的制度，其主要任务是作为经济发展的後盾，一体追求经 济发展的样貌，甚至被外国揶揄为「日本股份有限公司」，三者之间建立起紧密的关 系。 这种日本社会的显着体制，不仅在经济发展，在推动地域振兴与国民生活的稳定、提 升等施策上，至今仍发挥很大的力量，但另一方面，也担忧这会造成企业与国民对政 治、行政的过度依赖，不仅损害其自立性，最终还可能成为导致我国经济本身衰退的 原因。 此外，三者的关系越紧密，就越会诱发企业为追求更确实的资讯与更强的连结而集中 至政治、行政中心东京的行为，加速东京一极集中，也将引发资讯仅由一部分人享有 并由此获利等、容易陷入欠缺公平性与透明性的政治、行政之社会弊害。 为了迈向21世纪建立符合新时代的新经济与社会，有必要去除这种政、官、民紧密关 系所产生的弊害。 为此，重要的是确立建构三者之间新关系的新规则；而为了更确实地推动、加速并使 其紮根，有必要在物理上将政治、行政的中心地与经济的中心地彼此分离，从而建构 新的关系。 藉此，政、官、民的关系将被变革为更符合国民所求、更具透明性且公正的关系。 ● (2) 政经分离与首都机能迁移 在地理上分离政治与经济的想法，早在东京过度拥挤的弊害开始显着的昭和30年代， 就已从国土政策的观点被讨论。 当初的讨论，除了一部分学者与政治人物的主张之外，是促使经济机能从东京分散， 而非政治、行政机能自行迁移。随着首都圈整备法及相关法律的制定而划定工厂等限 制地区、原则上禁止新设与增设等政策，可说是其表现。 然而，在连自身活动场所之选择都受到保障的自由经济活动之经济体制下，这些政策 自然有其极限，当政府自己想要实现真正意义上的政经分离时，只要求经济机能自东 京迁移是不合理的，政治、行政机能率先自行离开该地、找寻新天地，亦即首都机能 迁移，才是最有效且最适切的手段。 ● (3) 关於「看不见的迁都论」 有一种论调，亦即所谓「看不见的迁都论」：「只要推动地方分权与放宽管制，就能 实现小政府，没有必要特地花费庞大费用、冒着经济效率降低之虞等各种风险去进行 首都机能迁移。应该优先实行的是地方分权与放宽管制。」对此有人反驳：「地方分 权、放宽管制固然重要，但就实效性而言，从过去的例子来看令人存疑，简直是俟河 之清，人寿几何。首都机能迁移才是带来所有改革之契机，应该优先实行。」 首都机能迁移，是藉由建设新首都来跨越东京作为首都的极限，重新检讨集权式政治、 行政体系与政、官、民过度协调的关系，为了确立新的政治、行政体系与三者的新关 系而企图在物理上实现政、经分离，对於补充、加速并使迈向21世纪之我国社会改革 紮根，将发挥重大的角色。 地方分权、放宽管制与首都机能迁移，在促进地域自立、建构以自律、自助为基本的 「重视生活者」新社会这一点上方向一致，且两者并行推动将成为实现此目标之现实 且有力的手段；本调查会认为，为了跃进到21世纪的新社会，两者皆为不可或缺的重 要政策课题。因此并非孰先孰後的性质，而是应在强力领导下，两者都稳健推动。 ◆ 5．新的日本要有新的皮囊 首都东京在战前是文明开化、富国强兵、殖产兴业的中心地，战後则是工业立国、技 术立国的中心地，扮演了引领我国近代化与经济发展的角色。在此过程中，东京圈本 身除首都机能之外，还容纳了许多大企业总公司、众多高等教育机构、大规模工业地 带、世界屈指可数的金融市场等，巨大都市化显着进展。其结果，政治、行政核心机 能本身似乎陷入了这种状况：难以将过度拥挤都市的弊害感受为弊害，或被埋没在视 经济优先、偏重学历等偏颇价值观为理所当然的风气之中。 面向21世纪，我国的政治、行政被要求自行内发地大幅重组其体系。为了顺畅进行， 有必要勇敢切断我们自身内在那种固守既有框架的态度与安於现状的意识。这可说是 我国社会能否顺利适应新时代潮流的分歧点。 为了不阻断受社会变革所触发而涌现的迈向改革之政治、行政潮流并持续推动，需要 成为其原动力的新机制。平清盛以被旧有观念与秩序所支配的平安京为根据地，企图 在保存既有国家组织的同时确立统治，结果自己反被旧有秩序同化，未能完成从贵族 政治到武家政治的转换便告终；而源赖朝因以远离平安京的鎌仓为根据地，不限於政 治、行政，成功达成了涵盖文化与生活习惯在内的整个社会的改革。 现在的首都东京，政、官、民的核心彼此相邻而立，作为日本社会的综合总部具有优 异的效率，但另一面，其弊害在於使流通其中的资讯产生偏差，且从事政治、行政者 容易忽略多数国民的需求与东京以外地区的特性与个性。为去除这点，有必要把首都 机能从经济核心的东京分离出来，移往影响力较小、能公平汇集众多国民与地区所求 之资讯、自身也能做出自由公正判断的新容器。 新首都的建设，与重新建构政治、行政的过程相连结，藉由让被刷新的过程以看得见 的形式具体呈现，成为内发性改革的原动力。 国内外要求迈向新时代之变革的呼声，已是无法阻挡的巨大潮流，化为浪涛要求恰当 因应。要使政治、行政机能适切掌握这种时代需求、建设新的日本，需要新首都这个 新的皮囊。 ───────────────────────────────────── 【首都机能迁移的效果】 ───────────────────────────────────── 首都机能迁移，在我国也是数百年才可能进行一次的历史性大事业，它首先会刷新整 个社会的氛围，使政治、行政、经济、文化等产生巨大变化，这些变化相互作用并紮 根，进而具有使我国的面貌本身大幅蜕变的效果。 在此，我们从不论直接、间接，尽可能无遗漏地网罗目前可预见之一切的观点，来汇 整这类首都机能迁移所带来的长期与短期效果。 另外，这些效果并非只要迁移就会自动出现。是在迁移获得许多国民共鸣地接纳、并 透过使其具体化、现实化的过程中，才更有效地达成。 ◆ 1．东京中心之社会结构的变革 ● (1) 打破以东京为顶点的序列意识 一旦首都机能迁移，国会、中央官厅、最高法院、大企业、中央银行、知名大学、大 报社、电视台主要频道、国立剧场等，在政治、行政、司法、经济、教育、资讯、文 化等各领域处於最高地位者几乎全部位於东京，而且被视为理所当然应该在那里—— 这种所谓以东京为顶点的心理金字塔结构便会失去一角，遍及日本社会每个角落、动 辄认为凡是东京的东西就优秀的以东京为中心之序列意识也将随之崩解。 另一方面，目前报纸与电视从东京向全国发送的、以首都机能为来源的资讯，若改由 新首都发送，资讯发送地与东京一分为二，那麽原本容易由住在东京的人的眼光采访、 制作的新闻与戏剧，就会以新的感觉来编排，这将使以东京为中心的序列意识进一步 崩解，人们与企业的东京导向得以缓和，从意识面开始变革以东京为中心的社会结构。 其结果，原本应以企业前景、土地收益性等另外的指标为基准形成的求职时企业排名、 地价水准等，因根深蒂固的东京导向而被扭曲的部分，也预期将朝向矫正的方向发展。 ● (2) 促进地区自立 首都机能由东京迁移後，将使在所有高层次机能上拥有杰出集聚的东京之优势相对降 低；新首都与东京作为不同的模式并立，使各都市不再仅追随东京；地方蒐集的资讯 不再偏重东京资讯，而变得丰富多样；诸如将身边地方振兴计画的拟定委托给位於东 京的顾问公司这类意见形成过程中轻率依赖东京的做法也会被重新检讨等。此外，再 加上迁移加速重新检讨重视全国统一性与公平性之集权体系的效果，预期在广泛选择 之下，以形成创造性、有个性之地域社会为目标的主动的地区间竞争将趋於活跃，地 区的自立得以促进。 ◆ 2．确立回应新观点的政治、行政体系 因首都机能迁移而直接受到最大影响的，是实际迁移的政治、行政机能本身。我国现 行的政治、行政体系，是由先人为了熬过动荡的20世纪所累积的智慧与努力而成，对 迄今日本的发展发挥了很大角色，但若展望预期将有巨大变革的21世纪，并不见得称 得上完备，反而被积极要求改革。为了重组、重建成符合21世纪的政治、行政体系， 期待将首都机能迁移当作杠杆运用，预期迁移将成为强大的促进剂。 ● (1) 促进政治、行政改革 首都机能迁移，若以我们的生活来比喻，就是盖新房、搬家，以全新的面貌开始新生 活。就像搬进新居时，要从累积如山的家当中挑出必要的东西，整理成只剩适合新生 活的物品一样，迁移本身就提供了整理既有体系问题点、讨论议事堂与官厅大楼新概 念的契机。在国政全面改革之中，提供了绝佳的机会，可针对政治、行政的样貌及与 国民的关系等全面重新检讨，包括确立民主且透明的政治、打破纵向分割行政与行政 组织固定化所伴随的弊害、为准备国会答询资料而延长到深夜的待命、同时也是众人 分散责任的禀议制度等低效率惯例的排除等。 其中，关於国家与地方的角色分工之重新检讨、随之而来的权限下放地方、国家对经 济与国民生活的权限之样貌、作为其行使方式的各种法规管制、以行政指导为中心的 政、官、民之间的互动方式等，将以迁移为契机被迫大幅重新检讨，预期成为在制度 与实质上促进地方分权与放宽管制的契机。 ● (2) 政策拟定观点的变化 政治人物与公务员若实际迁居新首都，看待社会与地区动向的眼光就会改变，也就是 政策拟定的观点会发生变化。过去因身在东京而重视经济效率、容易沉溺於大都会感 觉的观点，在离开身为经济中心且是大都会的东京之後，预期在经济运作、社会政策 等所有领域将转为更优先考量生活者、更贴近地方居民。然而，这另一方面也意味着 可能对世间潮流与经济界动向变得迟钝，在政策因应上有落後之虞；为了避免如此， 政治人物与公务员被要求随时竖起耳朵广泛听取资讯，并为追求不受专业领域局限的 综合视野而切磋琢磨。 此外，透过居住条件、通勤与区域内交通等交通条件的改善、官厅智慧型大楼化、兴 建符合立法机能的议员会馆等有效率的设施整备，政治与行政得以在绿意环绕、从容 宽裕的环境中展开，谋求其运作的效率化，同时透过产生余裕的家庭生活，培养面面 俱到的宽广视野，预期可提升政策拟定机能。 ● (3) 提升危机管理机能 透过在新首都兴建考量耐震性等安全性的国会议事堂与官厅大楼、强化维生管线、强 化资讯等备援体制、整备与外国及各圈域连结的高度资讯通讯体系等，作为灾害时指 挥中枢的首都机能之危机管理机能将显着提升。 又，新首都的都市规模与密度等将相对较小，因此灾情相乘扩大的疑虑较小，预期可 将灾害时首都机能的机能降低控制在最低限度。 ● (4) 创设先导性制度及其应用 首都机能迁移，是我国自成为近代法治国家以来首次经验的计画。因此，实施之际， 在法律及其他制度方面自然需要各种新的尝试与新的巧思。 面对新课题、为实施它而创设的新制度等，其後改变行政机制并以此为契机普及化的 例子，过去也有许多。例如，为了让因明治维新混乱而荒废的江户（改名东京）市街， 成为符合近代国家首都的都市，於明治21年制定的「东京市区改正条例」，其後被全 国各都市准用，并连结到大正8年都市计画法的制定，成为催生如今适用於全国各都 市之都市计画制度的开端。又，为了复兴遭关东大地震毁灭性破坏的首都东京，制定 特别法而实施的复兴土地区划整理事业，众所周知後来成为土地区划整理普及并发展 至全国各都市的契机。 如此，预期以首都机能迁移为契机，在土地与都市开发、环境保全、地方行政等各种 领域创设先导性的制度，并应用於许多其他计画。 ◆ 3．新的经济发展 ● (1) 独创性技术创造的机会 成为巨大复合性计画的新首都建设，预期将有许多拥有世界独创技术的企业与技术者 集团参与，可想见将展开在广泛领域挑战科学技术创造的所谓「技术奥林匹克」。 1867年在巴黎举办的第二届巴黎万国博览会，展出介绍了许多当时最尖端的工业技术 与尚未广为世界所知的各地原料，对其後从日常生活到军需物资等各种领域的革命性 进步贡献良多。 强力锅炉、蒸汽煞车等的发明，使铁路得以普及到陡峭地带；化学漂白剂的开发与羊 毛脱脂过程等的机械化，则连结到价廉质优之衣料市场的扩大。 又，为开采矿泉水而开发的钻探技术，在美国被应用於石油钻探技术，成为其後能源 革命的原动力；细菌杀菌方法的开发，也成为让那醇厚的法国葡萄酒普及到世界各地 的开端。 就像巴黎万博这样提供了让许多独创技术广为世界所知的机会，使这些技术得以大幅 改良并普及到全世界，造就了19世纪後半至20世纪的近代物质文明社会一样，被赋予 新首都建设这个绝佳舞台而获得世人认可的独创技术，预期将广泛传播、应用於其他 领域，贡献於21世纪未来文明社会的创造。 ● (2) 相关社会资本整备的经济效果 为昭和39年举办的东京奥运而兴建的东海道新干线，作为以大量高速运输工具连结列 岛各地区的序幕，成为其後支撑我国发展的基础；同时整备的首都高速公路，也支撑 了当时正进入汽车化时代的东京其後的发展。又，为札幌奥运，在当时人口刚超过百 万的札幌市整备了地下铁，支撑着如今人口增加到近170万人的该市都市交通；此外， 为各地轮流举办、已轮过全国一圈的国民体育大会，兴建了各种正式的竞技场、整备 了道路等，也成为全国各地区运动振兴与都市发展的基础。 如此，预期与新首都相关之社会资本的整备，将创造地区的活化与未来的利益，带来 不仅止於该地区，而是广及国内外，且延续到後世代的广泛社会、经济效果。 ● (3) 扩大内需与经济活化 对新首都的投资，短期内将直接提升日本的GDP，同时以新首都建设所伴随的新商机 及由此产生的新就业创造等为引子，诱发民间投资，预期成为新经济发展的引爆剂。 又，目前在世界先进国家中进行或规划新首都建设计画的，除德国的柏林迁都之外找 不到其他，这项计画向国内外宣示的力量非常大。透过这种象徵性的宣告效果与实际 事业的经济效果所带来的内需扩大，预期也有助於矫正贸易收支的失衡，并缓和日益 严重的与各国之间的经济摩擦。 ◆ 4．面向世界的日本新面貌 ● (1) 创设向世界宣扬新日本的场域 由迄今所见来思考，21世纪的日本，期待且必须成为这样的国家：热爱和平、尊重个 人、与世界各国人民深化友好亲善、享受从容生活、重视环境、贡献国际社会、创造 独特文化。这样的新日本面貌，若不适时传达给世界，就得不到世界的理解。 新首都建设，无非就是创造出一个能以此为媒介，宣扬我国今後想成为什麽样的国家 的场域。 在新首都这块画布上自由描绘的日本新面貌，将如同在诉说「21世纪的日本是什麽」 般，以象徵的方式传达给全世界。 又，透过新首都建设这个话题，我国将频繁成为全世界的光明话题。 这些也是首都机能迁移所具有的重要效果。 ● (2) 促进国际政治、文化交流等 在新首都，由於能大量运用比东京相对便宜的土地，连在东京连设置大使馆都勉强的 开发中国家之大使馆设施与大使公邸也容易确保，外交使节团与我国外交相关人员的 居住环境也得以提升，可运用自家进行外交活动等，预期以我国为舞台的外交活动将 趋於活跃。 又，新首都将需要整备一系列国际政治、文化、学术交流设施，这些设施的整备也将 变得容易，这类领域的国际交流也将活跃起来。 ◆ 5．国土结构的改编 ● (1) 对减轻东京过度拥挤的直接贡献 首都机能迁移，透过从事该机能的就业者等从东京迁出，直接有助於减轻东京过度拥 挤的弊害，如通勤拥挤及道路壅塞的缓和、水与能源需求的减轻、垃圾排出量的减少 等。 就其中主要者试算其效果，预估首都机能就业者通勤的霞关、永田町一带尖峰时段的 地下铁拥挤率可缓和约10％。又就汽车交通而言，例如目前使用首都高速公路都心环 状线的交通量中，预估可减少约3％。 又，透过运用国家公务员宿舍旧址等（仅东京都区部就约130公顷）供应优质住宅 （约相当於东京都区部全部大厦供应户数的2至3年分）、运用厅舍旧址（东京都区部 约80公顷）作为公园等公共土地利用等，预期有助於改善东京的整体都市与居住环境。 ● (2) 打破集中引发集中的机制 首都机能迁移，将使东京在与国会及官厅相关人士交换资讯之便利性上的有利条件丧 失，而这是企业总公司等重视设於东京的因素之一，因此将使企业选择集中於东京的 区位选择产生变化。 这将削弱因所有高层次都市机能集中设於东京而形成的、企业、人与市场之间相互集 中引发集中的机制；同时，以集中在东京的众多高等教育机构所培育的有能力人才， 以及大企业与政府相关机构等多以总公司为中心进行招募活动的实况为背景，缓和优 秀人才容易集中於以东京为据点之企业与机构的现象。此外，在占全国性资讯很大部 分的东京发出之资讯中，占有最大份额的首都机能相关资讯之发送源将转移至新首都， 因此东京作为资讯发送源的优势将相当程度降低。藉由这些相乘效果，预期东京的吸 引力将大幅削减。 ● (3) 创造成为新极的都市圈与国土的重组 在新首都，除了设置立法、行政及司法的核心机能外，包括周边在内，博物馆、大学、 国际机构等与首都机能共生的机能，以及为寻求首都机能所发出之资讯而来的媒体机 构、研究机构等符合新首都之机能的集聚也将进展，圈域将自立成长，形成在性质上 与东京不同的新核心都市，预期这将促进国土结构的改编与重建。 观察外国，在英国、法国等首都位於人口第一大都市的国家可见一极集中倾向，而在 美国、加拿大、中国等首都位於第二位以下都市的国家则可见倾向於分散型国土；将 首都机能自东京迁移，长期来看被认为有助於促进分散型国土的形成。 ● (4) 形成复合性的资讯通讯与交通网络 如以东京为中心的资讯通讯、交通网络之整备是形成以东京为中心之国土结构的一大 因素这点所明显显示的，这些网络的整备与国土结构有密切关联。 以新首都的建设为契机，因应来自外国及各圈域的多样资讯、通讯与交通需求，除了 连结东京与其他圈域的网络之外，也将整备、建构连结新首都与其他圈域的网络，以 及连结新首都与东京的网络，从而促进形成多层次、复合性的资讯通讯与交通网络， 预期将为目前以东京为中心的体系带来重大变革，并有助於分散型国土的形成。 ● (5) 强化对灾害的因应能力 即使东京发生大地震，将首都机能迁移至不会与财富、人、资讯之核心集中的东京圈 同时受灾的地区，便能避免政治、行政与经济的总部同时受灾，实现风险分散，并大 幅减轻因同时受灾所造成的全球规模不良影响。 又，当东京圈受灾时，新首都可迅速作为复原的指挥中枢发挥功能，迅速进行灾害复 原。 当然，只要东京始终暴露於地震灾害的危险中，不论是否迁移，东京的震灾对策都应 持续推动，这点自不待言。毋宁说，以迁移为契机，连结到提升东京的防灾性才是关 键。例如，预期东京老旧木造房屋密集地区将发生相当规模的火灾，但多半因为缺乏 再开发用的种地，这些地区基於防灾观点的地区整备进展不大。另一方面，目前东京 都区部内建有国家公务员宿舍的地区，许多是不燃化率较低的地区，若将宿舍旧址运 用为再开发的种地，这些地区的不燃化将获促进，预期东京的防灾性将得到提升。如 此，首都机能迁移不仅强化我国整体的灾害因应能力，尤其能强化东京圈对灾害的因 应能力。 ───────────────────────────────────── 【「新首都时代」的开创】 ───────────────────────────────────── ◆ 1．新首都的创造 ● (1) 创造象徵日本前进方向的都市 我国自明治以来一个多世纪，历经数个世代，在全国规模上累积努力，以「成为能与 欧美先进各国比肩的大国」为目标。这可说是堪称国家目标的行动理念，前半期在试 图跻身欧美列强的过程中，不仅给我国国民，也给邻近各国人民带来重大不幸；後半 期则在此反省之上转变为和平的经济发展主义，在短短时间内开花结果为世界史上前 所未有的繁荣与稳定。然而，如今动荡的20世纪即将结束，这种全国规模的行动理念 也到了应从根本重新检讨的转换期，我国被迫要建构面向下一个时代的新理念。从象 徵20世纪日本（不论好坏）的首都东京迁移首都机能，以该处作为飞向新时代之象徵 的我国新首都，其面貌与规划理念本身，必须明确象徵我国的未来，并向国民与国际 社会宣示。 一国首都的面貌能雄辩地表现该国的理念与价值观、历史与文化背景、国民性及应走 向的未来展望，从各国的例子与历史事例来看也很明显。事实上，以东京为首都的明 治政府，为了让内外对日本是近代国家留下印象，相继着手进行银座砖瓦街的建设、 东京市区改正计画的实施、日比谷官厅集中计画的规划等，为整备足以与列强首都比 肩的帝都威容而进行东京的都市改造事业。明治政府就是这样，对外为了面对不平等 条约的修订，对内也为鼓舞国民，企图明示脱亚入欧是国家所应走的道路。 在汲取这样的历史经验的同时，应透过新首都这个都市的面貌来象徵性诉说的我国21 世纪之方向，首先必须建立在对20世纪「确实的评价与反省」之上。可考虑的主题有 「对和平的贡献」、「尊重个人」、「文化的创造」、「与环境共生」、「富足的地 域社会」等，关键词则有「进步」、「自由」、「公正」、「透明」等；今後这些主 题与关键词的讨论将进一步深化，终将确立成为全体国民都能共享、并获得全民共识 的新行动理念。 在新首都的都市建设上，有必要将如此确立的我国新理念、价值观、行动原理等，以 易於理解的形式向国际社会与国民明示。为此，日本的新首都不能只是单一的政治、 行政都市，而必须具备向全体日本国民提供充满希望之未来的梦想并加以孕育的机能。 有魅力的首都，将该国国家与国民的历史、文化与梦想包含在都市之中，向来访的人 们诉说。美国首都华盛顿俯瞰之下的国会山庄议事堂塔顶，耸立着「自由女神」 （Statue of Freedom，纽约的是Statue of Liberty），象徵「自由之国美国」。又， 隔着市中心的草坪广场（Mall），有一系列称为史密森尼博物馆群的展示、研究设施， 展示美国文明所创造的历史物品等，向来访的人们诉说「美国是什麽」。 澳洲首都坎培拉在市中心设置人工湖，周围从容地配置国家图书馆、国家美术馆、战 争纪念馆等，在绿意丰富的环境中设置行政机关厅舍与各国大使馆，周边配置街景优 美的住宅区，形成符合公园都市之称的环境，试图表现澳洲人理想的生活样貌。 以花都闻名的法国首都巴黎，除了原有的罗浮宫、凯旋门等之外，经拿破仑三世的都 市大改造，与歌剧院、布隆森林一起整备了许多广场及连结这些广场的美丽大道，配 置於首都各处的美术馆、剧院、纪念建筑、时尚街所交织的美，使整座城市宛如一件 艺术作品。由於其历史与文化价值，即使在第二次世界大战中也与我国古都京都同样 幸免於破坏，至今仍是全世界的人所赞赏、憧憬的法国历史与文化象徵。 首都，应当被创造为这样一个让国民感受、学习并珍惜自己国家的场所。而且必须是 让外国人透过造访首都而理解该国、并产生亲近感的地方。 我国的新首都，必须是一座具有风格的未来文化都市，既体现日本的历史与传统，也 让国民对未来的梦想大大扩展、得以彼此诉说，并能代表重生的新日本之面貌。 ● (2) 创造新的政治、行政都市 新首都必须被创造为表徵回应新时代要求之政策拟定立足点的、新型态的政治、行政 都市。因此，在迁移至新首都之际，国家核心机能各自的角色与样貌，当然也将从新 观点重新检讨、改革。 国会迁往新天地，将获得重新检讨自帝国议会以来累积的审议方式与各种惯例的契机， 并寻求新的样貌，国民对此的期待也很大。 又，行政各部门将对能实现更有效率且公正的事务处理、富有创造性之政策拟定的机 构、组织、人员、官厅设施、事务处理机器之样貌，进行积极的研议。新首都必须成 为具备让这样重生的政治、行政体系能充分发挥其机能之都市环境的政治、行政都市。 再者，新首都如同过去的首都一样，至少在今後数个世纪都将持续作为我国政治、行 政的中心地。在新首都的都市建设上，必须以东京尤其在最近50年间失去绿意与润泽、 剥夺了在此工作生活之人的从容宽裕这一事实为教训。就此意义而言，新首都内部应 具备的第一项机能，是能让今後历经数个世代皆能过着从容生活的丰富居住环境与各 种生活相关设施。新首都必须作为新型环境共生都市的模范而建设。 又，新首都的优势在於，在地理上远离经济与学问、文化的总部，能与在东京确立并 紮根的价值观划清界线。 容纳具有崭新独特性的学术与研究各种设施，也是重要的机能。而且，正如过去京都 大学培养出诺贝尔奖学者一般，我们期待以新首都为舞台、有个性的「新首都文化」 开花结果。 ● (3) 创造正式的国际政治都市 对於新建设的我国新首都，被期待的不仅是作为主管一国内政之政治、行政都市的机 能，更是作为以世界和平与稳定为目标的各种外交活动之舞台，以及作为立足於全球 视野、倡议引导世界人民迈向幸福与繁荣的国际政策、进行援助与协调等国际政治活 动之中心地的机能。 外交活动不仅包括我国与某国之间的双边外交，也包括我国参与的多边外交，以及我 国并非直接当事方的外国之间的外交活动。我国创造正式国际政治都市的意义，在於 我国要在其国土中，提供适合进行包含我国并非当事方在内之多边外交活动的场所。 因此，新首都除了需要设置外交据点设施等，使即使有许多要人来访也易於警备，并 规划为能把交通管制等对市民活动的影响控制在最低限度之外，也必须整备大使馆及 相关设施，使即使连维持大使馆等经费都感到困难的国家，也能安心展开外交活动。 又，为了实现世界和平与繁荣，除了联合国等国际机构的活动与各国政府层级的政治 交流之外，进一步强化近年活跃的民间团体援助活动与文化、学术领域之国际交流等 深化国民层级相互理解的活动也很重要；对於我国的新首都，同样被要求创造为各种 国际交流活跃进行、具备能充分发挥连结世界与日本之角色的机能的都市。为此，除 了整备交通便利的国际机场、具备世界水准机能的国际会议场、旅馆等国际交流设施、 富有国际色彩的大学、向世界传达我国历史与文化的展示设施、介绍外国文化的设施、 支援留学生与海外志工的设施等之外，还需要打造符合国际都市的街区，如以各国语 言标示的标志与导览标示等，考量让居住於此、造访此地的外国人能安心活动。 又，新首都被期待扮演向全世界确实传达由活跃的国际政治活动与国际交流所产生之 庞大资讯、连结世界与日本的资讯发送据点之角色，有必要将其建设为我国的国际资 讯据点都市。 创造正式国际政治都市的新首都，其本身被定位为构成我国渴望世界和平与繁荣、对 国际社会所作之新的主动贡献的一环。 ◆ 2．重生的东京与新首都的连结 东京圈已有高层次都市机能以惊人的密度聚集。这些高层次都市机能中有许多与首都 机能有密切关联，因此预期首都机能迁移将使东京圈的机能集聚产生某些变化，促进 其重组，其中也有一些高层次都市机能将失去优势；但与此同时，随着都市整备进展、 都市环境提升，对於更国际化、更尖端、更具创造性的各种机能，预期将有进一步的 跃进，东京圈将重生为拥有这些与现在质地不同的庞大集聚、更有特色的都市圈，持 续发展。 东京在国际金融机能的集聚上，与纽约、伦敦并列为世界三极之一。又，拥有超过 3,000万人的消费人口，即使是以极少数爱好者为对象的市场也足以成立，形成了具 备高度多样性的消费市场。因此，即使在首都机能迁移之後，东京在经济面与文化面 上也将持续发展为一个巨大的极。 以首都机能迁移为契机而重生的东京，与成为政治、行政新中心地的新首都之间，将 依各自所具有的各种高层次都市机能特性而产生机能性的分工、合作关系。因此，两 都市之间需要克服物理距离确保紧密连结，必须整备高度资讯通讯网络与机动性高的 交通工具。 无论如何，对东京圈而言，首都机能迁移将成为都市空间利用与都市环境产生变化的 契机，这点无庸置疑。将这个变化活用於东京圈的都市整备，连结到为在东京圈居住 与工作的人们形成更好的环境，是国家及东京圈地方自治体被赋予的重要课题。 ◆ 3．首都机能迁移的问题点及其克服 根据平成4年总理府实施的民意调查，58％的国民赞成首都机能迁移。然而，另一方 面也有15％的人持反对或消极意见。 一般所指出之首都机能迁移的问题点，汇整後有以下5点。在此，我们就这些令人担 忧的问题点陈述本调查会的见解，同时探寻克服之道。 ● (1) 国民向心力与方向感丧失之虞 东京自明治以来，一直扮演着我国近代化与国民生活提升之象徵的角色。 明治之初，东京是将欧美率先确立的近代思想、机械文明引进我国的窗口。在东京引 进的新生活方式成为范本，扩散到全国各地。怀抱志向的地方年轻人来到东京，学习 并掌握高深的知识与技术，勤奋工作，一边挑战许多机会，一边建立自己的生活。成 为同时代国民共享高度经济成长之梦想的象徵的奥运，也是在东京举办。如此，东京 一直发挥着作为实现国民层级之生活提升之梦想的象徵性「场域」之机能。 因此，有人担忧首都机能迁移会使人们失去作为繁荣与进步之象徵的东京，迅速削弱 以东京为中心形成的国民向心力，使国民整体失去方向感。 的确，根据民意调查，国民听到首都时所联想到的，比起企业总公司大楼林立的丸之 内或新宿的景象，更多是国会、内阁、中央省厅所在的永田町与霞关的存在，因此迁 移所造成的影响应该不小。 然而，在富足的民主社会已经实现、价值观日益多元的现在，指出单一目标或道路、 拉着全体国民朝同一方向前进的必要性，相对地正在淡化。又，如同先前所见，日本 人有舆论形成容易倾向同一方向的毛病，过去也有因此招致灾祸的惨痛经验，在新时 代若过分强调这点，甚至有害。 生活在21世纪的国民之前进方向，不仅是在东京或新首都这种作为实现梦想之象徵的 空间中找到，而是由每位国民自己，透过在个性丰富、魅力增加的多元地区中富於变 化的个人活动来寻得；如此确立的「个人」透过活泼的讨论，集约为作为其多元集合 体之国民整体的方向，这又回馈给每位国民，如此反覆，整体的方向便会底定。 在新首都的创造上，必须用心建构能使这个过程充分运作的国民与政治、行政体系。 ● (2) 日本经济活力与效率性降低之虞 有人担忧，首都机能迁移会迫使长年建构、堪称日本经济发展原动力的政官民协调体 制出现变革，一举降低日本经济的活力与效率性。 即使就个别的经济行为而言，对於位於东京的企业来说，将被剥夺与政治、行政进行 频繁面对面沟通的机会；对於东京以外地区的企业与地方自治体来说，也会产生这样 的缺点：原本能利用以东京为中心建构的我国高速交通体系轻易前往东京，一次性取 得成为资讯来源的国会、政党、行政机关、大企业总公司、业界中央团体等之资讯的 便利性将受损。 然而，这种重视东京高效率的论点，是以重视平日接触的日本式经济社会关系，以及 深入经济活动细节的政府各种管制且这些管制多半在东京以中央集权方式进行为前提 的论点；只要与首都机能迁移并行，推动放宽管制、权限下放地方，则是相对失去重 要度的论点。 本调查会如第1章2所述，认为将首都机能迁移作为与放宽管制等国政改革并列的重要 政策课题来推动，正是最大限度发挥民间企业自发创意巧思、实现真正高效率的新经 济社会之途径；对於部分产生的便利性降低，应藉由建构高度资讯通讯网络、公平公 开资讯、整备以新首都为一核心的复合性交通网络来弥补。 ● (3) 东京活力降低之虞 有人担忧，首都机能迁移将使东京的活力降低。 东京活力的降低，对於居住与工作於东京的人们而言是严重的问题，其防止对策是推 动首都机能迁移时最大的课题之一，包括经济与心理影响在内都须慎重研议，并充分 采取必要的对策。 法律所设想的国会等迁移，是国会以及行政、司法功能中核心者的迁移，符合该条件 的机关从业者约5万人，加上政党总部、大使馆等与首都机能密不可分的机能及随之 迁移之机能的从业者，连同其家属，试算约为30万人，与超过3,000万人的东京圈人 口相比仅占1％，并非会直接导致活力降低的迁移规模。首都机能不复存在的心理影 响，反而被认为更大。 东京今後也仍是经济、文化的中心，且作为由丰富消费人口所支撑的经济、文化资讯 发送源，其重要性被认为不会改变。以长久作为日本中心之历史份量为後盾的东京各 种机能，今後必定也将持续维持其地位。毋宁说，首都机能迁移将带来转机，使一直 忙於整备为工作场所的东京，也能整备为在生活场所上从容且有活力的都市；应将其 视为绝佳的机会，带来时间与空间上的余裕，使在东京出生、成长、生活的人们得以 将东京再生为能引以为傲地称作自己故乡、彼此谈论的街区。 ● (4) 新首都出现新集中之虞 有人担忧，考量日本经济的特质，无论如何推动地方分权、放宽管制等改革，以靠近 首都机能为目标的企业行为模式都不会改变，因此民间企业迟早会被迫迁往新首都， 新首都建设只不过是重现第二个东京圈。 姑且不论出现与东京圈3,000万人相当之新巨大都市圈的疑虑这种极端论点根本不值 一谈，的确，考虑到即使是采行联邦制国家型态、地方分权彻底的美国首都华盛顿， 华盛顿特区本身人口虽从尖峰时期的80万人减少至59万人，但加上周边都市的华盛顿 大都会圈，人口与高层次都市机能的集聚却相当显着，如今已成长为拥有692万余人、 居全美第4位的大都会圈，这可能是相当有依据的论点。尤其是冷战结束的近年，以 将五角大厦（美国国防部）所持军事技术资讯转为民用为目标的研究机构与大企业总 公司之设置相当显着，这项疑虑也有说服力。 然而，只要以自由经济活动为前提，要完全抑制这类企业行为是不可能的，毋宁说， 在考虑新首都的规划与行政制度时，应预先以这类企业行为为前提，包括拟定广域规 划在内，事先设想能进行广域因应，抑制过去东京圈所经历的那种无秩序的扩张蔓延， 并设法避免招致新的一极集中，才是关键。 ● (5) 对投资优先顺序的疑问 有人提出疑问与批评，认为在迎来正式的高龄化社会、投资余力日益匮乏，同时预期 福利与国际贡献经费增加之际，是否有比建设新首都更该先做的事。 在迎来经济社会成熟期、一方面被要求进一步充实福利，另一方面迈向下一阶段的跃 进成为至上课题的我国，对首都机能迁移的投资，是为了让整个日本焕然一新的投资； 在讨论其是非时，除了首都机能迁移是推动我国变革、为未来国民留下宝贵遗产之事 业这层意义之外，还需考虑到其投资效果庞大，且对国内外广泛、并延续到後世代皆 带来利益等。 又，对这种以使日本本身返老还童为目标的计画之投资，正是必须在体力旺盛之时进 行，应在我们还有投资余力时执行。 当然，充实强化各种福利政策与国际贡献对策，今後仍是越来越需要的课题，但若将 首都机能迁移的投资与这些相比较来讨论，等於是以预期无法成长的零和社会，也就 是可分食的饼无法变大为前提的论点；若藉由首都机能迁移使我国经济社会找到迈向 持续发展的路径，则预期饼的大小与内容都将提升，因此可说首都机能迁移能成为支 撑福利提升与国际贡献的基础之一。 ◆ 4．建设新首都时应预先采取的措施 ● (1) 确保公正、透明的程序 在对首都机能迁移的国民舆论中，由於新首都的建设及相关公共设施整备等将成为大 规模公共事业，且预期将对迁移地点周边地区带来相当规模的经济波及效果，因此可 听到有人担心，与首都机能迁移相关的一连串事业，会受到期待由此获利的一部分地 区或集团之意向左右，无视大局观点与国家利益而自私自利地推进，或沦为利权的温 床；但在划分我国历史的国家事业上，绝不可遭受这样的指责。 因此，在选定迁移地点时，必须明确订定其程序，使决策过程公正进行，同时在实施 伴随迁移的各项事业时，必须确保能使这些事业依据充分公开、公正且透明的程序推 进的机制。 ● (2) 防止土地投机 若成为首都机能迁移地点的地区或其候选地，以及通往该处的路线，在没有预先采取 充分对策之下就公布，这些地区将盛行预期事业实施所带来土地需求的投机，结果导 致地价高涨，产生对一部分人的不当利益与人心荒废等社会问题，或因取得用地困难 而有妨碍事业本身实施之虞。 防止土地投机及顺利取得土地之制度整备等，是新首都顺利建设应有之前提的重要课 题。必须立足於土地基本法的宗旨，包括创设新的法制度在内，研议配合迁移地点等 决定程序采取适当措施。 ● (3) 确保与环境的协调、共生 也有许多人担忧，新首都这样新都市圈的开发，是否会破坏国土上残留的珍贵自然环 境，进而使地球环境恶化。 都市与自然环境的共生，是现代社会共同面对的重大课题之一。最近也开始采用结合 开发、整备而以人工方式创造自然环境的手法，但新首都的建设，必须就土地利用规 划、绿地的保全与创造、交通工具、水资源开发等各方面，充分研议与环境协调、共 生的方法，成为作为下一代都市开发模范的计画。 ◆ 5．「新首都时代」的展望 回顾首都机能迁移的历史，不论国内外，它都使时代大幅改变，开启新的生活、孕育 新的文化、引发新的进步。首都机能迁移究竟会为我们带来什麽恩惠、将我们引向什 麽样的时代呢？让我们怀抱期待，展望即将到来的「新首都时代」。 ● (1) 自由度高的生活 在价值观多元化与社会变化成为巨大潮流而持续前进的今後新时代，国民生活的各个 层面将有种种变化成为现实。这些变化本身，无论有无首都机能迁移都会持续进行， 但一旦实施迁移，东京将不再是国会与中央政府的所在地，在与东京截然不同的全新 地点，日本的新首都将以前所未有的特色魅力之都市诞生。这将改变大多数人认为只 有东京是特别场所的国民意识，不仅新首都，全国各地区的魅力与个性也将被重新检 视。 这意味着每位国民想工作、想居住的地区增加了，尤其以年轻世代为中心，在思考升 学、就业等出路选择时，范围将变宽广。透过为通往新首都而整备的高速交通网所带 来的移动空间扩大等交通便利性之提升，以及政经分离型机能配置的实现所进展的社 会结构变革等，将推动这项变化，进一步扩大这些选择的幅度。如此，随着国民的价 值观与理想的生活方式展现更多元的扩展，支持这些的各种新商业与社会活动机会被 创造出来，全国各地、国民各阶层个性丰富的生活风格将开花结果，新的文明得以创 造。 新首都时代，将是在国民各自的生活方式与生活面上，提供多样而有魅力之选择的、 自由度高的时代。 ● (2) 透明的政治、行政 现在东京的都心部，我国的核心机能相邻而立。在这狭小的地区，各种政治活动与行 政指导等以面对面方式紧密进行，形成了政治、行政与经济活动等强力连结的机制。 面对面作为沟通手段，能产生彼此人性的信赖关系、减少误解、在顺利推进合作与协 调上有效率且优异；但另一方面，若行政运作等过度依赖它，原本一般公开也无妨的 资讯会变成只有一部分人才能得知，或只有碰巧有机会会面的人才能比别人更早取得 重要资讯，容易沦为欠缺公平性与透明性的运作。 将首都机能从东京迁移，会使大量使用这种沟通方式出现极限，随之行政指导的方法 与联络协调的方法也自然产生变化。至於行政资讯，也因与经济机能等的中心地保持 物理上的距离，被认为将朝向透过大众媒体与资讯通讯网络等公平且公正地广泛公开 的方向前进。资讯通讯技术的发达将进一步支持这点。 如此，预期在新首都时代，国家政治、行政的运作将对所有地区的人们与企业等变得 更开放、更透明。 ● (3) 丰富的国际交流 今後，预期我国与海外各国的连结将在各地、各种领域进一步深化，但为了让我国每 位国民作为国际人，也能获得海外人们的信赖与亲近感，重要的是自己培养更宽广视 野、富有博爱心的国际感觉。 为此，有必要创造这样的状况：政府、大众媒体、各种研究机构等随时广泛蒐集关於 国际情势与世界各地实况等的资讯，在多角度且客观的分析之下，以易懂的方式广泛 告知国民，而全国国民也能平日就接触、熟悉这类资讯。 这件事本身，无论我国政治、行政中心地位於何处都应推动，但若透过新首都的建设， 在东京圈外诞生正式的国际政治都市，将产生与东京性格不同的通往世界之窗口，关 於世界动向与各国状况的资讯将被更广泛、更多元地蒐集，并与国际研究机构等的集 聚相辅相成，经过多角度且专业的分析後向全国发送，国民将能以更澄澈的眼光看到 外国的真实样貌。有线电视（CATV）等的发达所带来广播多频道化等，将进一步支持 这个趋势。 又，若我国的新首都建设持续在全世界作为光明新闻不断提供话题，并将新首都创造 为具有特色的美丽都市，将诞生新的世界级国际观光都市，更多外国人将不仅为了工 作，也为了享乐而来访我国的机会增加。而且，若许多外国人藉由造访新首都理解日 本这个国家并感到亲近，也会对其他人友善地介绍我国，结果将有更多外国人来访， 与我国国民深化丰富的交流。 如此，预期新首都时代将是随着以新首都为首、重生的东京及全国各地整备国际交流 之场域，展开丰富国际交流的时代。 ● (4) 有个性的地域社会 东京无论在人口规模或高层次都市机能的集聚上，都是我国第一的巨大都市，但首都 机能一旦迁移，就没有作为一国首都的特别地位了。这将使从地方看来「东京对地方」 的认知构图产生变化，催生各圈域处於对等立场的自信。过去仿效东京而被一致化的 地方都市街景与都市设施，将致力於表现该地方独有的特徵，各地区想要发挥各自个 性的意愿提高，地区间竞争也趋於活跃。 透过富有自主性与创意巧思的地区营造，地区的风土与传统被重新检视，特色产业与 独特技术得以诞生。如此，魅力提高、就业机会增加的地区，年轻人将定居、回流， 生气蓬勃的社区重新复苏。全国各地将进一步形成独创而有个性的地域社会。 ◆ 6．从「东京时代」到「新首都时代」～变化的实感与梦想的创造～ 在日本历史上，作为谈论它时的大范围时代划分，一般广泛使用以都城名称或首都机 能所在地称呼的方式，如奈良时代、平安时代、鎌仓时代、室町时代、江户时代。 使用都城名称等的时代划分，很大程度上是因为便於区分当时的统治体制，但同时也 因为它适合用来谈论从社会制度到生活、文化等各个层面的时代特徵。这显示改变首 都机能的位置，不仅止於政治层面，伴随而来的各种变化会刷新时代的空气与人们的 心情，具有在社会、经济、文化等所有层面创造新潮流的效果。 若首都机能迁移得以实现，日本从立志成为近代国家出发，历经战败与复兴等曲折， 成为世界屈指可数经济大国的这个伟大时代，可称为「东京时代」。而被刷新的新时 代，正是「新首都时代」。 如此，时代的分界变得明确，生活於其中的人们感受到变化，转换心境，怀抱希望， 朝向更好、更理想的方向度过人生。可以说，这正是首都机能迁移所具有的最重要意 义。 新首都的建设，是享受着丰富繁荣的我们这个活在当代的一个世代，趁着自身仍有力 量之时，思考日本的未来、明示应走的道路，并创造可传承给子孙之丰富遗产的历史 性大事业。能遇上它并获得参与的机会，对生活在明日日本的我们国民而言，就是迈 向未来的「梦想创造」本身。 ───────────────────────────────────── 【新首都应有的机能】 ───────────────────────────────────── 今日，我国面临着国民对既有政治、行政体系的不信任、对我国国际角色的摸索、对 过去公与私、中央与地方关系的重新检讨等，象徵处於时代转换期的许多课题，被要 求建构能恰当因应社会变化的政治、行政体系、自觉作为日益一体化的地球社会一员 之我国的角色、确立立足於自我负责原则与市场原理的经济社会，以及实现个性丰富 且充满活力的地域社会。 又，在我国国土上，政治、行政、经济等核心机能过度集中於东京圈，过度拥挤的弊 害与地区活力的低下正在缩减国民的富足与自我实现的机会，矫正东京一极集中的机 制，并遏止过度拥挤在地震等大规模灾害时所造成的危险增大，被视为紧要课题。 在这样的情况下，首都机能迁移，在推动以地方分权、放宽管制为首的国政全面改革、 克服东京作为首都的极限，并厘清时代区分、建立新社会上，将发挥重大角色；新首 都应当被创造为能发挥符合首都机能迁移所追求之21世纪我国样貌的机能。 本调查会基於这样的认识，针对新首都应有的机能进行审议，结果从三个观点研议新 首都的机能样貌：能发挥回应新时代要求之政策拟定机能的「新的政治、行政机能」、 作为立足於全球视野之国际政治活动中心地的「正式的国际政治机能」，以及象徵我 国未来并向国民与世界宣扬的「象徵日本前进方向的机能」。 ◆ 1．新的政治、行政机能 首都机能由东京迁往新首都的过程，是为了能拟定恰当回应国民需要的政策，而重新 检讨、改革国家核心机能的角色与样貌的过程；新首都的政治、行政机能，必须是符 合与以往不同、重生的新政治、行政体系的机能。 迁移对象的首都机能，依法令规定本来就是「国会以及行政、司法功能中属於核心者」 ，这些机能迁移自是当然，但在考虑新首都的政治、行政机能时，除此之外，还被认 为需要设置具有与它们协同形成国家舆论之角色的民间机能，以及整备回应经济社会 资讯化深化、向国民开放的资讯机能。经这样的研议，作为「新的政治、行政机能」， 新首都所需要的机能如下。 ● (1) 首都机能 新首都作为国家立法、行政、司法三权的核心机能，需要设置下列机能。 国会是国家权力的最高机关，也是国家唯一的立法机关，行政权属於内阁，但内阁采 行议院内阁制，国会与行政透过国会审议等而有密切关系。又，在我国，行政透过内 阁会议做出意思决定，采取一体性地综合推动施策的体系等，因此国会与行政的核心 机能被认为必须相互邻近。 另一方面，司法权在国家的三权中，与立法及行政的关系相比独立性较高，但最高法 院承担着最终决定国家何者为法的核心国家机能，是代表国家三权之一的机关，因此 从将新首都创造为我国国家机能中心地的立场来看，被认为适合与国会及内阁一同设 置於新首都。 所谓「分都论」，是主张将国家机关分散配置於全国各地，透过各种机能的地方分散 而连结到全国各地区的振兴；但为了确保国家机能的顺畅发挥，国家核心机能必须作 为一体发挥其效用；内政与国际关系日益紧密、外交等国际活动的重要性日增，因此 在对外上，代表国家三权的机能集中於一处更为重要；从欧美各国的例子来看，也几 乎所有国家的三权都设於同一首都等，因此分离三权的核心并不适当。 ● (2) 立法相关机能 在政党政治之下，为了使作为国家机能的首都机能顺畅运作，支撑国会机能、与其密 不可分地运作的众多政党总部、国会议员幕僚等立法相关机能的活动不可或缺，新首 都必须让这些机能得以设置。 ● (3) 支撑首都机能的民间机能 在从各种立场提出多样政策选项、透过广泛讨论形成共识的开放性政治、行政体系中， 不只是国会、政党与行政，大众媒体与智库等多元的民间政策讨论相关机能，也可说 是体系的重要构成要素。 对於被要求公正、透明之政治、行政的「新政治、行政都市」新首都而言，作为支撑 舆论形成与政策决定等国家意志形成之机能者，大众媒体、智库等与首都机能协同的 机能之设置不可或缺。 ● (4) 资讯机能 在我国社会，资讯化正快速进展，在政治、行政领域，其资讯化也被认为将引领政治、 行政的样貌乃至我国社会的变革。因此，新首都应整备为向国民与世界开放的资讯机 能据点。 ● (5) 联络协调机能 又，随着首都机能迁往新首都，预期以与首都机能联络协调为目的的地方公共团体等 之联络事务所，以及民间企业等民间机能之联络事务所等将会设置。然而，这些机能， 由於以地方分权、放宽管制为首的国政全面改革之进展使国家与地方公共团体等、国 家与民间的关系变化，以及政治、行政的资讯化与多媒体的发达等导致面对面接触之 必要性降低，被认为应以减少在新首都设置的必要性为目标。 ◆ 2．正式的国际政治机能 在摸索新秩序的国际社会中，为使我国发挥作为地球社会一员的角色，我国的新首都 不仅要发挥作为国内政治、行政都市的机能，还被要求发挥作为包含多边外交活动在 内的多样国际政治与立足於全球视野之国际活动的中心地机能，以及支援海外援助活 动等深化国民层级相互理解之国际交流的机能等。 因此，新首都为了使多样的国际政治活动与国际交流活跃进行，充分发挥连结世界与 日本的角色，除了作为首都机能的外交机能之外，还必须具备下列机能。 ● (1) 外交关系机能 作为国际政治机能，发挥外交上联络协调机能的各国大使馆等在日外国使领馆之机能 的设置不可或缺。 ● (2) 国际交流机能 又，新首都除了新设各种国际组织的总部机能与区域机能等之外，也要求设置国际交 流机能，如支援留学生与海外志工活动等的机能，使民间层级的国际援助活动等各种 国际交流得以活跃进行。 ● (3) 国际资讯据点的机能 再者，顺应资讯化的进展，为了促进以我国为舞台的外交活动与国际交流之活跃，并 使新首都作为国际政治、行政资讯的发送据点，也能贡献於国际舆论的形成，也要求 具备作为向世界开放的我国政治、行政资讯，与来自世界各国之各种资讯交会之节点 的机能。 ◆ 3．象徵日本前进方向的机能 首都，作为该国的门面，应被创造为向自己的国民及世界诉说该国历史与文化、理念 与价值观、未来愿景等的存在。 我国的新首都，也被要求在体现日本历史与传统的同时，孕育生活於21世纪的国民所 寄托於未来的梦想，并向世界传达我国的认同，因此要求具备象徵日本文化与前进方 向的下列机能。 ● (1) 展现日本文化与前进方向的机能 为加深世界各国人民对我国的理解，当人们造访、停留於新首都时，透过接触新首都 的文化机能来体验我国的样貌是有效的。新首都被要求具备能接触日本历史与文化、 现代我们的生活、我国应追求的方向等的博物馆、网络、交流场域等机能，不止於物 与资讯，而是透过人与人的交流，向人们诉说我国是什麽样的国家。这些与新首都成 为人们想造访、有魅力且热闹的都市相连结。 ● (2) 深化国际文化、学术交流的机能 文化、学术交流，对於培育面向未来肩负社会进步的人才，并促进为与各国协调而进 行的相互理解，是重要的机能。 因此，新首都被要求设置横跨人文科学、社会科学、自然科学等的广泛资讯与见识之 集聚，及运用这些来培育人才的机能，以及深化立足全球视野之研究交流的机能等， 产生世界与日本之资讯与人才的机能。预期这些机能与政治、行政机能相辅相成，使 新首都成为孕育探寻日本与世界前进方向之智慧的场所。 ● (3) 孕育未来文化的机能 生活与工作於21世纪新首都的人们，既是肩负新首都政治、行政为首之各种机能的人， 同时也是追求丰富且具创造性生活的生活人。 为使人们在新首都追求自己的价值观与理想的生活方式，并享受国际色彩丰富而绽放 的新文化，被要求设置支援新首都新生活风格与文化创造、孕育未来文化的机能。藉 此，新首都在生活样貌方面，也被认为能成为引领新生活风格的都市。 ───────────────────────────────────── 【迁移对象之首都机能的范围】 ───────────────────────────────────── 在新首都应有的机能中，首都机能并非以现有组织原样迁移，而应被视为在迁移的过 程中被重新检讨，并作为新的政治、行政体系形成於新首都。 在研议迁移对象之首都机能的范围时，为使往新首都的迁移与象徵新时代到来的公正、 透明政治、行政体系之确立同时进行，有必要与目前正在推动的以地方分权、放宽管 制为首的国政全面改革密切连结，并着眼於今後政官民的新关系来推进研议。 又，今日所谓「小政府论」，是因为在我国处於发展途中的阶段，作为保护培育产业 手段而有效运作的各种管制与制度，在我国经济已充分成长的现在，反而容易降低民 间的创意与活力，所以藉由放宽经济性管制、将权限下放地方等，来活络企业与国民 的自由经济活动；首都机能迁移也应从这样的观点，以实现「简朴而有效率的政府」 为目标来推进。 因此，迁移至新首都的首都机能范围，应是透过政经分离建构新的政官民关系，并出 於不使新首都产生新的集中之考量的必要最小限度的机能，基本上考虑如下。 ◆ 1 国会的机能 我国国会采行众议院与参议院的两院制，原则上由两院决议等一致而决定国会意志， 此外还有两院决议等不同时的两院协议会、众议院解散时参议院紧急集会的召开等， 两院彼此有密切关系，被认为作为一体运作。 又，法官弹劾法院等虽是独立行使职权的机关，但全部由国会议员构成，被认为与两 院密不可分。 再者，国立国会图书馆蒐集图书资料，有助於国会议员职务的执行，同时提供对行政、 司法各部门等的图书服务，与国会以及行政、司法的核心有密切关系。 综上所述，作为国会的机能，与立法等直接相关的机能，可考虑将众议院、参议院及 法官弹劾法院等，以及支撑它们的两院事务局与法制局、国会议员公费秘书、国立国 会图书馆等机能列为迁移对象。 ◆ 2 行政机能 第一，国家行政是由作为行政权最高机关的内阁，依据内阁会议决定的方针，透过内 阁统辖的行政组织进行。国家行政的核心机能被认为是内阁及支撑它的中央省厅等的 机能，但在我国行政组织中，内阁与国会有密切关系，此外支撑内阁的中央省厅等的 机能不仅辅佐内阁总理大臣及国务大臣，还透过法律案审议、预算承认等，在与国会 直接密切的关系之下顺畅运作国政，因此中央省厅机能中，与国会及内阁关系上核心 性高的政策拟定等相关机能，应设置於新首都。 第二，国家的行政机能，发挥作为危机管理核心的重要机能，但支撑危机管理的核心 机能，与国家最高意思决定机能作为一体运作，应与国会及内阁一同设置於新首都。 第三，即使是支撑内阁的中央省厅等机能，对於核心机能顺畅发挥之必要度相对较低、 业务独立性高的机能，或与设於东京的民间机能之关系比核心机能发挥更受重视的机 能，应留意与国会的关系、确保行政一体性的必要及组织改编的可能性，再决定是否 迁往新首都。 ◆ 3 司法机能 作为司法的核心机能，拥有终审法院地位、同时具有司法行政上最高机能的最高法院 之机能，基本上宜与国会及行政的核心机能一同设置於新首都。 ───────────────────────────────────── 【新首都的意象】 ───────────────────────────────────── ◆ 1．新首都建设的基本理念 关於新首都的都市样貌，在第1章4「『新首都时代』的开创」中已提出应创造「象徵 日本前进方向的都市」、「新的政治、行政都市」、「正式的国际政治都市」；在此 基础上进一步审议的结果，我们认为将向国民与世界开放的新首都建设基本理念定为 下列各项是适当的。 ．关於「象徵日本前进方向的都市」的新首都建设基本理念，立足於日本国宪法制定 　以後我国的历程，综合研议适合透过新首都建设向国际社会宣扬的主题，并考量国 　与国、人与人、人与自然的关系，定为「和平」、「文化」、「环境」三项。这是 　期待明示我国未来持续渴望国际和平的立场於国内外；一直一心走经济大国之路的 　我国，发展为能真正感受富足、足以向世界夸耀的文化国家；并在应以全球规模面 　对的人与自然共生这项课题上，也发挥先导角色。 ．关於「新的政治、行政都市」的新首都建设基本理念，在以政经分离为前提的同时， 　立足於这些考量：对於被迫变革的我国政治、行政体系，被要求藉由确保透明性与 　公正性来强化政治与国民之间的信赖关系；如同地方分权、放宽管制等所见，对於 　行政与国民的关系及行政内部的关系，期待进行符合时代变化的重新检讨等，定为 　「透明的政治」、「有效率的行政」两项。 ．关於「正式的国际政治都市」的新首都建设基本理念，监於我国在国际社会角色的 　增大，在国际贡献领域，除了政府开发援助等经济贡献、参与和平活动等人员贡献 　之外，在我国国土上形成一处有助於世界人民幸福与繁荣的国际政治活动中心地也 　很重要，因此定为「国际贡献、交流的新据点」。 又，我国的新首都建设，不同於国内外历史上常见的、以建国、独立、统治体制变更 等为契机而为象徵国家统合与统治所建设的新首都之事例，是在面向即将到来的21世 纪，被要求有助於政治、行政改革的进展、国际关系的紧密化乃至成熟民主社会之形 成的情况下推进的，监於此，作为都市意象的基调，给人夸示威容印象者并不合适， 宜使人产生例如「开放」、「亲近」、「从容」、「美丽」这类印象。同时，具备作 为政治、行政中心地的「风格」也很重要。 ◆ 2．新首都的意象 ● (1) 表现基本理念之象徵空间的意象 新首都建设的基本理念，是规划、建设、维持都市时的根本哲学，但这些应在新首都 都市空间的各处，以设施与景观等具体的形式表现。 关於「和平」，作为表徵「高举和平主义之国家的新首都」，设置象徵和平之重要性 的设施、为传承它而设的设施，以及外国外交官等可用於和平活动等的会议设施等。 关於「文化」，为了使新首都成为对造访者而言「思考日本未来样貌的文化都市」， 设置作为介绍我国历史与文化之设施的各种博物馆等展示设施与大厅等，并设置大学 及为谋求国际文化与学术交流的设施。 关於「环境」，将新首都建设定位为「环境共生型都市建设」的先导计画，除了导入 生态系的保全、创造，各种节能、节约资源、回收利用的技术等，也考量大气与水环 境、绿地的保全、废弃物等的处理，并包含例如让成为风道的绿地带贯穿都市等环境 营造技术之导入，采取人与自然相近的都市型态。 又，为象徵新首都作为「向国民开放的新首都」，是以国民主权与民主主义为基本之 国家的中心部，在国会议事堂等所在的地区，设置拥有充足宽广度、有草坪、树林与 水岸、任何国民皆可自由聚集的广场。 ● (2) 国会议事堂的意象 应建设於新首都的新国会议事堂，为了表现「透明的政治」、成为适合成熟民主社会 的建筑，应在保持作为国家权力最高机关之风格的同时，避免具威压感的外观，采用 让国民感到亲近、给人开放印象的设计。 ● (3) 中央官厅地区的意象 中央官厅建筑的配置，立基於「有效率的行政」，为使未来可能的机构改革也能弹性 因应，将大部分厅舍配置於集中的地区内。内阁总理大臣官邸，作为行政核心机能， 也适宜配置於考量行政一体且顺畅运作的位置。 如此形成的中央官厅地区街景，重视「开放」、「亲近」、「从容」、「美丽」的印 象，是一种亲切、开放且有品格的氛围：具备政治、行政中心地风格却无压迫感型态 的厅舍，从容配置於绿意丰富的景观之中。景观营造有效地引入水面，建筑物的色彩 与型态在遵守一定准则的同时，各自具有个性与特色。 又，作为「国际贡献、交流的新据点」，为了支援各国以新首都为舞台的国际政治活 动与交流，除了外交使节等接待设施之外，也设置各国外交官等也可使用的多样会议 设施等。 ● (4) 交通设施的意象 新首都与世界的连结，为符合「国际贡献、交流的新据点」，设置能因应连结世界各 地之国际航线及各国元首等专机的机场。 新首都与国内的连结，除了活用此机场之外，在重视与东京连络的同时，当前整备以 最短距离连接既有交通网络的路线，并建构连结新首都与国内尽可能多数地区的新国 土干线交通体系。 新首都内的都市交通，以人本、环境协调型的高机动性为目标，包括整备考量街区美 观的轨道系统等公共运输工具及活用自行车等，建成不分老幼男女皆能安全便利移动 的街区。交通设施的设计充分考虑高龄者与身心障碍者，例如在中央官厅地区等都心 部，透过干线交通路的配置巧思等，特别注重充实行人空间。又，将用於业务、购物 等人的移动之路线，与用於物品配送、废弃物处理等之路线分离，构成舒适且顺畅的 移动空间。 作为新首都门户的交通转运站，是连结国内各地之干线交通工具与连结新首都各地区 之都市交通工具的节点，并整备与国际机场直接连通的路线。转运站的配置采立体构 成，使多样交通工具能有效率地转乘，并以各国语言与标志作出易懂的指引，让造访 新首都的人们能被引导至新首都各地区与各设施。转运站的型态、设计及由此眺望的 景观，考量须符合新首都门户之地位。 ● (5) 商业、办公地区的意象 面向新首都的交通转运站设置交通广场，同时引导办公室、商店、餐饮店、旅馆等各 种民间设施设置。特别是考量到新首都将有许多来自国内外的访客，需要设置多样且 大量的旅馆。又，从转运站延伸的主要街道为行人专用空间，面向它的原则上仅限商 店与餐厅等，营造热闹与乐趣。又，为使新首都虽是规划都市却也兼具人情味与趣味， 在商业地区，考量积极促进商店建筑等的多样性与创意巧思。 ● (6) 住宅地的意象 住宅地的街景表徵「从容」与「美丽」，同时因为是人们与家人共同生活的场所，也 考量宜居性与生活乐趣等，建成绿意丰富、明亮沉稳、能感受到品格与从容的生活环 境。各国在日大使馆等的一部分，也配置於住宅地之中。又，这些住宅地需要使公共 设施规模与用地面积等有充分余裕，街景在短期内成熟并被适当维持，因此土地对策 与事业方式的适当实施、选定不可或缺。 ● (7) 新首都的景观意象 由上述各地区与各设施所形成的新首都都市景观，需要在各部分的街景令人感到亲近 感与开放感的同时，整体形成具备适合政治、行政中心地之风格的美观。为此，作为 象徵性空间的广场与其他绿地空间等，应配置得令人感受到尺度，同时需要考量建筑 物、土木构造物及其他建造物等的外观也形成有品格的风景。此时，对於道路等交通 设施，应考量从使用者眼中看出去的景观展开，并视需要设法使其融入自然景观之中。 又，要形成有风格的景观，不仅是市区街景等都市景观，环绕市区的自然景观与远方 山脉等的眺望是否获得适当保全、确保也很重要。 为了形成、维持这种作为新首都独有的「美」，需要设计有计画且综合性进行设计管 制的机制。 ● (8) 新首都生活的意象 新首都居民的生活，随着东京那样的通勤拥挤与长时间通勤获得消除，生活与时间产 生余裕，预期工作效率也将提升。 新首都的街区周围有丰富的自然环境延伸，因此可轻松享受户外休闲，同时为了居民 的乐趣与增进健康，宜整备文化活动设施、运动设施、娱乐设施等各种设施。 又，在作为国际政治都市的新首都，随着来自世界各国的人们聚集，将有提供世界各 地料理的餐厅、兴建世界各地宗教的设施、举办世界各地的祭典等，日常生活层面也 将是国际色彩丰富的生活环境。 为了使许多人相互交欢，并让新首都向世界各地发送多样话题，宜建设举办音乐会与 运动赛事的大型大厅与竞技场。 预期地区原居民也能维持至今的生活节奏，同时与新居民一起使用新首都的各种设施， 享受新的生活面之丰富。新首都居民的社区，应避免新都市常见的相同职业或年龄层 的人聚居，以让广泛世代的人们共同生活来确保多样性为目标。 ● (9) 资讯化时代的新首都意象 随着资讯通讯技术的显着发展，预期新首都的职场与家庭将导入最先进的机器，但作 为新的都市基础，需要建构支撑这些的网络与整备软体，将其设备纳入都市基础建设 之中。 例如，预期各厅舍内整备众多电视会议室，可随时与全国各地及外国的人们开会；各 种资讯的资料库化进展，可从全国各地存取，同时透过自动翻译机与自动点字翻译机 等，外国人与身心障碍者也能在自家轻松取得资讯。 在新首都庞大资讯的处理，以及向全国与世界的收发上，持有资讯的公开性与安全管 理、行政事务的公正与迅速处理等，有许多应应用最尖端技术的课题，期望打造代表 标榜技术立国之日本的先导性资讯都市。 ◆ 3．新首都建设的注意事项 ● (1) 确保为未来保留可能性的余裕 新首都应建造为在未来也作为日本政治、行政的中心地，始终能发挥该时代所要求的 首都机能。为了让未来的世代能让这座都市适切运作，并在质与机能上加以提升，需 要在都市建设的规划与过程中保有余裕与弹性，使其能恰当因应目前无法预测的各种 变化等。 例如，对於首都机能用地等应预先确保充分的空间余裕，建筑物等也需要巧思，采取 能视需要轻易增建、改建、更新、导入新技术的构造。又，对於将来形成新首都骨架 的广域基础设施等，也应考量预先作成有余裕的规划。 ● (2) 对危机管理的考量 首都机能无论在何种情况下都不容停滞，即使在紧急事态也需要完整且确实地发挥功 能。因此，在新首都的都市建设上，应考量作为危机管理机能的首都机能之角色，充 分顾及建筑物的安全性、警备的容易度、紧急时交通与通讯机能的确保、持有资讯的 备援等首都机能的安全确保，同时谋求确保都市对灾害等的安全性。 ───────────────────────────────────── 【新首都的都市型态】 ───────────────────────────────────── ◆ 1．新首都的框架 关於新首都整体的人口等，依今後以地方分权、放宽管制为首的国政全面改革等之进 展情形，应迁移之首都机能的规模与随之而来的官民业务机能等的规模可能改变，又 依迁移地点附近既有都市的存在等地区条件，作为都市成熟所需的人口规模也可能改 变，因此目前无法进行精密试算，但以支撑现行行政组织与体系所需的都市规模作为 最大规模，设想约为60万人左右。 与此对应，用於首都机能等设施用地与住宅地等的新开发面积，虽依迁移地点的地形 与其附近既有都市的存在等情况而可能变动，但若引用平成4年6月「首都机能迁移问 题恳谈会」所汇整的设想，需要约9,000公顷。另外，此面积不含连络新首都与其他 地区的道路、铁路、机场等所需的用地。 ◆ 2．新首都的都市型态 由大规模新都市开发所形成之都市的型态，一般可大别为以下两种类型： ．将开发区域集中为一体、形成一个大市区的都市型态 ．将开发区域细分分散於广大圈域、形成由多个小市区构成之小都市群的都市型态 前者因所有都市机能集中於相对狭小的区域内，业务与生活上的便利性高，但另一方 面，在与既有地域社会等的协调及取得土地的容易度等方面有课题；後者因每个开发 规模相对较小，人与自然相近，容易与自然环境等协调，但另一方面，小都市之间的 相互移动不便，且当广域的都市机能分散至各都市时，不可避免会有效率降低的问题。 就新首都的都市型态比较研议各自特徵，前者在与「环境共生型都市建设」此一基本 理念的关系上仍有课题，後者则被指出，若首都机能分隔距离分散於多个小都市，有 妨碍首都机能有效率运作之确保等问题。 作为新首都都市型态应追求的样貌，我们认为结合两者的特徵，宜成为拥有国会与中 央官厅集中设置之「中心都市」的小都市群。此中心都市称为「国会都市」。 ◆ 3．新首都的圈域样貌 从空间上想像「拥有中心都市的小都市群」，其样貌是以「国会都市」为中心，人口 约3万至10万的小都市配置於自然环境丰富、数百平方公里（数万公顷）的圈域内。 这个圈域的样貌，将成为与20世纪首都东京完全不同的都市意象，是自然与都市协调、 人与自然相近的新型态都市意象。在此情况下，「国会都市」应具有足以充分形成都 市核心机能的规模。 在都市之间展开的自然景观，对这样的都市意象而言是形成美观的重要要素，需要充 分采取保全的措施。 又，这样的圈域样貌，由於各个新开发都市的规模相对较小，具有易於与既有地域社 会共存、融合的优点。 ───────────────────────────────────── 【首都机能的阶段性迁移与第一阶段的新首都面貌】 ───────────────────────────────────── ◆ 1．阶段性迁移的想法 新首都建设所需的新开发规模合计，如前所述概估约9,000公顷。此规模约相当於东 京山手线内侧面积的1.5倍，约为以大规模住宅开发闻名的多摩新市镇的三个左右。 首都机能迁移是需要长时间的大规模计画，因此为了及早实现迁移的效果、并顺利进 行长期的迁移，被认为将在新首都建设的各阶段中，一面研议迁移的规模与内容，一 面逐步推进迁移。 在拟定阶段性迁移的计画时，须沿着新首都的整体愿景，确保自由度与弹性，以便能 恰当因应今後可能发生的社会、经济情势变化等；同时须依新首都的发展阶段，使迁 移的顺序与机能整备，与新首都的城镇建设步骤相互一致，让在新首都居住与工作的 人们之工作环境与生活环境稳健完备，都市的风格与景观逐渐成形。 关於应与首都机能迁移并行推动的放宽管制与地方分权，平成7年3月内阁会议通过 「放宽管制推动计画」，同年5月「地方分权推动法」完成立法等，正稳健推动中； 预期到本世纪末前後，可在这些改革的基础上，重新检讨中央省厅等机能的样貌，包 括与国会及内阁一同迁移的机能、之後迁移的机能、留在东京圈的机能、分散至地方 的机能等，并设想阶段性迁移的计画。 为拟定首都机能迁移的具体计画，我们认为宜设置一个场域，从在迁移的所有阶段都 不妨碍国会审议、内阁会议运作的考量，以及推进国政改革的观点等出发，综合研议 迁移方法。 ◆ 2．第一阶段的新首都面貌 ● (1) 国会率先迁移 国会是由代表全体国民之选举产生的议员所组成的国家权力最高机关，也是国家唯一 的立法机关。行使行政权之内阁的首长——内阁总理大臣，由国会指名，在获得其信 任下执行行政。在国民主权的我国，讨论并引导国家方向的最高场域，非国会莫属。 又，众议院、参议院两院，在自明治国会开设满100年的平成2年11月，通过了主张 「为排除一极集中、进一步确立符合21世纪的政治、行政机能，应进行国会及政府机 能的迁移」之关於国会等迁移的决议，并於平成4年12月以议员立法制定「关於国会 等迁移的法律」，以积极的领导力率先推进首都机能迁移的具体化。 从作为广泛国政改革手段之首都机能迁移的意义来看，尽可能早期迁移作为国家权力 最高机关的国会，在明确时代区分、实现政经分离、推进变革上最为有效；又，国会 对首都机能迁移所展现的率先姿态，被认为是及早实现迁移的强力原动力。 因此，在迁移计画中，国会的率先迁移为最优先，以国会的迁移作为首都机能迁移的 「第一阶段」。 ● (2) 中央省厅等一部分机能的迁移 关於支撑内阁的中央省厅等组织，由於其组织及直接、间接随之迁移的人数庞大等， 要一次迁移其全部机能是困难的。中央省厅等的机能，应在配合因应国政全面改革之 行政组织重新检讨的进展的同时，依新首都的整备状况阶段性迁移。 作为中央省厅等机能阶段性迁移方法的模式，可考虑在各阶段中，依各省厅内部机能 的性质差异，如政策企划部门、实施部门等，水平分割後迁移的方法，或以省厅为单 位垂直分割行政机构後迁移的方法等。 水平分割的优点是，为阶段性迁移而进行的组织检讨容易成为国政全面改革的契机， 但另一方面，由於中央省厅等的内部组织所在地被分离，也被认为有伴随迁移而在中 央省厅等内部的联络协调上产生障碍之虞的缺点，需要藉由整备连结新首都与东京的 资讯通讯系统等来克服此缺点。 另一方面，垂直分割的优点是省厅内的联络协调不需要特别设法，但因各省厅的机能 无法与国会同时一齐迁移，也被认为有缺点：以全体一致进行意思决定的内阁会议之 运作与中央省厅等相互之间的联络协调恐生障碍，且不易成为国政全面改革的契机。 目前正在进行的德国政府机能迁往柏林，也出现了类似的问题。在设想阶段性迁移的 计画时，应站在促进以地方分权、放宽管制为首之国政全面改革的立场，立足於关於 首都机能应有样貌的讨论，并考量各国政治、行政机制的差异，同时参照外国的经验， 研议适当结合水平分割与垂直分割的迁移计画。 ● (3) 第一阶段新首都的建设 在新首都建设的第一阶段，以国会的早期迁移为最优先，目标是自开工约10年後召开 国会。此阶段新首都的规模，包含以中央省厅政策企划部门为中心的必要最小限度机 能，设想总人口约10万左右。又，开发面积设想为包含首都机能等业务用地、作为新 首都之象徵性空间、住宅地等，合计约2,000公顷左右。 在第一阶段，至少要在「国会都市」建设国会议事堂等国会相关设施、内阁总理大臣 官邸、数栋厅舍、作为向国民开放之新首都象徵性空间的广场、供迁移人员居住的住 宅、供访客使用的住宿设施及其他必要设施。 ● (4) 确保新首都与东京连结的资讯通讯机能与交通设施之整备 因首都机能迁移，新首都的政治、行政机能与东京的经济机能将分离而各自活动。又， 从第一阶段起到首都机能在新首都完全整合为止的相当长一段期间，首都机能将分设 於新首都与东京。为防止因此造成的新首都与东京之间及国家机能相互之间的联络协 调机能肥大化，并谋求各机能间联络的效率化，针对（一）中央省厅等内部相互之间， 以及（二）与东京的经济机能、（三）与地方及（四）与各国之间的联络协调，需要 运用多媒体、电视电话会议设备、可透过个人电脑进行申请与资讯交换等的高度资讯 通讯系统，并整备使其得以运作的制度。 又，在第一阶段的迁移实施之前，应实现整备具备可供各国元首等专机起降跑道的机 场，以及成为与东京之间主要连结路线的交通设施与补充它的交通设施之整备。 ● (5) 国家所持资讯之备援机能的先行整备 在第一阶段新首都建设的过程中，设想新首都地点决定、部分用地确保後，到国会迁 移为止的期间，应在因应政治、行政资讯化的同时，为使即使在大规模灾害时国家的 资讯机能也能充分发挥，在新首都先行整备资讯机能。这是藉由先行整备终究需要在 新首都整备的政治、行政资讯据点机能，强化目前紧要课题之首都机能资讯备援体制， 确保国家灾害因应能力的多重性，因此绝非浪费的投资，而是为国民生活的稳定与安 全所必要的。 关於在新首都先行整备的资讯机能，应立足於目前各方面急迫进行的防灾与危机管理 相关各项研议之成果来决定，但就目前而言，例如可考虑下列作为研议对象： ．国家所持行政资讯与个人资讯的备援机能 ．民间大众媒体等的资讯机能及支撑其之资讯通讯系统的备援机能 ．为顺畅进行危机管理的备援机能 在使第一阶段新首都建设计画具体化时，有必要考量使这些得以先行整备。 从新首都的建设计画来看，由於资讯相关设施的整备不伴随大规模从业人员的迁移， 在新首都部分用地确保的阶段先行着手被认为是合理的。 ◆ 3．迈向新首都的成熟 第一阶段的新首都，以尽速推动国政全面改革为重点，因此被要求优先整备向国内外 开放的政治、行政机能，但同时，充实支撑在此工作的人们及其家属日常生活与闲暇 的各种商业、服务机能也很重要。又，整备为受新首都吸引而来自国内外的人们提供 涨穜J及其他各种服务机能也很重要。其後新首都的发展过程，应与我国政治、行政体系的改革、政治、行政机能与经济机能关系的重新检讨、中央与地方角色分工的变化、人们意识与生活风格的转变等同时并行地进展。期望今後的行财政改革、行政机构的重新检讨、政官民关系与国家和地方关系的变化、政治、行政领域资讯化的进展与多媒体的发达对民间机能等设置所造成的影响等，朝缩小其规模的方向发挥作用。反之，关於政策拟定的智库机能之发展、新的国际机能的设置、新资讯服务产业的成长等既有体系所没有的新机能，以及象徵日本文化与前进方向之新机能的成 长，也可能使新首都的规模变大。 为使新首都作为向国民与世界开放的都市，及早酝酿成为有魅力的街区，需要提升其 繁华性、国际性与文化性。因此，在新首都召开国会之後，优先着手整备各种文化设 施、会议与研修设施、休闲设施、商业设施、住宿设施、大学等，同时逐步推进住宅 地的整备，谋求作为都市的成熟。 被认为国会召开後经过约一个世代之时，新首都无论在政治、行政、文化等机能上， 或作为生活场所，都已成熟为代表21世纪、有创造力、有效率、热闹而有魅力的都市。 届时新首都的机能样貌，应交由未来国民对新首都的期望来决定，不应在目前就决定 到细节。毋宁说，新首都不仅能充分容纳政治、行政机能与国际政治机能等，还能成 为创造新日本的象徵与未来文化、有魅力而热闹的都市，因此我们认为重要的是确保 可供将来选择的余裕、从容、自由度与弹性。 ───────────────────────────────────── 【新首都建设的制度、手法】 ───────────────────────────────────── ◆ 1．基本想法 在我国，为大量供应住宅与产业设置而在各地进行了新市镇开发，在此过程中整备了 都市建设所需的制度与手法。然而，开发、整备新首都这项尝试，是近代以来的首次 经验，具有以往都市建设所未见的下列特徵： ．是具有建设新首都这种特别公共性的国家级计画 ．企图形成作为我国门面之都市的具风格之优异都市空间，以及确保从容、高品质的 　都市环境 ．需要一体规划、整备广达数百平方公里（数万公顷）的广大圈域 此外，也不能忘记，以此为契机积极导入先导性制度，被视为首都机能迁移所带来的 重要效果之一。 基於以上，为确实实现符合新时代的日本新首都建设，需要导入有别於以往都市整备 的大胆新制度与手法来推动。 站在这样的观点，以下所述的制度、手法，不必然受限於现行制度，而是提示真正适 合新首都都市建设的理想方向。 ◆ 2．形成优异的都市环境与保全自然环境 新首都的都市环境，为了展现新时代的日本、进行先导性的都市建设，最被要求的是 形成、维持象徵性景观及具备「从容」与「美丽」的居住空间。又，考量需使高品质 的都市环境在短期内成熟、并进行长期细腻的保全管理之必要，若让原土地所有者保 有整地後宅地的所有权，只透过建筑管制等应对的方法有其极限，需要导入更积极的 手法。 又，关於新首都的自然环境，由於采取小都市群散布於广大圈域的都市结构，开发地 区外侧，亦即小都市与小都市之间之自然环境的保全，成为重要课题。为了对这样广 大地区进行自然环境的保全，除了公共机关的因应之外，也需要导入能获得地权人协 助与参与的手法。 基於以上，新首都建设为保持适合政治、行政中心地的美观与风格，并谋求与环境的 协调与共生，需要土地利用的高度管制手段。为确实实现这些，有必要将新首都这座 都市定位为国民共有的资产，把整个圈域视为向国民开放的所谓公园都市，不单依赖 管制，而进一步采取主动的对策。 具体而言，宜以公共主体尽可能广泛取得圈域内的土地、公共主体保有土地所有权并 进行土地利用管理的对策为中心，采取下列制度与手法。 ．在开发地区内，原则上采用由公共主体概括取得都市建设所需土地，以综合形成都 　市空间的手法。又，对民间主体所使用的土地，原则上也不出售，而是在公共主体 　保有土地所有权的情况下，透过租赁契约来管制建筑物的配置、设计、使用型态等， 　亦即导入所谓的「租赁权方式（leasehold）」。 ．关於开发地区外绿地等的保全，依土地所有者的意向，活用由公共主体买取或设定 　租地权等权利的方法，或由管理绿地等的公共主体与土地所有者签订协定的方法等， 　导入在获得地权人参与的同时积极进行保全管理的方式。另外，即使在开发地区内， 　公共主体全面取得土地後，也能在活用现有地形、尽可能保存植被与生态系的情况 　下进行规划、管理。 ◆ 3．防止土地投机与顺利取得土地 以公共主体拥有土地为原则，为进行适合作为新日本门面之新首都的都市建设，需要 在相对短的期间内取得相当规模的土地，因此为使其顺利进行的制度与体制之整备不 可或缺。 同时，新首都的建设是在一定圈域内进行相当规模的公共投资，令人担忧将发生以都 市建设所伴随的地价上涨为指望的土地投机，也需要预先对其防止采取充分对策。 特别是，作为新首都特有的问题，在着手都市建设之前，选定应建设未来国家政治、 行政中心地之一个地区的程序，必须公正且透明地进行，且也考虑到该程序需要相当 期间，因此有程序期间发生土地投机、在迁移地区确定而着手取得土地之前地价就已 上涨，从而妨碍事业实施之虞。 为恰当因应这些课题，在制度与手法方面，由於必须在抑制土地投机的同时进行广泛 的土地取得，因此不单依赖仅靠管制的手法，采取能一体实施防止土地投机与促进土 地取得的主动因应，是有效的。 又，为了事前防止土地投机，从迁移地点正式决定之前的时点起，必须明确对买卖土 地者表示将适用某些措施，使进行投机性土地交易的结果不会获利。 再者，在取得土地时，考量与既有地域社会的协调及原土地所有者的生活，这个观点 也很重要。 考量以上，具体而言宜采取下列制度与手法。 ．由国家设立具备充分取得土地能力的事业主体，并在迁移地点选定之阶段，对该圈 　域内的土地交易赋予事业主体优先购买权，同时适用能排除土地投机影响的价格制 　度，例如先买或徵收等情况下的买取价格，以圈域决定之前候选地选定阶段的地价 　为基准等。又，在迁移地点的选定作业开始之前，需预先表明将依此制度实施。 ．作为开发用地取得的土地，首先尽可能活用包含国有林地在内成规模的国有地等。 　同时，在收购在该地区生活者的土地时，为原土地所有者的生活重建，采取措施， 　如赋予优先承受整地後一部分区块之使用权的权利。又，依土地所有者的意向，也 　研议在收购土地时，不以支付买卖价款，而是交付证券、使土地所有者可获得股利 　等的手法。 ◆ 4．计画、事业的实施主体 新首都的建设，由於是在特定地区展开，自然兼具作为国家政策的要素与作为当地自 治体政策的要素，但与以往在大都市地区实施的住宅供给或地区产业振兴等计画不同， 具有建设国家核心机能所在都市这种特别的国家公共性。因此，需要导入能由国家自 身负起第一义责任进行都市建设的特别措施。 又，新首都建设是以数百平方公里（数万公顷）的广大圈域为对象的计画，同时也是 在自开工约10年後建设「国会都市」之後，一面防止圈域的滥开发、保全自然环境， 一面再花数十年依序阶段性建设数百公顷左右之小都市的长期计画。在这样的广域、 长期计画中，如以往总体规划（master plan）方式在一开始就决定完整的整体样貌， 不仅难以详细预测，且所决定的计画对其後发生的情况变化会僵化运作，反而有产生 障碍之虞。因此，在都市建设上，虽基本方针保持一贯性，但关於具体计画，需要导 入能弹性且机动地重新检讨的特别计画手法，同时为使计画确实顺利实现，不可或缺 的是确立能以涵盖整个圈域的一体性与贯穿建设期间的一贯性来执行的强力体制。 基於以上，新首都建设之计画、事业的方法，宜采用以下方式。 ．作为新首都建设的统筹机关，设立对新首都建设负有一元责任的特别国家机关，并 　作为使其履行该责任的权限，赋予该机关拟定新首都建设基本方针、综合协调新首 　都建设相关各项施策等权限。 ．关於都市建设的企划拟定、新首都的面状开发事业及与其相关的公共公益设施整备 　事业，由国家设立的单一事业主体一元地进行。 ．此外，新首都的土地利用与都市设施等相关计画之拟定、圈域内开发行为等的许可， 　以及不适合由上述事业主体进行的新首都建设相关各种事业之实施，原则上也在国 　家的责任下进行。 ．国家或国家设立的事业主体在进行事业时，在与当地地方公共团体充分协商、协调 　的同时，并视需要获得其协助来进行事业。 ．另一方面，新首都建设时活用民间活力也很重要。对於适合运用民间事业主体之创 　意巧思与事业意愿的事业，如商业设施的企划、营运等，考量使国家设立的事业主 　体与民间事业主体之间能适当连结。 ◆ 5．开放的程序 新首都的都市建设是全民性计画，因此重要的是其过程对国民而言易於理解地推进， 同时汇集各方智慧，使每位国民都有以某种形式参与其中的意识。因此，在都市建设 的推进方式上，也需要留意下列几点。 ．采取将都市建设相关计画与事业权限集中於特定机关的方式，虽有简化程序、确保 　高效率与机动性的效果，但另一方面，有决定等过程未必易於让国民理解之虞。因 　此，在谋求确保公正性与透明性上，宜采取新的特别措施。具体而言，例如可考虑 　设置拥有监督新首都建设过程权限的独立机关、由新首都建设统筹机关编制新首都 　建设白皮书并每年度向国会报告等方法。 ．新首都建设虽是性质上应首要在国家责任下实施的计画，但另一方面，不可忘记迁 　移地点当地的立场与全体国民的声音。因此，宜在充分进行与当地意见的协调及听 　取第三方客观意见的同时推进。具体而言，例如可考虑设置针对都市建设推进方式 　提供建言的有识者委员会、透过举办新首都建设相关公听会与运用监督员制度等反 　映国民声音、设置由国家与当地地方公共团体组成的协议会等方法。 ．要进行优异的都市建设，导入优异的构想与技术不可或缺。因此，在决定规划、设 　计与施工方法的过程中，也宜以尽可能开放的方式推进，使国内自不待言、全世界 　的智慧与技术皆能广泛汇集。具体而言，例如可考虑持续举办如公开徵求新首都道 　路与广场名称等国民参与的活动，或运用国际竞图、技术提案型招标方式等方法。 ◆ 6．与地方行政及居民自治的关系 新首都建设是在特定地区的都市建设计画，因此自不待言，若没有一直以来在该地区 生活的人们及当地地方公共团体的理解与协助便无法推进。然而，另一方面，基於建 设一国政治、行政中心地的性质，不仅止於特定地区的问题，也兼具从国家观点出发， 创造并营运作为国民共有财产之都市的新首都的公共性。因此，关於圈域内地方公共 团体与居民自治的样貌，也有与其他一般都市不同的课题。特别是，在都市建设实施 期间，由於都市建设基本上应在国家责任下实施，关於都市建设的国家与当地地方公 共团体间之角色分工样貌，是应充分研议的事项。 同时，考量都市建设是在广大圈域一体进行，预期随着都市化，多样的行政服务需求 将急遽增加，圈域内的地域结构也将大幅改编。因此，关於迁移地点的地方行政机构， 为能恰当因应这些变化，将其改编为适合重生圈域的型态，将成为课题。 又，随新都市建设而产生的与当地的利害调整与街区营造的共识形成方法、当地地权 人享受开发利益的样貌、对地方公共团体负担与国家援助的想法等，实施时应研议的 课题也不少。 关於迁移地点的地方行政制度问题，由於可依该地区的特性考虑各种因应方式，有必 要在今後具体的迁移地区选定阶段之後，进行充分研议，选择适当的方法。 ◆ 7．财源对策 新首都的都市建设是对特定地区进行各种公共投资的事业，特别是在都市建设的初期 阶段，需要在相对短的期间内集中进行相当规模的投资。因此，为使事业迅速实施而 确保所需财源的同时，也需要导入能一并进行事业综合进度管理的措施，使各种公共 投资在新首都建设的时程上，於适当时期进行必要的投资。 又，新首都的建设，由於应使都市本身作为国民共有资产而形成，在各种设施的整备 上，也应特别考量形成可长久留存後世的高品质资产；同时，「国会都市」等主要开 发地区的土地，应采取公共主体保有土地并进行土地利用管理的「租赁权方式」，因 此这些财源与投资的样貌，也需要作出适当的选择。 再者，新首都的建设，由於基本上是应在国家责任下进行的事业，对於因新首都建设 而在当地自治体产生的负担，原则上应包括业务代行等措施，由国家适当支援。 关於新首都建设的财源问题，由於研议的前提条件会依将来被选定为迁移地点之地区 的区位特性与建设时的财政状况等而不同，其详细样貌，期望於今後的适当时机研议。 ◆ 8．今後的课题 以上所提示的新首都都市面貌与都市建设的制度、手法，是在目前无法设想具体迁移 地点的情况下，就理想样貌与应有形式作的一般性整理。 因此，今後在选定具体迁移地点的阶段，需要因应迁移地点的地理特性等进行更详细 的研议。 不过，新首都建设制度与手法中，与土地对策相关的事项等一部分，为了其後都市建 设的顺利实施，需要在选定迁移地点的阶段同时采取措施。 ───────────────────────────────────── 【迁移地点的选定基准】 ───────────────────────────────────── 新首都要往哪里去？这是自古在明治时代起就不时被提出的主题，尤其自昭和30年代 以後，也曾列举具体地名进行讨论。然而，这些首都机能迁移的讨论最终未能实现， 我们认为原因在於：在讨论首都机能迁移的是非与内容之前，被点名地区的优劣成为 讨论的中心；又，除东京与被点名的地区以外关心度也低，未能成为渗透全体国民层 级的讨论；以及关於现实迁移计画的讨论很少，彷佛像空中都市那样，被当成首都机 能一夜之间便迁移到另一座都市。因此，本调查会在讨论迁移地点之前，先就首都机 能迁移的普遍性事项进行讨论，包括为何现在需要首都机能迁移这一首都机能迁移的 意义与效果、迁往新首都的机能范围与迁移计画、作为都市的新首都愿景与都市建设 手法等，并将讨论深化到再往下去若不设想具体迁移地点便无法进一步细究的程度。 然後，再度问：新首都要往哪里去？「关於国会等迁移的法律」第7条规定，关於迁 移地点的选定，应考量下列各点。 ．对灾害的安全性 ．地形的良好性 ．供水的稳定性 ．交通的便利性 ．取得土地的容易性 本调查会研议这些事项的优先顺序与应新加入考量的事项，为了能顺畅转入接下来具 体的迁移地点选定作业，尝试尽可能具体地制定选定基准。 首先，从新首都建设的基本理念及其都市面貌、迁移计画等观点，思考出对新首都区 位所要求的基本基准，共下列5项。 ．(1) 开放的新首都——从成熟民主社会中国民参与的观点，在日本列岛上的位置方 　面须加以考量。 ．(2) 政经分离——从必须与东京有机能分工与连结，且在建设阶段相对较长期间内 　与东京呈现二都结构的观点，须处於与东京保持一定距离、同时又能确保连结的位 　置。 ．(3) 国际政治都市——从作为对国际社会主动贡献之场域的观点，须是能确保国际 　机场的地方。 ．(4) 绿意中的小都市群——从以「国会都市」为中心，小都市群在丰富自然环境中 　展开的新都市型态之观点，须能迅速且顺畅地取得广大用地。 ．(5) 危机管理——从首都机能的危机管理与强化国家灾害因应能力的观点，须对地 　震等毁灭性灾害具有安全性。 再者，作为关於新首都都市建设特别应考量的基准，思考出下列4项。 ．(6) 考量对其他自然灾害的安全性。 ．(7) 考量地形等的良好性。 ．(8) 确保供水的稳定性。 ．(9) 考量与既有都市的适当距离。 ◆ 1．对新首都所要求的基本基准 ● (1) 开放的新首都——从成熟民主社会中国民参与的观点，在日本列岛上的位置 方面须加以考量。 新首都与我国历史上首都（政治中心地）随统治者更替而作为统治国土与威信的象徵 所建设者不同，是首次在成熟民主社会之下，以迈向更公正、透明的新政治、行政体 系变革与一极集中型国土结构之改编为目标而建设，因此被要求成为符合新时代、向 国民开放的新首都面貌。 考量新首都应是全国人民交流的场域、可参与国政并直接见闻的场域、创造新而多元 文化的场域，最好是国内更多地区都能轻易前往的地方，因此关於新首都在日本列岛 上的位置有须考量之处。基於此，迁往从国内各地前往新首都的时间与费用等产生极 大不均衡的地方，就形成国民共识而言，我们认为有问题。 ● (2) 政经分离——从必须与东京有机能分工与连结，且在建设阶段相对较长期间 内与东京呈现二都结构的观点，须处於与东京保持一定距离、同时又能确保连结 的位置。 监於是在远离政治、行政机能为首、经济机能与其他各种机能极度集聚之东京圈的地 方，建设以政经分离为目标的新政治、行政都市，并以首都机能迁移作为迈向21世纪 之国政全面改革与国土结构改编的契机，若迁往可从东京圈日常通勤的范围，或新首 都圈域与东京圈连成一片形成圈域的范围，被认为迁移的效果无法充分发挥。 另一方面，考量到在新首都建设阶段，需在相对长的期间内确保分立於新首都与东京 之首都机能的顺畅运作，其後作为政治、行政据点的新首都与作为经济、文化据点的 东京并立，需要确保相互的机能分工与连结等，新首都与东京之间的距离，必须是当 天来回即可充分办完事务的范围。 再者，目前的国会与中央省厅等，每天约有10万人来访，其中仅来自目前首都圈内的 就约有7万人。虽预期随着首都机能迁移所带来的政经分离、地方分权等进展，来访 者数量将大幅减少，但仍将有相当数量的来访者从目前首都圈前往新首都，要仅靠空 运稳定确保此运输能力被认为困难，因此我们认为新首都与东京之间的主要公共交通 工具，宜利用铁路。 关於铁路当天来回的范围，自东海道新干线通车以来，东京至新大阪间约3小时已成 为社会通念，但在猛烈拚命工作未必受欢迎的现代社会，作为在对方处能以充分时间 余裕办公的范围，新干线等搭乘时间以2小时左右为适当，其距离在目前大约为300公 里左右。 考量因灾害或事故等使铁路、道路等路线中断的情况，连结新首都与东京的交通路线， 必须能选择可互相替代的多条路线。又，也需要能选择多种交通工具。例如，若是约 300公里左右的距离，日常虽主要使用铁路，也是可依目的使用汽车的范围。 此外，由於「关於国会等迁移的法律」第1条以将国会等迁移至东京圈（大约60公里 圈）以外之地区为前提，新首都与东京的距离，适宜在大约60公里至300公里左右的 范围。不过，即使是此范围内的地区，若新首都建设後其圈域很可能与东京圈连成一 片形成圈域的地区，则宜避免。 新首都的建设，第一阶段以自开工起10年左右为目标，随国会迁移进行首次的城镇启 用，因此新首都与东京之间的主要公共交通工具，必须预期能在今後10数年内确实开 始供使用。 ● (3) 国际政治都市——从作为对国际社会主动贡献之场域的观点，须是能确保国 际机场的地方。 新首都的机场，作为国际政治都市的门户，为供各国元首等专机起降，特别需要具备 能因应飞往航程长之欧美主要各国航班之规格的跑道。 预期新首都启用时，将举办向全世界披露日本新首都、向世界提供国际交流场域的活 动等，又，从国内远距离地区也以空路为主要前往路线，因此新首都的机场必须能配 合新首都第一阶段的城镇启用而开始供使用。 机场的整备，视新首都的所在地，可考虑利用既有国际机场、扩建既有或规划中的机 场来使用、新设机场等情况，但不论哪种情况，包含其前往路线在内，都必须预期能 在今後10数年内确实开始供使用。 又，从都心部到机场的所需时间，各国主要机场多为20至40分钟左右，因此新首都的 机场也宜在从都心出发大约40分钟内可到达的范围。 ● (4) 绿意中的小都市群——从以「国会都市」为中心，小都市群在丰富自然环境 中展开的新都市型态之观点，须能迅速且顺畅地取得广大用地。 新首都描绘的是以国会等所在的「国会都市」为中心，小都市群在丰富自然环境中展 开、与20世纪都市截然不同、人与自然相近的都市面貌。 新首都的开发面积，仅第一阶段就设想约为2,000公顷。再者，最终若合计阶段性整 备的小都市群，必须存在能形成最大拥有60万人规模之都市群的广大适合开发地；若 全部新开发，其合计面积设想最大约9,000公顷。特别是，为了在第一阶段的约10年 间实现国会迁移与新首都的城镇启用，这些用地的顺畅取得是极为重要的关键，又， 若考量防止取得土地过程中可能发生的土地投机，并尽量减少对迁移地点的地域社会 之协调及原土地所有者生活的影响，我们认为宜是土地利用密度低、能尽可能活用成 规模之国公有地等的地方。 ● (5) 危机管理——从首都机能的危机管理与强化国家灾害因应能力的观点，须对 地震等毁灭性灾害具有安全性。 若首都机能本身受灾，不仅应变对策的指挥、统筹机能出现障碍，还有长期对国内外 社会经济造成重大混乱之虞。 对於妨碍都市活动的自然灾害，应尽可能努力回避、克服，其中特别是可能造成大范 围毁灭性损害、且有许多人类智慧难以克服之要素的地震、火山等灾害，我们认为是 从迁移地点选定阶段就应考量的要件。 将新首都建设於对地震、火山等大规模灾害安全性高的地区、与东京同时受灾可能性 小的地区，在提高国土安全性的同时，万一东京受灾时可防止混乱、加速重新站起， 也有助於提升东京的安全性，我们如此认为。 关於地震灾害，今後虽可期待地震预测与耐震设计等技术的进展，但仍有许多超越人 类智慧的部分，又，在日本国内说对地震100%安全的地方是零也不为过；但在选定迁 移地点时，需要避开发生大规模地震时极可能产生严重地震灾害的地区，且须是与东 京同时受灾可能性小的地区。再者，为了不使新首都本身陷入毁灭性损害，需要在各 小都市之间设置适当间隔，防止形成广范围连成一片的市区。 我国除离岛部之外，约有50座活火山。火山的性质因各个山体而显着不同，虽难以类 型化，但根据过去的喷发纪录等，可能因熔岩流、火碎流、山体崩塌等而遭受直接关 乎人命之损害的区域有限，需要避开预测会发生这种毁灭性灾害的区域。 ◆ 2．关於新首都都市建设应考量的基准 ● (6) 考量对其他自然灾害的安全性。 在我国，每年因台风、豪雨等造成的水害与土砂灾害等自然灾害而丧失许多人命与财 产。新首都预期每天有许多来自国内各地与海外的访客与滞留者，其都市活动也由高 度发达的维生管线、资讯通讯系统、交通工具等所支撑，因此一旦在该处发生灾害， 即使是暂时性、局部性的，也有以与以往自然灾害型态不同的都市型灾害而连锁扩大 的危险。 在新建设的新首都，随着今後防灾技术等的提升，某种程度的灾害将可回避、克服。 又，即使新首都圈域中存在局部危险的区域，也可能避开该处建设都市。需要充分考 量，使都市活动不因灾害而发生显着障碍。 ● (7) 考量地形等的良好性。 若考量新首都建设之整地工程及通往该处之路线等建设工程的工期与成本等，需要避 开海拔极高的山岳部及陡峻地形较多的地方。 另外，我国都市中心部海拔的事例，没有超过800公尺的例子，又，作为整地前土地 的平均坡度，举一例，在地域振兴整备公团的核心工业园区整地事业中，各园区的平 均坡度大致在8%以下。 景观，从首都机能的顺畅运作及安全且具机能性的都市活动之观点看，被认为不是第 一要义。然而，作为以山紫水明之自然景观自豪的我国所建设的新首都，以及作为与 自然环境共生之新时代都市的景观，也需要考量适合作为一国会客室的景观。 ● (8) 确保供水的稳定性。 人口约60万的都市群之出现，视地区而定，可能对供水造成重大改变。缺水不仅对都 市日常生活造成重大障碍，对同一水系的农业、工业等产业所造成的影响也很大。今 後预期也将导入水回收利用等技术，以建设节水型都市为目标并非新首都独有而是普 遍的课题，但至少，假设在某地区出现总人口60万的都市群时，须避开该地区的水供 需可能比目前首都圈水供需更为吃紧的地区。 ● (9) 考量与既有都市的适当距离。 若新首都采取小都市群在自然环境中展开的都市型态，除都市性开发区域之外，还需 要确保与原有自然景观及土地利用共存的区域。考量这些，新首都的圈域，以总人口 约60万为前提，设想将是数百平方公里（数万公顷）的大小。 若在此圈域之中或与其相邻处存在既有市区，既有都市集聚与新首都集聚相乘，有蔓 延扩大之虞，因此须与政令指定都市级大都市的圈域，保持足够距离，使彼此互不影 响。另一方面，若新首都附近存在其他中等规模的都市，考量新首都建设阶段及启用 後初期迁移来的居民之生活便利与乐趣等，在不形成彼此连续一体之市区的范围内， 能作为母都市加以依赖是理想的。又，小规模的都市或聚落存在於新首都圈域中，无 论新首都设於日本国内何处都会有。 关於这种既有都市与新首都的位置关系，需要针对个别条件充分研议。 虽已列出1至9共9项选定基准，但对於距东京超过大约300公里左右范围的远距离地区， 若依其他选定基准而有极为优越的长处，则将其纳入研议对象。 期盼以上述为基础，在国民之间从更具体的观点引发讨论，并透过迁移地点选定的过 程，使许多人共享关心，从而朝向形成全体国民共识迈进一步。 ◆ 3．考量事项 以下各项虽非直接规定新首都地理区位条件的基准，但我们认为，不仅在迁移候选地 的选定过程，在新首都的建设阶段也应加以考量。 ● (1) 与新首都建设等相关的经济效率 在新首都建设时，除了考量与自然环境的协调及形成引领21世纪都市建设之高品质资 产之外，从将其事业费控制在不对国民经济要求过度负担之范围的观点，被认为宜考 量包含用地费与工程费在内的整体低廉性及新首都营运阶段的效率性等，尽可能追求 经济效率。 ● (2) 对自然环境等的影响 人口数十万规模的都市，在我国都市人口排名中相当靠前，被认为广达数千公顷的都 市开发对周边自然环境等造成的影响绝不会小。 因此，新首都采取小都市群在丰富自然环境中展开的都市结构，且在其建设过程中， 也避免大规模都市忽然出现，采取阶段性整备小都市群的计画；此外，需要在新首都 都市活动的各种场面，导入节约资源、节能、回收利用等先导性新技术等，致力於尽 量减轻对新首都周边自然环境所造成的负荷。 ───────────────────────────────────── 【迁移地点的选定方法】 ───────────────────────────────────── 迁移地点的选定，是在我国之中决定唯一场所的意思决定。我国新首都的区位选定， 将作为先进民主国家之国民意思决定的模范例，受到世界各国瞩目。 首都机能迁移，暗示着今後数个世纪我国在政治、经济、文化等多方面的发展方向， 为了使迁移地点获得广大国民的支持与赞同，在其选定过程中，必须采取能尽可能多 地反映国民意思的手法。 又，新首都以成为「简朴而有效率之政府」所在的精简型政治、行政都市为目标，虽 意图尽量缩小对迁移地点之地域社会的影响，但数十万人都市的出现，对迁移地点的 地区而言将是巨大的冲击。因此，在选定迁移地点时，必须采取不仅是形成全体国民 共识，也能尊重迁移地点之地区意思的手法。 选定过程应尽可能公正、透明进行，但必须防止公开的资讯沦为一部分人或一部分地 区之利权的温床，或进行投机性土地交易而导致妨碍首都机能迁移事业本身的事态。 本调查会监於这些要点，认为迁移地点由国会以法律决定为适当，此时有必要设置预 先选定迁移候选地并向国会报告的、具权威且专业而中立的选定机构，并提出建议。 ◆ 1．由国会决定迁移地点 国会等各机关的迁移，原本也被认为应依各机关固有的判断，但首都机能迁移是将国 会等三权核心机关集中设置於某一地区的国家计画，在选定迁移地点时，需要从包含 反映国民意思在内的综合立场进行判断。因此，我们认为作为国民代表机关、同时也 是国家权力最高机关的国会，以法律决定迁移地点最为适切。 ◆ 2．设置选定迁移候选地的专业且中立选定机构 国会决定迁移地点时，需要有一个具备广泛见识、站在专业且中立立场选定迁移候选 地并向国会报告的机构。 在选定迁移候选地时，需要从全国依选定基准撷取调查对象地区，并进行例如针对地 震等自然灾害的调查、与机场等交通设施相关的调查、与土地权利关系相关的调查等， 需要极为专业技术的调查及属地精确度高的调查。为此具体的调查对象地区撷取方法 与调查方法等，由该选定机构研议为适当。 ◆ 3．迁移地点选定过程中特别应考量的事项 ● (1) 尊重当地的意思 迁移地点的选定，虽是应由国家主动进行的事情，但在实质上，自调查阶段起就必须 获得当地的理解与协助，需要透过确认当地地方公共团体积极协助的意愿来尊重当地 的意思。 ● (2) 反映国民的意思 为了掌握国民的意思，需进行各种民意调查等，并举办公听会与公开讨论会等，运用 许多机会促使国民讨论进一步提升，同时须尽可能直接听取更多地区的意向。 关於所谓的全民公投，在我国没有以全民公投直接徵询民意的前例，又，看坎培拉、 巴西利亚等外国的例子，也没有以全民公投决定首都位置的事例。再者，在现行宪法 之下，被认为不能以公投结果拘束国会。 另外，在充分汲取国民与当地意思後，新首都的地点一旦决定，国民与当地就必须在 各自的场合齐心协力配合首都机能迁移。 又，我们认为不仅是迁移地点的选定阶段，在其後的新首都建设阶段，也需要广泛向 国民徵求都市建设构想与新首都名称等，营造让每位国民都能参与新首都建设的气氛。 ───────────────────────────────────── 【何时迁移】 ───────────────────────────────────── ◆ 1．早期迁移的必要性 ● (1) 促进国政全面改革的契机 目前紧要课题的以地方分权、放宽管制为首的国政全面改革，是我国为适应变革而不 容延迟的课题。在地理上分离政治、行政与经济的中心地，也是为改变东京一极集中 的机制、创造国民真正能感受到富足之社会而急迫需要的。 又，考量我国今後经济社会的成熟，首都机能迁移是我国应趁着仍有投资余力时实现 的事业。亲眼见证首都机能迁移成为现实，将向国民与国际社会展现我国欲重生的新 面貌，并连结到让国民展望光明的未来。 在研议新首都的国会议事堂与内阁总理大臣官邸等设施整备样貌时，必须讨论期待在 该处运作的政治、行政体系之理想样貌。又，具体决定首都机能迁移的范围，必然会 引发关於新首都应有之首都机能理想样貌的讨论。透过这样的过程，首都机能迁移可 成为促进国政全面改革的重要契机。 ● (2) 藉由首都机能迁移强化灾害因应能力 首都机能是国政整体运作中不容许有片刻停摆的机能。特别是在灾害发生时肩负作为 危机管理核心的重要任务，但假如东京圈发生大规模地震而首都机能本身受灾，不仅 应变对策的指挥、统筹出现障碍，还有长期对国内外社会经济造成重大混乱之虞。 尽早将新首都建设於与东京同时受灾可能性小的地区，是为打造耐灾国土的基本因应 对策，强烈要求其实现。 ◆ 2．为早期迁移的计画 如此从各方面来看，首都机能迁移宜及早实现，为使国民对迁移过程描绘具体意象、 朝向迁移迈出新的一步，有必要提示早期实现首都机能迁移的计画。 ● (1) 於划分世纪之年前开始新首都的建设 如「为确立符合21世纪的政治、行政机能，应进行国会及政府机能的迁移」之「关於 国会等迁移的决议」（平成2年11月）所示，首都机能迁移藉由明确时代区分，能更 鲜明地发挥面向新时代之国政全面改革与国土结构改编的效果，因此我们建议以於划 分世纪之年前开始新首都的建设为目标。 其後，以自开工起约10年为目标，在新首都开设国会，使其所需或与其相关的从业者 迁移，推进新首都的都市建设，使其在办公面与日常生活面都能满足必要的都市机能。 观察外国的事例，例如1800年美国将首都由费城迁至华盛顿，1900年澳洲联邦宪法成 立，并规定了新首都的建设及其地点的条件。又，2000年被定为德国政府机关由波昂 迁往柏林完成的目标年，可见在划分世纪之年进行首都迁移等的例子。 ● (2) 以今後两年左右为目标选定迁移候选地 作为首都机能迁移实现的第一步，需要尽速选定迁移地点，但另一方面，例如针对自 然灾害的调查等，需要进行周密的调查，以免留下後患，我们认为即使专业选定机构 极为努力地进行调查、选定，属地调查及调查资料的比较研议等也需要两年左右，因 此建议以今後两年左右为目标进行调查、遴选，选定迁移候选地并向国会报告。 再者，在迁移候选地选定之前，需整备土地对策等所需的法制度，谋求防止土地投机 等，同时，为使迁移地点决定後能迅速着手事业，关於事业手法、事业主体等推动新 首都建设的体制，也需要并行推进整备。 ───────────────────────────────────── 【首都机能迁移与东京】 ───────────────────────────────────── ◆ 1．过度拥挤的都市「东京」 人口与政治、行政、经济、文化等各种机能过度集中於东京，如第1章「为什麽现在 需要首都机能迁移」所述，在招致国土利用失衡的同时，近年带来了源自都心部的显 着地价高涨，即使在泡沫经济崩溃之後，仍留下了都市社区崩解、不良债权问题等扭 曲。又，住宅问题、通勤与交通拥挤、垃圾问题、水与能源的确保等，伴随东京过度 拥挤的各种问题，也依旧未获解决，在产生经济上低效率的同时，使实现富足舒适的 都市生活变得困难。 在这样的状况下，首都机能本身也受到因过度拥挤、巨大都市化所导致的资讯偏颇、 非效率性增加、对国际政治活动的限制等不良影响，使面向21世纪维持、改善首都机 能变得困难。 再者，在泡沫经济的过程中，东京的金融机能与国际业务机能等的集聚进展，文化设 施的整备也有进展，获得了作为世界都市之一的评价，但过度拥挤集中於东京，带来 了以生活、营业成本水准偏高等为象徵的经济低效率，近年例如外资企业的设置趋於 饱和，因而产生了世界都市东京的国际竞争力是否正在降低的忧虑。 此外，先前的阪神‧淡路大地震再度明确显示，强化东京对大规模灾害的因应能力是 迫切的课题，为了提升东京的安全性、维持并发展未来的繁荣，也可说处於必须尽速 缓和过度拥挤的状况。 ◆ 2．从东京看首都机能迁移的意义与效果 首都机能的迁移，在立法、行政、司法各机关迁移进展的过程中，除公务员及其家属 之外，包括政党相关人士与首都机能相关的民间机能等在内，预估最多将有人口60万 人从东京移动至新首都，直接有助於缓和东京的过度拥挤。 对此，有人讨论认为，相对於东京都目前1,200万人口，这种程度的迁移，过度拥挤 缓和的效果恐怕只是有限的。 然而，需要留意的是，如同众所周知道路交通量的些微减少，会对壅塞的长度与时间 带来很大的缓和效果一样，即使是些微的分散，也有可能产生大幅缓和过度拥挤的效 果。又，人口与各种机能过度集中於东京，使各种都市设施等整备所需的费用逐步增 加，结果是追加投资越来越困难，使世界都市东京的未来蒙上阴影。又，也有人指出， 即使在这类费用尚未具体化、未显现为限制东京各种活动之成本的情况下，也可能已 转嫁为通勤者的身体痛苦与环境问题的发生等形式。 再者，若从更中长期来看，首都机能的迁移，藉由将立法、行政、司法的核心机能自 东京迁出，打破包含社会与心理层面在内之人口与各种机能的「集中引发集中的机制」 ，在避免未来新的东京一极集中问题发生、谋求中长期缓和东京过度拥挤的同时，具 有创造改善都市环境之契机的重大意义。 另外，关於这点，有人讨论认为，重新检讨历史上形成的政、官、民一体关系并进行 政经分离，在实质上是困难的，不应对东京的世界资讯收发机能等产生影响。 如同美国首都华盛顿与世界都市纽约的关系，以及许多州的州府并非该州的经济中心 都市所见，在海外，政经分离体系确实在没有特别障碍下运作。又，在推进整备使新 首都与东京能紧密连络的高度资讯通讯网络等，并推动地方分权、放宽管制等，建构 新的国家政治、行政体系的过程中，被认为可以消除这类忧虑。 又，有人讨论认为，为了今後新的东京圈整备，与其迁移首都机能，不如推动「展都」 等，在谋求将各种机能分散至横滨、千叶等业务核心都市的同时，推进东京圈整备， 是更现实且有效的选择。 的确，业务核心都市的培育与整备，是东京圈地域结构改编的重要施策，有必要持续 推进；但考量到东京圈的各种活动即使在目前也有些领域不得不依赖远超出东京圈的 区域，为了积极缓和东京的过度拥挤问题，被认为除此之外还需要推进首都机能迁往 东京圈以外。如此，首都机能迁移被认为在强化灾害因应能力的同时，遏止社会资本 整备费用的增加与生活环境的恶化，并将东京改造为宜居、宜工作的环境上，具有重 大的意义与效果。 ───────────────────────────────────── 【创造世界都市「东京」的未来】 ───────────────────────────────────── 在政经分离的理念之下，目前位於东京的立法、行政、司法核心机能将迁往新首都， 但以经济机能为首，迄今所具备的文化机能等将原样留下。首都机能迁移後的东京， 将从伴随过度拥挤集中而来的各种问题中解放，活用其人口与高层次都市机能的庞大 存量，虽有一部分高层次都市机能失去优势，但将作为比现在更具国际性、尖端性、 创造性特色的、有魅力的世界都市之一，成为我国整体经济国际竞争力的关键，同时 作为我国新文化、价值创造的代表性据点都市，今後仍将充分发挥其角色。 又，如同首都机能迁移是「国家百年大计」一样，将首都机能迁移後的东京整备，也 视为建构符合地方分权、放宽管制时代之「东京百年大计」的良机加以活用，这个观 点很重要。再者，即使在首都机能迁移之後，东京作为牵引我国整体繁荣、令人自豪 的所谓经济首都、文化首都而持续存在，是重要的，因此，被认为今後仍有必要透过 包含国家与东京都等相关自治体在内的广泛团结与角色分工，使东京充满活力与创造 性的繁荣得以持续。 迄今为止，东京以人口增加与各种机能的集聚为原动力，取得了显着的成长与发展， 但与全国性人口社会移动趋於平稳的倾向等相辅相成，以首都机能迁移为契机，今後 被期待的是，不再以人口与各种机能的持续向上成长为前提，而是推进符合以质的提 升为目标之成熟社会的城镇建设；随着首都机能迁移使过度拥挤集中缓和，铁路、道 路、公园等社会资本与住宅整备所需的用地费与建设费水准将受到抑制，为人们带来 从容、富足与生活品质的提升。 ───────────────────────────────────── 【首都机能迁移旧址的利用方法】 ───────────────────────────────────── ◆ 1．积极利用首都机能迁移旧址的必要性 随首都机能迁移而产生之旧址的活用，是缓和东京过度拥挤、推进符合成熟社会之新 城镇建设上最直接且有效的手段。 位於便利性高的都区部内的厅舍与宿舍用地，约有210公顷，预期随首都机能迁移将 产生相当多的迁移旧址。这与过去的大宗归还财产、迁往筑波研究学园都市的迁移旧 址、国家行政机关等迁移旧址等相比，规模也大，是宝贵的财产，有助於缓和东京的 过度拥挤与改善生活环境的同时，也有必要积极运用於东京未来的城镇建设。 由於迁移旧址将随迁移具体化的过程，长期且阶段性地产生，因此在首都机能的迁移 范围与时期确定之後，有必要尽早着手拟定关於迁移旧址之利用与处分的战略性计画。 ◆ 2．如何让首都机能迁移旧址对东京整备有所助益 今後有必要活用首都机能迁移旧址，在东京展开新的城镇建设，特别应重视以下1至3 的观点。 ● (1) 有助於东京对大规模灾害的因应，以及危机管理体制的强化。 阪神‧淡路大地震使人们再次认识到，大都市圈中心部因人口与各种机能过度拥挤的 结果，对灾害显着脆弱，以及特别令人忧虑迫近的东京周边，强化对大规模地震灾害 因应能力的必要性。 从这样的观点来看，对於迁移旧址，被认为有必要积极活用於整备有助於形成耐灾都 市结构的避难地、避难路、防灾据点，推进位於密集住宅市区之旧址周边的一体不燃 化与再开发，以及整备灾害时集合的公共团体相关职员之宿舍等。 又，在东京圈，通勤圈已显着广域化，结果指出视大规模灾害发生的时间带，也可能 在都心部出现大量难以回家者，预先为这类应变对策作准备的观点也很重要。 ● (2) 活用於重视生活者、宜居宜工作的舒适都市建设。 除了首都机能迁移对过度拥挤的直接作用之外，将迁移旧址活用为公园等开放空间， 或活用为都心居住用的住宅地等，贡献於紧凑都市结构的形成，藉此需要将东京整备 为宜居、宜工作、重视生活者的舒适都市。又，在迁移旧址的重新整备时，应考量与 周边地区之水与绿的网络形成及历史性地标的保全等，使其活用也能贡献於整备适合 生活都市的从容、美丽与润泽的都市空间。 例如，在东京都区部，以西部为中心，许多区的都市公园整备面积每人不到2平方公 尺，与都市公园面积的标准（每人10平方公尺以上）相比有所落後，且新的整备也变 得困难，但这些地区也预期会产生迁移旧址。另外，关於筑波迁移旧址的事例，迁移 旧址整体约4成被作为公园使用，对周边地区安全性与居住环境的提升带来了巨大的 波及效果。 ● (3) 活用於培育符合世界都市的国际经济、文化、交流机能。 东京在国际经济、文化机能的集聚上是世界屈指可数的据点之一，但为了今後也维持 并发展作为代表亚洲地区之世界都市的地位与角色，需要将支撑高度经济活动的东京 综合生活环境提升到国际水准，同时进一步充实支援多样国际交流的机能，以及作为 艺术、文化活动据点等的机能。 从这样的观点，今後也有必要研议视需要积极活用民间活力，将迁移旧址整备为具备 符合世界都市东京之多样机能的空间。 又，永田町、霞关地区是邻近经济核心、具有高潜力的大规模地区，因此在考量周边 地区的防灾对策与再开发、推进都市环境改善的同时，需要研议其作为位於世界都市 都心之宝贵资产的未来面貌。 ◆ 3．首都机能迁移旧址的利用具体计画会如何 ● (1) 关於迁移旧址的利用方法 在迁移旧址的利用上，需参考迁往筑波研究学园都市之设施旧址的利用被活用於东京 都市防灾、都市计画等推进的例子等，研议其适当的利用方法。 对於迁移旧址，有必要尽量谋求公共、公益性的利用等，推进适当的利用与处分。 另一方面，在进行有助於培育世界都市东京的国际经济、文化、都心居住等多样机能 之整备时，考量地价对策的同时，研议视需要积极活用民间活力，从贡献东京未来发 展的观点也很重要。 对於当前难以确定利用方式的土地，为因应将来产生的各种新土地需求，也可考虑作 为保留地，将利用计画与处分方法的决定委由未来。 又，关於建筑物，对於历史建筑物、新建不久的建筑物，也有必要研议适当的利用。 例如，国会议事堂是从战前至今作为许多历史舞台的地标，包含周边在内，作为我国 近现代史的纪念区域加以保全、整备的可能性，今後也有必要研议。 再者，东京都向来在进行一定规模以上的旧址利用时，即考量职住平衡的均衡都市建 设、舒适生活环境的整备、对耐灾城镇建设的贡献等，今後有必要充分立足於这些。 ● (2) 关於由国家、东京都等组成之研议体制的确立所实现的理想利用 在迁移旧址确实会现实产生之前，预期从迁移地点决定、新首都建设正式展开到迁移 时程确定为止，将有一定的时间落差，但国家必须充分考量东京都的意见，实现适当 的迁移旧址利用。此时，今後需整备由国家、东京都、学者专家等组成的研议体制， 从长期、综合的视野，针对各地区研议一体利用计画等的方案。 如此，关於活用首都机能迁移所产生之迁移旧址的计画，有必要与首都机能迁移、新 首都建设并行推敲。 ───────────────────────────────────── 【结语】 ───────────────────────────────────── 阪神‧淡路大地震，使人们实际感受到建立在技术文明发展之上的我们的都市生活， 在大自然的运行之中是多麽脆弱。在平常处於意识底层的安全价值与危机管理之重要 性被重新认识的同时，关於首都机能迁移之必要性、紧急性的讨论也升高了。我们认 为，首都机能迁移无论在加速并使目前紧要课题之国政全面改革紮根上，或在强化国 家灾害因应能力上，都有必要紧急推动。 一国的首都是该国的门面，是映照社会的镜子。新首都的建设，应在获得国民大多数 共识之下推进。 根据平成6年国土厅实施的调查，首都机能迁移虽依地区等而关心程度与赞成反对比 例略有差异，但全国任何地区赞成都大幅超过反对，即使在关东地方赞成也超过约6 成，又在依年龄、性别等区分的任何阶层中，赞成也大幅超过反对等，国民对此问题 的关心度高，也表现出积极的意向；然而，仍有必要努力将关心度提高到使首都机能 迁移成为国民日常话题的程度。本调查会自成立以来约两年半的期间，一面思虑如何 向国民易懂地说明首都机能迁移所具有的意义与其所带来的效果、新首都建设的基本 理念、迁移地点的选定基准等并形成共识，一面进行讨论与研议。本报告书即为其成 果之汇整。 今後，为实现首都机能迁移，着手由专业且中立的选定机构进行迁移候选地的选定作 业，同时致力於形成全民共识是不可或缺的；为促进此事，期望国会、政府等在接获 本报告後，采取为实现迁移所需的措施，如整备法制度等。又，期望在举办公听会等 设置广泛听取国民意见之机会的同时，致力於举办研讨会等易懂的宣传，向广大国内 外人士诉说，使其能一步一步迈向实现。 --

※ 发信站: 批踢踢实业坊(ptt.cc), 来自: 36.236.221.229 (台湾) ※ 文章网址: https://webptt.com/cn.aspx?n=bbs/Geography/M.1790829064.A.E8B.html ※ 编辑: ckTHU (36.236.221.229 台湾), 10/01/2026 13:43:55