别让立法院沦为「行政院立法局」？欧洲政治给台湾宪政改革的多元想像 作者：陈青逸（伦敦政治经济学院（LSE）欧洲联盟政治与政府系研究生） 读者投书 2014/04/15 发表於 ‧ 国际 ‧ 政治 http://www.thenewslens.com/post/35310/ 远在地球彼端的欧洲联盟（European Union），虽然其政治体制与台湾相差十 万八千里，但欧盟如何透过增加欧洲议会的立法权力，进而改善民主赤字 （democratic deficit）的情况，值得深陷服贸协议困境的台湾社会一些思辨 的可能。 （相关文章：民主也会有「赤字」？看看欧盟想想服贸争议） http://www.thenewslens.com/post/34783/ 更重要的是，太阳花学运不只揭露两岸协商缺乏国会监督机制的法制化，也让 社会大众意识到现行的宪法给予行政权过份集中的权力，而立法权缺乏制衡的 能力。德国「联邦两院制」与瑞士「直接民主模式」，或许可以作为未来台湾 宪政改革的多元想像。 自1952年成立欧洲煤钢共同体到今日的欧洲联盟，欧洲整合不乏有「行政权独 大」，甚至是「不民主」的批评，部分学者指出非民选的欧盟官僚有过大权力， 缺乏民主正当性与政治问责（Accountability），进而导致了民主赤字的後果。 为了回应这些质疑，欧盟在过去二十年间的历次条约改革持续增加欧洲议会 （European Parliament）的立法权力，2009 年通过的《里斯本条约》更确立 的欧洲议会在对内法律案与对外条约案，都有不可忽视的决策权。 一方面，以共同决定程序（co-decision procedure）作为绝大部份欧盟法律 的立法程序，欧洲政府官员们组成的欧盟部长理事已无法完全主导欧盟法律， 欧洲议会与欧盟部长理事会（Council of the EU）逐渐朝向两院制（Bicameralism）； 另一方面，里斯本条约规范所有欧盟的国际贸易条约都需要经过欧洲议会的同 意程序（consent procedure），贸易条约谈判事务不再只由执委会所垄断。 这些改革有助於欧盟的法律与国际条约更具有民主正当性，防止少数政客或官 僚的垄断。 欧洲议会於2012年以超过七成的票数压倒性地否决「反仿冒贸易协定 （Anti-Counterfeiting Trade Agreement，ACTA）」，充分展现议会监督与 公民参与在国际贸易条约扮演重要的角色。这项由美国与日本所主导的国际贸 易条约，在跨国协商的过程并不透明，条约的文字内容在初期是保密，模糊的 条约用语亦引起公民团体忧虑这项条约签订後，可能会以反仿冒之名箝制网路 言论自由与公民权利。 外界起初预期这个高度技术性的条约会顺利在欧洲议会通过审查，没料到有300 万的欧洲公民网路串联连署反对，在选民与媒体高度关注的情况下，进一步促 使欧洲议会的主要政团决议否决该协定。 由於欧洲议会拥有国际贸易条约的同意权，纵使代表行政权的执委会已经与美 日等国谈妥许多协议，欧盟最後仍没有完成签署。反仿冒贸易协定失败的前车 之鉴，也使目前美国与欧盟正在谈判的跨大西洋贸易投资夥伴协定（TTIP）， 双方的谈判代表都必须考量欧盟决策机制的复杂性，更加重视欧洲议员的意见。 台湾的马政府谈到自由贸易就使出「专家才懂」的大绝，一再强调服贸协议必 然是 Z>B（利大於弊）的恒常定理，粉饰行政权垄断两岸谈判的事实，更动用 党纪削弱立法权的有效监督。而2005年的修宪造成立法委员选举政党得票率不 能公平地转换为席次比率，扭曲的赢者全拿模式扼杀少数声音被多元倾听重视 的机会。当总统与立法院多数同属一党时，立法院更有潜在风险沦为执政党动 用党纪威吓之下的「行政院立法局」，以致於我国总统的权力比法国「半总统 制」及美国「总统制」之下的总统都要来得巨大。 长远来看，台湾可以要尝试引进德国式的「联邦两院制」与瑞士的「直接民主 模式」，改革权力集中於总统与中央政府的现况。 首先，台湾应朝向地方分权式的「联邦两院制」，从制度设计上确保立法权能 对行政权进行有效的权力制衡，法律案或对外条约都要经参众两院同意。众议 院由比例代表制选出的议员所组成，使弱势的政治诉求也能进入国会；参议院 由地方议会或政府代表组成，确保地方议会参与联邦法律制定。透过两院制增 加制度内的否决者（veto player）保障政治决策有多方参与。 以各地区或邦为主体发展的联邦，除了使各区域发展趋向平衡，也有助於地方 议会对国内外重大决策有更直接的决策，例如基隆或宜兰的地方的代表，就有 机会透过参议院提案阻挡核能电厂兴建案等。 其次，我们也应检讨公投法成案门槛过高的不合理限制，进一步保障宪法所赋 予人民的创制复决权。「直接民主」虽不是万灵丹，但却是防止代议民主垄断 决策的一帖良药，立法院的密室协商并不能确保法律制定过程的透明度与可责 性，公民应该在国家重大政策拥有最终的决定权，才能防止少数野心政客或财 团操控 。 --

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