http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/103/article/1129 2014/03/19 作者: 黄丞仪 「服贸协议」对台湾到底是好还是坏，是可以讨论的事情。 但不管你赞成或反对「服贸协议」， 任何一个稍具理智的人都不会同意立法院前天对服贸协议的处理方式， 更不可能同意： 「服贸协议」是行政命令。 国民党政策会执行长林鸿池昨天在接受媒体访问时表示， 他不能说「服贸协议」是行政命令或条约，因为不管说哪一个他都会掉入陷阱。 但作为人民，我们不得不问，这到底是哪一种哑谜？ 如果国会议员不知道他正在审查什麽，那麽他到底是依据哪一条法律， 哪一种程序在行使职权？ 事实上，前天内政委员会召委张庆忠在强力将「服贸协议」送出委员会时，就已经表示： 「服贸协议」付委超过三个月，依照立法院职权行使法，视为已审查， 接下来只需送立法院院会存查即可。 而立法院职权行使法里面，规定「超过三个月视为已审查」的只有行政命令。 如果不是依照行政命令的审查程序，难道是违法审查吗？ 还是说立法院自己有隐藏版的立法院职权行使法？ 事实胜於雄辩，立法院国民党团的处理方式就是把「服贸协议」当成行政命令。 但为什麽敢做却不敢承认？ 因为「服贸协议」根本就不是行政命令。 首先，依照中央法规标准法，行政命令只有七种名称： 如果不是叫规程、规则、细则、办法、纲要、标准，就只能叫准则。 「服贸协议」的名字白纸黑字写得很清楚，它叫「协议」，不在上述七种名称之中。 如果把它当成行政命令，直接违反了中央法规标准法。 其次，就算它是行政命令，只有所谓的法规命令或职权命令，才需要送交立法院审查。 如果是法规命令，需要有法律授权才能制定； 如果是职权命令，也需要有组织法上的职权依据。 「服贸协议」的授权法或组织法依据在哪里？ 答案很简单，根本找不到。 「服贸协议」的前言写的明明白白： 这份协议是依据「海峡两岸经济合作架构协议」 及世界贸易组织「服务贸易总协定」来订定的。 「两岸经合协议」（ECFA），按照马总统的说法，是准条约，不是立法院通过的法律， 不可能作为授权法，更不可能是组织法。 世贸组织（WTO）的「服务贸易总协定」连中华民国法律都构不上，它是国际条约。 没有法律授权，没有组织法上的职权依据，「服贸协议」究竟是哪门子行政命令？ 而且，行政命令是由行政机关对外发布或对内下达的规范。 「服贸协议」明订由 「财团法人海峡交流基金会与海峡两岸关系协会经平等协商，达成协议」。 请问这里面哪一个是我国行政程序法所说的「行政机关」？ 海基会是依据中华民国法律成立的财团法人，是人民团体， 海协会是中华人民共和国的民间组织，两个都不是行政机关。 纵然可以辩称： 海基会是受委托行使公权力的人民团体，但这份协议是由海基会单方发布即成立吗？ 当然不是。 无论是成立或修改，它都必须获得海协会的同意。 如果这可以当行政命令，婚约也可以当作是遗嘱。 无论从外观形式或从实质内涵来看，「服贸协议」都不可能是行政命令。 它或许是条约，或许是行政协定，这都可以讨论。 但行政命令？ 套一句好莱坞电影里面常出现的台词：”It just can’t be.” 那麽，「服贸协议」究竟是什麽？ 关於「协议」的定义，两岸人民关系条例第 4-2 条规定了： 「本条例所称协议， 系指台湾地区与大陆地区间就涉及行使公权力或政治议题事项所签署之文书。」 这个条文写得不能再更清楚了， 「服贸协议」就是两岸的两个政权彼此之间互相签署的文书， 不是由中华民国行政机关单独对外发布或下达的行政命令。 这不需要什麽法律专家来分析，只要看得懂中文的国民，都能够清楚分辨两者的差异。 问题在於： 为什麽立法委员要指鹿为马？ 答案也很简单，他们想要尽速通过。 为了要尽速通过，即便是大象也要说成是老鼠，黑的也要说成是白的。 但是通过之後，又改口说： 我不知道那是黑的还是白的，我不知道装进去的是老鼠还是大象，总之就是装进去了。 这种做法，所有选民可以接受吗？ 为达目的，不择手段； 达到目的後，又不承认曾经采取这种手段，这是民主国家的立法方式吗？ 这已经不是多数暴力的问题了， 国民党团的作法已经根本摧毁了人民将主权交付立法者的民主信任， 这种恣意审查比不审查还要更可怕。 如果两岸协议都可以当作行政命令来审查，还有什麽不能当作行政命令来审查？ 是不是对国民党立委而言，名称叫什麽不重要，内容是什麽也不重要， 怎麽做成的也不重要，只要他们想要把它当做行政命令， 「不管你信不信，反正我是信了」？ 所有的选民都应该严肃地想一想： 是谁让这些立法委员甘愿指鹿为马？ 是谁在张庆忠背後「押着他的脑袋」，让他抢着在三十秒之内， 以喃喃自语的方式宣布： 「服贸协议视为已审查，将送交院会存查，散会」？ 这种罔顾立法审议程序的情形，不由得令人想起 1993 年冬天， 动员戡乱时期终止後二年，立法院在时任副院长的王金平主持下，完全未经朗读， 未经讨论，不知表决结果，趁乱宣布通过国安三法。 当时大法官为此作成第 342 号解释， 指出「立法程序有不待调查事实即可认定为抵触宪法之重大瑕疵者 （如未经宪法第六十三条之议决程序），则释宪机关仍得宣告其为无效。」 或许是因为刚脱离威权体制没有多久，大法官不敢直接宣告国安三法违宪，仅迂回地说： 立法院当日的状况是否已经构成重大瑕疵，还有争议。 各该法案是不是经过实质议决，应该由立法院自己想办法补救。 这种乡愿的态度， 让素有司法界「才子」之称的外省籍大法官杨建华在「不同意见书」中直言批判： 「（立法院混乱的）状况，当晚台北各电视台均作现场报导，国人有目共睹， 翌日台北各大报纸均将此『未议未决』之情形，大幅刊登，此虽为媒体报导， 但立法院本身出版之公报， 亦有类此之记载（八十三卷二期四三、四四页）， 其具有未经「议决」之明显重大瑕疵之事实，欠缺法律成立之基本规定， 已为公众所周知，於社会上极为显着，大法官为社会一份子，当非视而不见， 若谓此种事实，尚有『争议』，『并非明显』，仍待调查认定，本席实未敢同意。」 杨建华前大法官更进一步指出： 「如『议决』、『通过』之程序可以省略， 则立法院是否为人民选出代表之『合议体组织』，即成问题， 此尚有何『民主』、『议会』、『立法』可言。」 这段话即便放在二十三年後的今天，也一样适用。 即令国民党团执意要将服贸协议当成行政命令来审查， 也不要忘了立法院职权行使法第 63 条已经规定： 「各委员会审查行政命令，本章未规定者，得准用法律案之审查规定。」 法律案的审查必须秉持合议的精神，行政命令的审查也一样。 合议不是独白，是一起集体讨论、辩论、形成共识。 「服贸协议」是如此重大的政治争议，牵涉到的社会经济议题如滔天巨浪， 立法院去年就已经做成党团协商结论，应该逐条、逐项，进行实质审议。 现在撕毁先前的承诺，用这种「指鹿为马」的方式，进行没有审议的审议， 已经彻底重创台湾的民主体制与民主价值。 诚如杨前大法官所强调的，立法院是「合议体组织」， 如果连最基本的审议程序都没有，立法院究竟为何存在？ 今日更沈沦到了替行政部门背书，公然指鹿为马，把「协议」当「命令」。 难道民主都是骗人的假话？ 还是更惨，不过是两岸政商集团利益输送的幌子而已？ 若果如此，台湾人民真能接受这种假民主？ 不管赞成或反对「服贸协议」，我们都要拒绝这种立法院。 ------------------------------------------------------------------- 补充说明： 关於服贸协议，是否属於「未涉及法律之修正或无须另以法律定之者」 （两岸关系人民条例第五条第二项），因此只需要送立法院备查即可？ 1. 是否需要修法，属於立法权的行使范畴，自不可完全以行政部门见解为断。 倘若行政部门认为不用修法，只送交立法院备查，不但有侵犯立法权之虞， 而且万一事後证明，行政部门的处置窒碍难行， 仍须透过修法始竟全工 （如两岸关系条例第 29 条之 1 於 2010 年 6 月 15 日进行之修正）， 则先前行政部门的认定不无「刻意逃避立法院监督」的问题。 再者，如果行政部门自己认定不需修法，立法院仍可自行提出相关修正法案。 如此一来，可否将此等协议由「备查」转为「审查」？ 如果否定此种可能性，完全让行政部门予取予求，不啻於赋予行政部门一个空白支票。 从而，依照此等见解所推导出的解释， 可能让该条款违反我国大法官三申五令的法律保留原则和授权明确性原则， 导致违宪的结果。 2. 此处的「备查」和立法院前天进行的程序也不一样。 备查就不用送交委员会讨论了。 前天内政委员会适用的程序是立法院职权行使法第六十一条规定的行政命令审查程序。 有谓此处是「比照」行政命令的审查。 但比照需有法律规定为依据。 请问服贸协议比照行政命令的法律规定在哪里？ 正本清源之道在於尽速通过《两岸协议签订暨审查条例》 来将此等协议之审查作业制度化，不要再贪图速效， 用没有法律依据且有违宪之虞的「比照行政命令」来强度关山。 * 两岸关系人民条例第五条第二项： 「协议之内容涉及法律之修正或应以法律定之者， 协议办理机关应於协议签署後三十日内报请行政院核转立法院审议； 其内容未涉及法律之修正或无须另以法律定之者， 协议办理机关应於协议签署後三十日内报请行政院核定， 并送立法院备查，其程序，必要时以机密方式处理。」 -- So we beat on, boats against the current, borne back ceaselessly into the past. 於是我们奋力前进，却如同逆水行舟，注定要不停地回到过去。 --

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