【两公约人权报告审查】马英九的两公约梦剩什麽？ http://goo.gl/kdM0lJ 2013/03/25 文 / 施逸翔 http://pnn.pts.org.tw/main/wp-content/uploads/2012/06/chung.jpg 马英九总统曾在 2 月 24 日欢迎 10 位国际人权专家[1]的「不接受采访」记者会中 表示：「身为国际法学者，看到我国走至此步深感欣慰， 打造一个符合自由、民主、人权及法治的国家不仅是我国当初制宪的理念， 亦系其学法的重要目标，而今日更象徵他个人梦想成真的起步。」 姑且不管马总统到底够不够格称为一名「国际法学者」， 但他的个人梦想到底真的已随两公约国际审查起步而「逆风高灰」， 还是仅仅沦为执政者的梦呓，始终停留在空洞话术？ 究竟马英九的人权梦，遗留下什麽？ 两公约在台湾的初次国际审查， 在这些国际专家们於 3 月 1 日上午共同公布一份关键的、 总共有 81 点的「结论性意见」（Concluding Observations）後， 正式划下一个段落的句点。 但这只是序论的结束，专家们在各个议题的独立判断与专家意见， 其实都将开启台湾每个段落的人权落实与否，而政府作为缔约国， 作为尊重、保护、与促进实现基本人权的主要义务承担者， 势必以第一人称被当作仔细检验的主人翁。 在「结论性意见」中，除了绪论有 7 点交代这次国际审查的背景， 以及最後 1 点强调政府应进行後续的落实行动之外， 其他 73 点则紮实地就台湾目前最迫切重要、且相关法规制度 及政府作为已明显违反两公约之规范的人权议题，逐项提出说明及具体建议[2]。 然而，马政府及其所属政党在短短不到一个月内， 就以强烈的决心和执行魄力，证明他们并不想理会这份结论性意见的许多建议。 两公约的统筹机关，连自己都统筹不了 这次两公约国际审查的主办单位是「总统府人权谘询委员会」， 但事实上只有少数委员积极参与，多数委员则是状况外， 而副总统吴敦义作为委员会召集人，在公布「结论性意见」这场重要的记者会时， 却跑去接见「财团法人海峡两岸商务发展基金会」董事长张平沼一行人。 真正的执行单位其实是法务部法制司人权科，该科作为国际审查的秘书处， 在这次过程中虽有许多瑕疵与争议， 好比 2 月 23 日荒腔走版的民间团体申请与专家对话的协调会， 就被与会者批评比小学生的班会还糟， 而一个原本应该独立於缔约国政府与民间 NGO 的国际审查秘书处， 却被设置在一个政府部门中，其被质疑「球员兼裁判」，从来没有停过。 但人权科这群工作人员实已尽心尽力， 让国际审查会议在许多不确定的因素中还能顺利进行下去， 确实应该给予他们配得的鼓励。 但遗憾的是，两公约及施行法只要步出法制司人权科，就像把冰块投入沙漠中， 瞬间消逝无形，就连法务部其他机关，也都不理会国际专家的意见。 死刑之程序正义的议题、以及华光社区迫迁的议题，就是两个具体的明证。 法务部作为「人权大步走」计画的统筹机关，连自己都统筹不了， 如何号令其他部会愿意遵守？ 国际专家吁尽快暂停执行死刑，法务部请鬼拿药单 在反核废核的高涨民意下，马政府仍然可以逆势操作，不顾民意反对， 坚持要让核四继续兴建并朝运转之路迈进，而在吴宝春 EMBA 事件， 更可下令修法留人，制度背後的官僚，马上揣摩上意跟进。 但在死刑存废的议题上，民意却又成为马政府依托的浮木， 主张废除死刑虽为政府的终极长远目标，但在民意多数反对废除死刑之前， 不宜贸然为之，相关配套措施， 则由法务部向来都开不成会的「逐步废除死刑研究推动小组」， 继续研究、继续推动。 但不开会如何研究和推动？ 国际专家已在结论性意见的第 56 点明确地要求台湾政府： 「……虽然台湾政府也肯定不论是从人性或两公约的角度来看， 死刑都是残酷的（初次报告的第94段）， 但是台湾也是 2011 年全球少数还有执行死刑的 20 个国家之一。 因此专家建议台湾政府应该更努力废除死刑，第一步就是尽快地暂停执行死刑， 遵守联合国大会的相关决议案。」 但法务部却在 3 月 1 日马上发布新闻稿模糊焦点， 首先自我感觉良好地指出 「可见专家在听取政府代表所提出之书面及审查会现场报告， 能体会台湾现阶段尚无法废除死刑之困境。」 但如果我们重现国际审查时国际专家们对政府代表严厉的质问， 实在很难判断说专家是在「体会」台湾无法废除死刑的困境。 来自巴基斯坦的 Asma Jahangir 就说： 「每一个废除死刑的国家，几乎都是民意反对废死，但这些国家都成功了。 废死不一定要漫漫常路，不需要等 30 年。 虽然有民意调查，但有更多事情可以做。 像是可以透过电视和广播让人民了解死刑对人权的侵害， 还有死刑的冤错，是不可挽回的。」 公政公约委员会召集人 Manfred Nowak 也表示： 「奥地利废除死刑时，人民也反对。 但在无法获得大多数民意支持的状况下，政府要发挥教育功能， 政府要去符合国际的标准，要采取一些行动。 而公约的内容可以作为落实的指标。」 法务部的陈明堂次长甚至以类似亚洲价值论的论调说日本最近也执行了三人， 废除死刑在东方文化下是很难实践的。 但 Nowak 教授回应： 「郑重重申，我们在这里不是代表西方人， 而是贵国政府邀请我们来此进行独立的审查。 Moratorium 也是联合国许多次的决议，不是只有西方国家， 包括非洲、亚洲和拉丁美洲许多国家都有 Moratorium， 联合国呼吁国家采取相同做法。 而我们也希望台湾政府审慎考虑这样的议题。」 针对台湾政府代表的东方文化论，马英九的老师孔杰荣教授也指出： 「我们这里谈的是领导人的责任，不能只靠舆论来治国，而必须是履行公约的角色， Moratorium 就是一个具体的方案。 我任教的大学也和中国合作能减少死刑、迈向废死。 可惜的是，中国和台湾一样，都是口惠而实不至。 若没有 Moratorium 的决心，那我们就从几个具体来讨论，例如赦免。」 在就赦免的议题上，Nowak 教授步步逼问政府代表， 法务部是否知道死刑犯当初有提出申请，但是在还没有具体回应就执行， 是不是等於承认违反公约？ 但法务部仍嘴硬回覆： 「总统没有通知赦免之准驳，就是没有赦免。」 如此荒唐的说法，Nowak 教授只好不厌其烦地教育政府代表： 「两公约施行法介於一般法律和宪法之间，高於一般法律， 赦免法如果违反了公约的条款，公约应优先适用。 赦免法不应该妨碍公约的施行。」 法务部在 3 月 1 日的新闻稿中， 不但没有看懂国际专家在结论性意见中所谓的 「直到完全废除死刑之前， 台湾政府应谨慎遵守所有与执行死刑相关程序与保护措施」， 当然也包括死刑犯人的赦免请求权，甚至只想把所有国际专家所建议的相关事项， 全都丢给那个始终处於流会状态的「逐步废除死刑研究推动小组」， 无疑就是拒绝落实公约规定，只想请鬼拿药单。 江宜桦的居住权很奇怪，华光社区迫迁案输给政商财团？ 甫上台的行政院长江宜桦， 於 3 月 14 日在行政院会听取「国家人权报告推动办理情形」报告後， 竟发出惊人之语： 「居住权不包括违法占用户。」 如此发言无疑试图推翻国际专家在结论性意见中有关「居住权」的意见： 「专家对於台北有数千个家庭住在非正式居所当中感到关切， 当中许多面临被强制驱离的危险，而且没有合适的替代住宅， 因此不符国际人权标准之规定，像是绍兴与华光社区就是很好的例子。 专家也相当关切当初 A7 捷运站以及机场捷运开发时有民众遭到强制驱离， 影响到 700 多户住家与 5000 多名民众。」 「在未提供符合联合国经济社会文化委员会一般性意见第四与第七号的替代住宅之前， 应该停止强制驱离住民，保障居民不会无家可归。」 华光社区的居民们从未主张一定要原地居住， 尽管马英九在 2000 年台北市长任内公开承诺， 包括华光社区在内的区域将更新为司法新村， 以确保区内包括合法眷户和违建户都能拥有居住权， 这件事他「管定了」， 但居民们从来都没有获得来自政府真正对等的协调， 也从来都没有来自政府明确可行的安置计画。 http://goo.gl/Buhk9A 华光社区的居民们从未主张一定要原地居住， 尽管马英九在 2000 年台北市长任内公开承诺， 包括华光社区在内的区域将更新为司法新村， 以确保区内包括合法眷户和违建户都能拥有居住权， 这件事他「管定了」， 但居民们从来都没有获得来自政府真正对等的协调， 也从来都没有来自政府明确可行的安置计画。 江宜桦选择性地指示 「各部会确实注意 （这次国际审查会议国际人权专家共提出 81 项「结论性意见」）， 若有需要改进的部分，需即时、及早地检讨改善； 需要地方政府协助处理的部分，法务部也要请地方政府加以注意改进。」 但却拒绝为当前台湾最具争议的反迫迁议题与居住正义发声， 实际上是江宜桦作为行政首长， 根本无能抵挡包括华光社区在内的首都三处国有土地活化之後的， 号称可创造 292 亿巨大利益的推力。 然而，国际专家们除了在居住权部分多所着墨之外， 其实也在结论性意见的「政府决策的透明度与人民参与」以及「企业责任」部分指出： 「许多攸关人权的政府决策过程仍未确切实践透明化、多方谘询， 以及高度参与等原则。 许多例子都可予以佐证。 举例而言，举凡都市更新、原住民权利， 残疾人士、流离失所者、土地被徵收者之权利等等议题， 政府似乎只是以行政专案小组的内部分析以及类似的机制作为决策的基础， 而上述关系人却极少有机会参与决策过程。」 「企业界在落实经济、社会及文化权时所面临的困难 以及采取的因应措施列入其初期与定期的检讨报告。 如此不仅可能影响国内的劳动条件、工会权、居住权、女性劳工与外籍劳工之定位， 亦会冲击土地权和环境权。」 华光社区的居民们从未主张一定要原地居住， 尽管马英九在 2000 年台北市长任内公开承诺， 包括华光社区在内的区域将更新为司法新村， 以确保区内包括合法眷户和违建户都能拥有居住权， 这件事他「管定了」， 但居民们从来都没有获得来自政府真正对等的协调， 也从来都没有来自政府明确可行的安置计画， 而该区的开发计画也从司法新村、到第一期都市更新、一直到後来的台北华尔街 或六本木计画，过程一变再变，计画从不透明，受影响的居民也从未参与决策的过程。 甚至根本也不必去谈国际专家们其实太过高调的「企业责任」， 因为这个概念对於台湾掠夺无度的财团来说，大概比火星文还要抽象难懂。 黑箱作业的入出国移民审查会： 德国环保人士何丹霖被遣返案 3 月 8 日夜晚，离两公约国际审查结束正好一周， 正当台湾全岛居民都在疯狂为台湾队加油对抗日本队时， 而 309 日游行套装与道具也都准备好隔天上街反核，当时桃园机场其实并不平静。 一位已经搭机抵台准备入关的德国少年何丹霖，却忽然被桃园机场移民署人员扣留海关， 并以何丹霖因为两年前在台担任环保志工期间曾参与游行活动， 而遭台湾政府列管并限制入境三年。 当天晚上移民署特勤队杨队长的说法是 「何因违背『入出国及移民法』第 18 条第 1 项第 5 款， 即『申请来我国之目的作虚伪之陈述或隐瞒重要事实』， 遭拒绝入境。」 但後来移民署的公文又改口说何丹霖是违反入出国及移民法第 18 条第 1 项第 13 款 「有危害我国利益、公共安全或公共秩序之虞。」 究竟是违反哪一条款，说法前後不一。 当天晚上， 尽管包括萧美琴立委办公室、林淑芬立委办公室、以及台南社大、台湾人权促进会、 两公约施行监督联盟、环境法律人协会等团体试图与移民署沟通， 希望可以让何丹霖顺利入境， 但移民署一再以他们只是执行单位为由， 而於当晚 11 点多左右强行将何丹霖遣返出境。 究竟移民署是在执行谁的决定？ 何丹霖案正好暴露出一个神秘的单位， 叫做「入出国及移民案件审查会」， 根据报导， 何丹霖遭拒绝入境是根据 2010 年国安会召集的跨部会联合审查会所做出的结论， 而这个审查会 「原则上不对外公开， 出席列席人员及工作人员对於会议讨论情形及决议事项， 均应保密。」 如果一个行政机关的案件审查程序如此秘密， 当事人在权利遭到侵犯时如何行使救济的权利？ 根据公民与政治权利国际公约第 12 条第 2 项规定： 「人人应有自由离去任何国家，连其本国在内。」 尽管该条第 3 项有相关的限制性规范，但也非缔约国可任意限缩， 而应审慎考量相关的程序规范，以及是否不会抵触到其他的权利。 而近乎黑箱作业的「入出国及移民案件审查会」， 显然已经逾越了应有的权利保障范围， 而无法适用於公约所说的限制性规范。 再者，假设何丹霖真的是因为参与了集会游行而被列管限制入境，这个理由合理吗？ 根据公政公约第 15 号一般性意见第7段，该段罗列了所有外国人应享有的基本人权， 包括外国人有权进行和平集会和结社， 尤其最後还强调「在实行上述权利方面，不应该区分外国人和公民。 只有按照本公约合法实施的限制规定，才能够限制外国人的这些权利。」 如果该审查会以何丹霖因为参与和平的集会游行而限制其入境， 这是没有道理的，再加上该审查会在程序、制度、与运作上皆黑箱作业， 本身的行政决定就应该受到监督与严厉的质疑。 笔者深信，如果何丹霖案在国际审查前被爆发出来， 那麽结论性意见可能就不止 81 条，而会多出许多有关於外国人地位的政策建议。 应该要被解散的集会游行法，仍被警察违法执行 国际专家在「议题清单」（List of Issues）中，针对集会游行权的提问是： 「国家报告（第 268 段）肯认集会游行法违反《公约》 对於和平集会与表达意见权利之保障； 《公约》效力既已优先於国内法， 请说明各政府机关继续适用集会游行法的理由。 请说明关於集会游行法、行政命令的修法方案以及修法时程。」 而政府的书面回应中， 则引用了一份警政署「警署保字第 1000191257 号函」表示， 在集会游行法未修正以符合公约规范前， 「通函各警察局依《公民与政治权利国际公约》意旨， 办理集会游行案件， 有效落实人权保障。」 这份公文的发文日期是民国 100年（2011 年）11 月 22 日。 但这份公文和政府代表的书面回应如同具文， 各地方值勤的员警仍然依照集会游行法在限制甚至骚扰许多和平集会的人士。 3 月 11 日已经是两公约国际审查结束之後第 10 天，郭冠均为了声援乐生运动， 於这天清晨与许多学生支持者一起在行政院长江宜桦的官邸前和平集会和陈情， 但却遭许多警察认定为「学生是他带来的」， 并依集会游行法与警察职权行使法将他强行带走。 3 月 21 日是两公约国际审查结束之後第 20 天， 华光社区居民与声援学生约 30 人左右， 同样在这天上午来到法务部和平集会与陈情抗议， 但当天警方却派出 300 人的警力对付声援华光群众， 并依集会游行法两度举牌命令解散，甚至栽赃居民携带危险物品并强制没收， 事实上居民是带着他们被政府强拆的屋瓦梁木、带着他们的家园记忆， 来让政府和媒体看看他们的家是如何地被政府破坏。 3 月 21 日是两公约国际审查结束之後第 20 天， 华光社区居民与声援学生约 30 人左右， 同样在这天上午来到法务部和平集会与陈情抗议， 但当天警方却派出 300 人的警力对付声援华光群众， 并依集会游行法两度举牌命令解散。 3 月 21 日是两公约国际审查结束之後第 20 天， 华光社区居民与声援学生约 30 人左右， 同样在这天上午来到法务部和平集会与陈情抗议， 但当天警方却派出 300 人的警力对付声援华光群众， 并依集会游行法两度举牌命令解散。 同样的情况一再地发生， 完完全全违反公约的规定， 也不理会国际专家第 75 段的结论性意见： 「政府承认集会游行法第 29 条违反了《公民与政治权利国际公约》 第 21 条规定。 政府已表示会致力将审批制度转变为登记制度， 以限制警察强制疏散的权力， 并以遵循比例原则、於该法中取消刑事罚责， 放宽登记截止日， 并在去除行政罚款下限时， 能减低其上限。 ……专家们坚信， 压制性的法条应被删除， 即使实际作法可能已改变。 因此， 专家建议， 立法院应对集会游行法毫不拖延地采取必要的修正， 以使其符合《公民与政治权利国际公约》的第 21 条。」 结语 从种种迹象显示， 马政府确实只想把两公约当作一场空洞不实的梦， 不论是从一开始的国际审查宣传、到国际审查过程中政府代表的层级， 还是一直到国际审查後层出不穷的违背结论性意见的作为， 再再证实了这一点。 但人民的抗争就像这次国际审查许多犀利的影子报告与平行回应， 将持续不断地如影随形监督着， 每当执政者堕入虚幻的梦境时， 我们只会扮演晨钟， 如实地将政府唤醒。 逼迫政府落实人权义务。 [1] 这些专家包括京都大学人权研究所所长安藤仁介（Nisuke Ando）、 纽约大学法学院教授及亚美法研究所共同主任孔杰荣（Jerome A. Cohen）、 联合国发展计划性别平等任务编组委员戴瑞恩（Shanthi Dairiam）、 巴基斯坦最高法院律师公会会长亚罕吉儿（Asma Jahangir）、 奥地利维也纳大学法学院教授诺瓦克（Manfred Nowak）、 纽约大学法学院教授及人权与全球正义中心共同主任奥斯顿（Philip G. Alston）、 荷兰马斯垂克大学法学院国际法荣誉教授范波文（Theodoor Cornelis van Boven）、 联合国人权与国际团结独立专家丹旦（Virginia Bonoan-Dandan）、 联合国经济社会文化权利委员会前任委员瑞德尔（Eibe Riedel） 及联合国经济社会文化权利委员会委员Heisoo Shin 等 10 人， 详细的专家背景资讯请见： http://www.humanrights.moj.gov.tw/lp.asp?ctNode=33567&CtUnit=12394&BaseDSD=7&mp=200 。 [2] 这些议题包括： 符合《巴黎原则》的国家人权机构、批准其他联合国核心人权条约、 两公约施行法及其在司法上之落实、针对公务人员的人权教育训练、 政府决策应更透明且确保人民参与、企业之责任、转型正义、性别平等与零歧视、 原住民族权利、外籍移工的劳动状况、最低工资与贫穷线、身心障碍者之工作权、 工会议题、东南亚婚姻移民之家庭权、反迫迁与游民议题、 多元家庭与 LGBTI 人权、暂停执行死刑、禁止酷刑、监狱与司法人权、迁徙自由、 HIV 感染者人权、隐私权、集游人权、媒体集中、反歧视立法等等。 而两公约盟与台权会总共汇整出 45 项重点， 全都是专家强烈建议台湾政府因违反公约而必须尽速改进、修法、立法之具体建议。 ~ 写在两公约人权报告国际审查之後： NGO 评论系列 6 ~ 【两公约人权报告审查】系列评论 本文作者施逸翔， 台湾人权促进会、两公约施行监督联盟执行秘书 本文内容系作者个人观点， 不代表公共电视立场 -- So we beat on, boats against the current, borne back ceaselessly into the past. 於是我们奋力前进，却如同逆水行舟，注定要不停地回到过去。 --

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